六、地產集團盤活土地資源
創建地產集團
在“八大投”中，地產集團是比較特殊的一個。它主要承擔土地儲備職能，但又與一般的土地儲備中心不同，具有其自身的特色。
我剛來重慶不久，市委主要領導就對我說：“重慶的土地管理沒有到位，這件事你抓一抓。”
當時，重慶90%以上的土地是協議轉讓的，有時一次就轉讓上萬畝。土地出讓規模不小，但由于沒有經過招拍掛，資產價值難以體現。2001年，全市土地出讓金收入僅3億元，對城市建設的支持力度很弱，而城投公司修路架橋一年還要借10億元。大量土地囤積在私人手里，政府不僅享受不到土地增值收益，在蓋宿舍、修人大與政協的辦公樓時，還要向開發商買地。而且，五六年前開發商向當地政府出價每畝六七萬元買到的地，現在政府想要買回來，出價到每畝七八十萬元，開發商都不肯賣。這種奇怪的現象當然要改變。
當時，國家已經有明確精神，土地一級市場要掌握在政府手里，要求地方政府建立土地儲備制度。結合落實中央精神和市委主要領導指示，我開始籌備組建地產集團，作為市政府土地儲備的功能性平臺。這樣做有三個好處：一是貫徹落實中央精神和市委要求；二是使政府把在城鎮化進程中增值潛力巨大的土地掌握在自己手中，這有利于保障未來發展用地需求和增加政府財源；三是可以防止各類腐敗現象發生。
地產集團三大功能
在市委、市政府主要領導的支持下，2002年底，重慶市政府開始“炮制”地產集團。
2003年2月初的一個周末，在五洲大酒店，剛剛卸任的市國土房管局局長坐在了我對面。該同志熟悉業務，實踐經驗豐富，我和書記、市長商量以后，任命他為即將成立的地產集團董事長。
2月28日，地產集團掛牌成立。國土房管局下屬的土地儲備中心和土地整理中心并入地產集團，出于預防腐敗的考慮，土地交易中心還留在國土房管局。
地產集團主要承擔三項功能。一是開展土地儲備。二是進行土地整理，就是通常所說的耕地占補平衡。從成立到2010年底，它復墾了約10萬畝耕地。三是發揮融資功能，承擔城市基礎設施和一些公益性社會文化設施的投資建設責任。
作為一種有意識的制度安排，重慶市地產集團沒有房地產開發功能，目的是防止國有投資集團炒房、炒地皮，與民爭利。
啟動資金從何而來
實現地產集團的三大功能，關鍵是要靠盤活土地，管好、用好土地增值收益。其中，通過儲備地向銀行抵押貸款，拿到征地動遷的啟動資金是基本前提。
以前，銀行對土地儲備整治管理比較寬松，憑一張政府批文就能向銀行融資。地產集團成立半年后，即2003年6月，中國人民銀行出臺《關于進一步加強房地產信貸業務管理的通知》，規定銀行貸款必須有抵押物，原來的政府批文不管用了。
地產集團開展土地儲備，必須向銀行貸款，可現在僅有政府的土地儲備批文，批文不能作為抵押物了，怎么辦？我們設計了一個土地儲備證，提供給地產集團，用作抵押物向銀行貸款，過渡了一年。在這一年里，重慶加快土地整治，儲備了2萬多畝土地，并辦齊了土地使用權證。此后，每年有進有出，實現了良性循環，地產集團始終保持手上有2萬多畝土地權證，從根本上解決了銀行抵押的問題。
這一招，全國很少有人干，一般都是零打碎敲，整治一小塊賣一小塊。而我們則是整體規劃、成片整治、周轉配資，通過這樣的制度創新，重慶的土地儲備達到了足以調節土地市場的規模，進而可以對房地產市場調控發揮作用。
收到了三重功效
借助地產集團這個平臺，重慶逐步建立完善了土地儲備制度，并發揮出三個獨特作用。
一是調控土地市場。通過“一個渠道進水，一個池子蓄水，一個龍頭放水”的制度安排，重慶市政府掌握了主城近一半的可建設用地。在某地區地價過快上漲時，政府就可以多拿出幾塊土地進行拍賣，從而平抑地價。政府通過調整供地規模和節奏，穩定土地市場。由于地價連著房價，這一舉措成了重慶房地產市場調控的“撒手锏”。
二是規范土地出讓，防止腐敗。土地批租環節極易發生腐敗。原來，重慶的土地審批方式是市國土房管局批指標，擁有土地所有權或管理權的區縣、鄉鎮以及企業，都有權賣地。它們和開發商私下談好了價格，就向國土房管局報批。國土房管局如果不批，就會被指責“官僚主義”；如果批了，則往往掉入陷阱，造成國有資產流失。成立地產集團后，土地儲備做到了“三權分離”：土地出讓權集中到地產集團，區縣政府、一般國企、基層單位無權賣地，還要配合地產集團征地動遷，它們沒了決策權，房地產商不能尋租，就無法滋生腐敗；國土房管局只是宏觀管理，不能全權處置具體地塊，也不能腐敗；地產集團雖然掌握土地，但土地出讓收入要與市、區縣兩級政府分成，區縣會監督，國土房管局會管理，它也不敢腐敗。通過這樣的制度設計，重慶土地出讓環節干凈了很多。
三是充當為民辦事的戰略后備軍。建立和規范土地儲備，可以有效彌補基礎設施和公共設施建設資金缺口。首先，借助儲備土地的信用功能，可以向銀行融資，“以時間換空間”，推動經濟社會發展。其次，土地儲備的重點就是提前量，資產價值會隨著基礎設施建設和完善，隨著城市發展而大幅提升，這筆巨大的財富增值控制在政府手中，政府就可將其用于修建老百姓急需的基礎設施和公共設施。