第二節(jié) 國外社會救助的淵源、特點(diǎn)與走勢

一、現(xiàn)代社會救助的萌芽

英國是世界上最早通過立法建立社會救助的國家。作為現(xiàn)代意義上的社會保障制度中的一套重要的、經(jīng)常性的制度，社會救助是在16世紀(jì)、17世紀(jì)的英國逐漸形成的。英國社會救助制度從1601年英國女王伊麗莎白頒布《濟(jì)貧法》，即舊濟(jì)貧法開始。1834年，英國制定了《濟(jì)貧法修正案》，主要是確認(rèn)社會救濟(jì)屬于公民應(yīng)該享受的權(quán)利，確立社會救濟(jì)是國家應(yīng)盡的義務(wù)，從此世界上社會救助開始由“恩惠”“慈善”式的制度向“公民權(quán)利”型的制度過渡。現(xiàn)代社會救助在英國的萌芽具有以下深刻的歷史背景：

1.解決嚴(yán)重的流民和貧困問題

隨著新航路的開辟，歐洲經(jīng)濟(jì)貿(mào)易最繁榮的地區(qū)從地中海沿岸轉(zhuǎn)移到大西洋沿岸，英國利用其得天獨(dú)厚的地理環(huán)境逐漸發(fā)展起來，它較早結(jié)束了四分五裂的中世紀(jì)封建制度，形成了統(tǒng)一的民族國家和中央集權(quán)的君主政體，這就在客觀上為近代經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。商業(yè)和貿(mào)易的迅速發(fā)展，特別是毛紡織業(yè)的高額利潤促使新興資產(chǎn)階級和新貴族掀起了規(guī)模巨大、影響深遠(yuǎn)的圈地運(yùn)動，將農(nóng)民從土地上趕走，用土地來養(yǎng)羊。當(dāng)時由于圈地而發(fā)展起來的紡織業(yè)和其他工業(yè)又不足以吸收這么多失去土地的勞動力，于是就不可避免地產(chǎn)生了大量的流民。除了圈地運(yùn)動這一最主要的原因外，價格革命造成的雇傭勞動者貧困化、人口膨脹、解散修道院、取消封建家臣和遣返退伍士兵等因素也加劇了流民問題。

大量的流民大大增加了社會的不穩(wěn)定因素，流民問題亟待解決。英國政府對待流民的態(tài)度經(jīng)歷了一個較長的變化過程，在初期以懲罰為主，救濟(jì)為輔，且懲罰極為嚴(yán)酷，流浪者常常被處死。后來，單純的嚴(yán)刑峻法不僅不能減少流浪者的規(guī)模，而且還引發(fā)了越來越多的反抗，甚至暴動；同時，有識之士也逐漸意識到，貧窮和流浪不能僅僅歸咎于當(dāng)事人的懶惰，他們無法左右的社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境也是重要的原因。于是，英國政府轉(zhuǎn)變對流民的態(tài)度，對流民和貧困者的救濟(jì)力度不斷加大，制度化程度也不斷提高。在長達(dá)幾十年的討論和在此期間的數(shù)部關(guān)于濟(jì)貧的法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，《伊麗莎白濟(jì)貧法》在1601年獲得通過，此后又經(jīng)過了不斷的修改和完善。

2.君主專制政體同新興資產(chǎn)階級作斗爭的需要

由于資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新興資產(chǎn)階級的力量迅速壯大，便要求獲得更多的政治權(quán)力，進(jìn)而與當(dāng)時的君主專制政體產(chǎn)生矛盾。隨著矛盾的不斷發(fā)展，統(tǒng)治者為了維護(hù)自身統(tǒng)治，便不得不關(guān)注濟(jì)貧問題。一方面，解決流民問題有助于穩(wěn)定其統(tǒng)治秩序；另一方面，流民大多是由于新興資產(chǎn)階級和資產(chǎn)階級化的新貴族不擇手段謀取經(jīng)濟(jì)利益而產(chǎn)生的，確立濟(jì)貧制度，可以安撫和籠絡(luò)下層人民，利用他們同資產(chǎn)階級和新貴族較量。另外，濟(jì)貧制度本身（特別是濟(jì)貧稅）也有助于在一定程度上限制資產(chǎn)階級的力量，遏制資產(chǎn)階級的上升勢頭。

3.英國雄厚的經(jīng)濟(jì)實力和先進(jìn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平為社會救助制度的確立提供了基礎(chǔ)和前提

英國的經(jīng)濟(jì)在16、17世紀(jì)飛速發(fā)展，無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還是經(jīng)濟(jì)實力都處于世界前列，并在不久之后成為領(lǐng)頭羊，這便具備了產(chǎn)生社會救助制度的物質(zhì)基礎(chǔ)。

4.強(qiáng)有力的國家政權(quán)是建立該制度的后盾

都鐸王朝和斯圖亞特王朝都實行君主專制和中央集權(quán)，這為濟(jì)貧制度的制定和實施提供了強(qiáng)有力的保障，因為具有普適性和統(tǒng)一性的法律法規(guī)都必須依賴國家權(quán)力來制定和實施，濟(jì)貧稅的征繳、濟(jì)貧院的大規(guī)模建設(shè)如果離開了強(qiáng)有力的、統(tǒng)一的國家政權(quán)，是不可能實現(xiàn)的。

5.社會救助的傳統(tǒng)

中世紀(jì)末期，各類社會救助組織在英國就已頗具規(guī)模，社會救助行為也普遍存在。伴隨著圈地運(yùn)動的進(jìn)行，它們更是獲得了長足的發(fā)展和完善，這些資源為社會救助制度的建立提供了重要的基礎(chǔ)。

中世紀(jì)時期基督教的慈善施舍和同業(yè)行會的互助互濟(jì)是英國社會救助制度萌芽的基礎(chǔ)。英國的貧困問題主要是通過行會內(nèi)部互助互濟(jì)與基督教的慈善施舍兩種方式解決的。英王亨利八世于1536年制定了濟(jì)貧法令，規(guī)定地方團(tuán)體負(fù)責(zé)辦理濟(jì)貧事務(wù)，年老、失業(yè)及貧困病患者可申請救濟(jì)，這是濟(jì)貧的起源，該法令于1563年、1572年和1576年經(jīng)過三次修正補(bǔ)充，使?jié)氈贫茸罱K建立起來。

二、國外部分國家社會救助的特點(diǎn)

第二次世界大戰(zhàn)后，各國工人運(yùn)動四起，為了緩和階級矛盾，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，各國政府都高度重視社會救助，設(shè)立了專門的社會救助行政管理機(jī)構(gòu)，逐步完善社會救助政策。社會救助成為除社會保險和社會福利之外社會保障體系的重要組成部分，成為社會安全網(wǎng)的最后一道防線。社會救助的救助對象，除貧困人口外，還包括老年人、未成年人、失學(xué)者、難民等特殊群體，家庭補(bǔ)助是西方發(fā)達(dá)國家社會救助的重要內(nèi)容。社會救助的經(jīng)費(fèi)主要來自政府，輔之以社會團(tuán)體、民間組織和個人的捐贈。救助標(biāo)準(zhǔn)盡量與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，同時不斷改進(jìn)技術(shù)手段，實行信息化管理，并高度重視社會救助的法制建設(shè)，一般都在社會保險和社會福利立法前首先對社會救助立法。英國救助立法歷史悠久，德國現(xiàn)代意義上的社會救助制度確立于1961年。1961年的《聯(lián)邦社會救助法案》明確了社會救助體系的基本任務(wù)和組織結(jié)構(gòu)。瑞典政府于1957年通過了《社會福利和社會救助法》，廢除了傳統(tǒng)的濟(jì)貧法，建立了新的社會救助制度。各國社會救助具有不同的特點(diǎn)，如美國救助制度豐富完善，韓國救助傾向于生活保護(hù)，德國救助側(cè)重于特殊困難家庭等。

三、國外社會救助的發(fā)展趨勢

盡管世界各國的社會救助制度千差萬別，但在進(jìn)入21世紀(jì)后其發(fā)展呈現(xiàn)出以下共同趨勢：

1.采取中央集權(quán)和地方分權(quán)不同的社會救助管理模式

社會救助的分配績效和社會救助管理模式的中央集權(quán)化程度存在顯著的關(guān)系。由于各國實際情況不同，國際上采取了中央集權(quán)（如英國、愛爾蘭、澳大利亞、新西蘭）和地方分權(quán)不同的社會救助管理模式。

在瑞典，社會救助的資格條件由中央政府決定，但不僅管理是在地方層面上進(jìn)行，絕大多數(shù)的社會救助支出資金也來自地方當(dāng)局，其解釋權(quán)和社會救助金的發(fā)放也由地方當(dāng)局進(jìn)行。社會救助標(biāo)準(zhǔn)雖然是由國家建議的，但實際的救助標(biāo)準(zhǔn)在不同的地區(qū)存在很大差異。在奧地利，社會救助單純?yōu)榈胤降呢?zé)任，各地的社會救助資格條件和救助水平多有不同，總體而言，沒有統(tǒng)一的程序，而地方政府對社會救助申請者的救助也是高度自行決定的。在德國，社會救助的資金來源中75%來自地方當(dāng)局，另外的25%則來自中央政府，政策制定的權(quán)責(zé)在于聯(lián)邦政府，地方當(dāng)局負(fù)責(zé)執(zhí)行。在芬蘭，社會救助是在中央政府制定的關(guān)于社會救助對象資格條件的一般政策方針內(nèi)由地方當(dāng)局進(jìn)行管理。自20世紀(jì)90年代以來，日益增長的失業(yè)壓力導(dǎo)致許多社會救助的模式化和標(biāo)準(zhǔn)化的規(guī)章被取消，同時，地方政府在社會救助上有更大的自行決定權(quán)，社會救助待遇也呈現(xiàn)多樣化，而社會救助的水平也在全國范圍內(nèi)根據(jù)生活成本的不同設(shè)定了不同地理區(qū)域的社會救助政策。

歐洲的學(xué)者在研究歐洲多國社會救助不同管理模式后得出結(jié)論，認(rèn)為單純的中央集權(quán)制的社會救助和單純的地方分權(quán)制的社會救助管理模式都有礙于社會救助分配效率的實現(xiàn)；相反，中度的地方分權(quán)制的社會救助管理模式優(yōu)于高度的中央集權(quán)制和高度的地方分權(quán)制的社會救助管理模式。瑞典社會救助的改革就經(jīng)歷了這樣的歷程。20世紀(jì)90年代以前，瑞典中央政府對地方政府提供社會救助財政資助的主要特點(diǎn)是，按照社會救助的不同項目實行分項目提供財政資助，這種資助方式使得瑞典中央政府在社會救助工作方面具有決定性影響，而不利于地方政府在社會救助中發(fā)揮作用。結(jié)果導(dǎo)致中央政府在社會救助方面的財政支出不斷增長，地方政府在實施和管理社會救助方面的積極性不斷下降，各種社會救助資源的利用率也不太理想。針對這一問題，1993年瑞典政府實施了一項新法令，規(guī)定以后瑞典中央政府在對地方政府提供社會救助財政資助方面，不再按照不同項目分類提供財政資助，而是實行綜合性財政資助原則，即中央政府根據(jù)各郡人口結(jié)構(gòu)、稅收情況等提供不同數(shù)量的社會救助方面的財政資助，中央政府提供的財政資助如何使用，由地方政府根據(jù)各地實際情況自行決定。這項社會救助制度的地方化改革，分清了中央政府與地方政府在社會救助方面的不同職責(zé)，明確了地方政府的權(quán)利與責(zé)任，有利于地方政府根據(jù)自己所管轄地區(qū)的實際情況，制定與實施更加有效的社會救助措施。這不僅提高了社會救助的效率，也促進(jìn)了瑞典各地社會經(jīng)濟(jì)與社會保障事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.失業(yè)率上升、家庭結(jié)構(gòu)變化和移民增加成為加重許多西方國家社會救助成本、促使其改革的重要原因

以德國為例，經(jīng)濟(jì)的持續(xù)低迷導(dǎo)致不少人失業(yè)，1980年生存救助受益者中，10.3%是失業(yè)者，到1990年該指標(biāo)上升到13%。與此同時，多子女家庭和不完整家庭日益增多，使社會救助體系面臨日益嚴(yán)重的“貧困的嬰兒化”（infantilisation of poverty）。其表現(xiàn)為：一方面，多子女家庭面臨著日益上升的小孩養(yǎng)育成本，增加了家庭貧困的可能性；另一方面，單親家庭是申請社會救助的主要家庭類型。1961年的《社會救助法》明確規(guī)定：帶有3歲以下小孩的單身母親可以不參加工作而接受社會救助。移民增加也是影響聯(lián)邦德國社會救助的重要因素。自1970年以來，盡管聯(lián)邦德國逐年減少招募外籍工人，但大量移民以探親、政治避難、難民為理由涌入德國。這些移民進(jìn)入德國之后面臨著嚴(yán)重的生存問題，部分人按照法律規(guī)定不能工作賺錢，部分人存在著語言障礙，其后代也在教育機(jī)會和勞動市場上面臨困難。據(jù)統(tǒng)計，德國2001年的社會救助受益人數(shù)占德國全部人口的比例為3.5%，外籍社會救助受益人數(shù)占全部移民的比例為9.1%，外籍社會救助受益者占全部社會救助受益者的比例為25%。

3.注重社會救助的實施與實行積極的勞動力市場政策相結(jié)合

國際上在設(shè)計社會救助的制度安排上，各國都注重實現(xiàn)社會救助政策與其他的經(jīng)濟(jì)社會政策特別是勞動力市場政策的契合，以保證社會救助制度的效率，保持社會救助對象的流動性，以更好地發(fā)揮社會救助的救助功能。如瑞典一貫強(qiáng)調(diào)對勞動力市場的培訓(xùn)，培訓(xùn)的對象集中在25歲以下的成年人和沒有勞動能力的人。德國社會救助的關(guān)注點(diǎn)主要集中在社會救助金的水平上，尤其是對那些有幾個孩子的家庭，社會救助可能使他們失去工作的積極性。因而對于社會救助的申領(lǐng)者，除了健康、年齡等原因，其他申領(lǐng)者都被要求接受工作；對于有勞動能力的社會救助申領(lǐng)者而言，如果他們不接受所提供的工作或者不努力尋找工作，社會救助金至少可能被削減25%。德國社會救助制度改革討論的核心問題就是社會救助制度與基于收入調(diào)查型的失業(yè)保險的結(jié)合問題，這項改革已得到批準(zhǔn)且正在開展當(dāng)中。2000年起美國政府要求接受援助的單親父母兩年內(nèi)每周工作至少30小時，核心家庭每周至少工作35小時。聯(lián)邦政府還制定了社會救助受益家庭的就業(yè)目標(biāo)，社會救助受益家庭就業(yè)率從1997年的至少實現(xiàn)25%提高到2002年的50%以上，核心家庭的標(biāo)準(zhǔn)則由75%提高到90%。

盡管如此，歐洲仍然有長期依賴社會救助的情況，降低了社會救助的流動性和救助效率。以瑞典為例，其社會救助對象領(lǐng)取社會救助的時間與其他歐盟國家相比是短的。雖然對于獲得社會救助者而言，一直領(lǐng)取社會救助很多年的情況并不具有典型性，但是，持續(xù)多年依靠社會救助生活的情況并不罕見。德國和日本亦存在類似的情況。

4.家庭財產(chǎn)調(diào)查和目標(biāo)定位在社會救助管理中居于重要地位

家庭財產(chǎn)調(diào)查，又稱家計調(diào)查或家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查，是在社會救助制度中被用來考察救助申請者家庭收入等方面狀況的一種做法，是鑒定申請者是否符合獲得某項津貼或服務(wù)的資格的必要環(huán)節(jié)，是社會救助制度的一種手段，具體包括個人申請、機(jī)構(gòu)受理、立案調(diào)查、單位（社區(qū)）證明、政府批準(zhǔn)。申請者能否得到社會救助的關(guān)鍵是申請者個人收入或家庭成員的人均收入是否低于政府事先確定的最低生活標(biāo)準(zhǔn)線（貧困線）。關(guān)于家庭收入調(diào)查型的社會救助模式中的測量方法論和技術(shù)問題，如何科學(xué)地設(shè)定社會救助對象的資格和審查程序是家庭收入調(diào)查型的社會救助（means-tested social assistance）實施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。但是在社會救助實施的過程中，某些原因的存在使得社會救助審查和實施方法遇到很多的障礙而難以付諸實踐。處于社會轉(zhuǎn)型的俄羅斯的社會救助就面臨這樣的問題，影響社會救助的效率，使社會救助在操作和執(zhí)行中遇到障礙。

目標(biāo)定位（targeting）式的救助，是指通過群體甄別，將那些最需要幫助的人，如窮人、老人、失業(yè)者、病患、殘疾、婦女或兒童等挑選出來，通過家計調(diào)查或條件限定的方式來確定最需要或最貧困的人，僅對他們發(fā)放社會福利。

家計調(diào)查與目標(biāo)定位是不可分割的，比如，“全體65歲以上老人都發(fā)放的津貼”屬于全民性或普遍性福利，而“只以低收入老人為限”則屬于兼具家計調(diào)查和目標(biāo)定位性質(zhì)的選擇性福利給付，它既以家庭財產(chǎn)調(diào)查為依據(jù)（低于貧困線），又屬于專為老年人提供的目標(biāo)定位式津貼。目標(biāo)定位與家計調(diào)查一樣，性質(zhì)上都屬于選擇性福利的政策工具，都有利于增強(qiáng)社會保障受益群體的針對性、政策目標(biāo)的有效性，提高資金使用的效率。目標(biāo)定位具有的優(yōu)點(diǎn)在于，如果選定的指標(biāo)是顯而易見的（比如一個家庭里有多少個孩子），那么所需要的管理就少多了。因而在目標(biāo)定位中，可更少關(guān)注個體的情況，更多使用較為統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

以英國為例，早在1922年英國《失業(yè)保險法》中就以失業(yè)救助的形式提出了家庭財產(chǎn)調(diào)查的必經(jīng)程序。家計調(diào)查雖然會帶來恥辱感、津貼水平低下、因重復(fù)受益產(chǎn)生福利依賴問題，以及貧困陷阱、誠實陷阱、儲蓄陷阱等，但家計調(diào)查型津貼在英國社會保障制度中居于重要地位。英國家計調(diào)查更加突出對求職經(jīng)歷和就業(yè)狀況的審查，對不該重復(fù)（重疊）受益的現(xiàn)象加以規(guī)范，杜絕欺詐，并與目標(biāo)群體定位結(jié)合得日益密切。英國政府通過提供多層次、分群體、多類型的保障措施，通過分層施保、分類施保緩解了低收入群體的生活壓力。近年來，英國政府在家計調(diào)查方面不斷改進(jìn)，以避免民眾過多的指責(zé)。改革措施包括簡化家計調(diào)查、收入評估更改為年度體系（將每年或更長時間進(jìn)行一次評估）、簡化申領(lǐng)手續(xù)（如可以通過互聯(lián)網(wǎng)填寫表格）等。

5.防止社會排斥，強(qiáng)調(diào)倫理救助和社會整合的作用

1918年瑞典政府再次頒布濟(jì)貧法。新的濟(jì)貧法制度所提供的救濟(jì)較之前更加容易獲得，但是受益者必須以喪失一些公民權(quán)利為代價，其中包括喪失選舉權(quán)。傳統(tǒng)的濟(jì)貧法也發(fā)揮著社會保險制度補(bǔ)充措施的作用，但其在實施過程中所體現(xiàn)出來的對貧困者的施舍性、歧視性、懲罰性和侮辱性越來越受到人們的批評，人們希望建立充分體現(xiàn)人道主義和公民權(quán)利的社會救助制度。

以歐盟為例，自20世紀(jì)70年代以來歐共體社會救助政策隨社會救助理念的轉(zhuǎn)變發(fā)生了三次轉(zhuǎn)向：20世紀(jì)70年代到80年代，歐共體社會救助政策偏重責(zé)任，主要解決物質(zhì)貧困問題；20世紀(jì)90年代偏重權(quán)利；進(jìn)入21世紀(jì)，重點(diǎn)致力于社會整合。2000年3月，歐盟委員會決定在2010年消除貧困并同意采取行動，同時達(dá)成一致意見，即各成員國在反貧困和消除社會排斥方面應(yīng)該采取協(xié)調(diào)一致的政策，并于2001年起制訂實施著名的國內(nèi)行動計劃。其目標(biāo)包括增強(qiáng)參與就業(yè)的積極性以及資源、權(quán)利、物質(zhì)和服務(wù)的可獲得性，防止社會排斥的風(fēng)險，幫助弱勢群體，動員所有相關(guān)組織參與行動。同時歐盟建立衡量社會融合指標(biāo)體系。社會排斥概念在五個方面超越了傳統(tǒng)的貧困和劣勢概念：由財務(wù)劣勢轉(zhuǎn)變到多層面劣勢，由靜態(tài)分析轉(zhuǎn)為動態(tài)分析，由個人或家庭擴(kuò)大到地方鄰里，從聚焦分配轉(zhuǎn)向聚焦關(guān)系，由側(cè)重社會關(guān)系的連續(xù)性轉(zhuǎn)向災(zāi)難性中斷。貧困概念內(nèi)涵外延的擴(kuò)大意味著在貧困問題分析中，研究者既應(yīng)關(guān)注物質(zhì)貧困與社會劣勢本身，還要關(guān)注導(dǎo)致物質(zhì)貧困和社會劣勢的社會關(guān)系根源；更為重要的是，貧困概念內(nèi)涵外延的擴(kuò)大意味著由狹義的貧困救濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)閺V義的社會救助。救助的手段和方式要充滿倫理精神，充分尊重救助對象的人格尊嚴(yán)，不能使救助對象邊緣化、恥辱化、對象化，不能實際維持（或制造）一個最低收入階層，而是要使救助者享有必要的尊嚴(yán)，即救助手段和方式的倫理化。

針對2010年以后，為躲避戰(zhàn)火和失控的安全局面，突尼斯、利比亞、敘利亞、阿富汗、伊拉克、厄立特里亞等國數(shù)以百萬計的難民通過各種方式進(jìn)入歐洲，形成了難民潮，在德國的推動下，2015年歐盟委員會通過方案，要求各成員國按照配額收留16萬難民。根據(jù)歐盟《都柏林公約》的相關(guān)規(guī)定，難民事務(wù)首先應(yīng)由難民的第一入境國負(fù)責(zé)，完成救援、接待、注冊等一系列工作，必要時需負(fù)責(zé)遣返難民。德國是目前為止接受難民最多的歐洲國家，截至2020年9月底，德國政府通過促進(jìn)融合和語言課程接受了110萬難民。

6.“下游救助”向“上游救助”轉(zhuǎn)變，社會救助向社會保護(hù)轉(zhuǎn)變

世界銀行的社會風(fēng)險管理理論認(rèn)為，所有的個人、家庭和社區(qū)都會面對來自不同方面的風(fēng)險，這些風(fēng)險既包括自然的也包括人為的。貧困人群不僅更容易遭遇風(fēng)險，風(fēng)險對他們的負(fù)面影響也會更為嚴(yán)重，因為他們應(yīng)對風(fēng)險的工具非常有限。由于貧困人群沒有能力或者不愿意選擇高風(fēng)險、高回報的經(jīng)濟(jì)活動，他們不僅難以脫貧，其貧困程度甚至?xí)M(jìn)一步加深。因而世界銀行的風(fēng)險管理框架更關(guān)注貧困的成因，而不是貧困的癥狀，更重視貧困的預(yù)防而不是對貧困的補(bǔ)償。這與經(jīng)合組織國家的積極的社會政策是完全一致的。在經(jīng)濟(jì)全球化的環(huán)境下，消除貧困不僅代價高昂，也是很難實現(xiàn)的事情，因而只有預(yù)防貧困才能達(dá)到消除貧困的目的。預(yù)防貧困是世界銀行風(fēng)險管理框架最重視的內(nèi)容。這一框架要求對貧困和高風(fēng)險人群提供事前的收入支持以鼓勵其選擇高風(fēng)險、高回報的經(jīng)濟(jì)活動，從而使他們逐步擺脫貧困，而干預(yù)的措施應(yīng)該根據(jù)風(fēng)險的類型選擇不同的工具。同樣，積極的社會政策也主張社會政策要致力于消除或減少那些會使人們陷入不幸或困境的因素，而不是在風(fēng)險成為事實后再向他們提供生活保障。相應(yīng)的，社會政策不再只是針對現(xiàn)實的貧困者或不幸者的幫助，而是一種增進(jìn)全體社會成員經(jīng)濟(jì)和社會能力的社會資源配置。有效的反貧困政策是不同社會系統(tǒng)包括政府、市場、非營利組織和家庭等共同作用的結(jié)果，因此世界銀行的社會風(fēng)險管理干預(yù)工具非常寬泛，包括了宏觀經(jīng)濟(jì)政策、治理和善治、提高基礎(chǔ)教育和醫(yī)療衛(wèi)生的可及性等。