一、國(guó)家及其職能

（一）對(duì)國(guó)家的基本認(rèn)識(shí)

概要地說(shuō)，“國(guó)家是階級(jí)統(tǒng)治的工具，同時(shí)兼具有社會(huì)管理的職能。”[1]國(guó)家是世界上反映一定地域、民族文化特色的政治經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織形態(tài)。雖然自第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)，人類社會(huì)出現(xiàn)了聯(lián)合國(guó)[2]，但迄今為止，國(guó)家仍然是世界上一個(gè)主權(quán)地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理的最高形態(tài)。國(guó)家的政治權(quán)力或主權(quán)范圍涉及其按照本國(guó)法律管轄的整個(gè)區(qū)域，以及按照國(guó)際法規(guī)定在境外的“飛地”[3]。

從國(guó)家形成和演變的歷史看，國(guó)家形成的歷史極其復(fù)雜。但是，從國(guó)家的起源來(lái)看，國(guó)家的產(chǎn)生是私有制發(fā)展的必然結(jié)果。國(guó)家是人類由原始社會(huì)過(guò)渡到奴隸社會(huì)時(shí)，階級(jí)矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物。正如恩格斯在論述國(guó)家起源時(shí)指出：“國(guó)家絕不是從外部強(qiáng)加于社會(huì)的一種力量，國(guó)家也不是像黑格爾所斷言的‘倫理觀念的現(xiàn)實(shí)’，‘理性的形象和現(xiàn)實(shí)’。確切地說(shuō)，國(guó)家是社會(huì)在一定發(fā)展階段上的產(chǎn)物；國(guó)家是承認(rèn)這個(gè)社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面而又無(wú)力擺脫這些對(duì)立面。而為了使這些對(duì)立面，這些經(jīng)濟(jì)利益互相沖突的階級(jí)，不致在無(wú)謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅，就需要一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’范圍以內(nèi)；這種從社會(huì)中產(chǎn)生但又居于社會(huì)之上并且日益同社會(huì)相異化的力量，就是國(guó)家?！?a id="w4">[4]。

如果單純從物質(zhì)財(cái)富分配角度講，在人類社會(huì)早期，物質(zhì)生產(chǎn)極度匱乏，在實(shí)施共有財(cái)產(chǎn)制的情況下，不存在國(guó)家；在未來(lái)物質(zhì)極大豐富，全世界完全實(shí)現(xiàn)公有制時(shí)也不需要國(guó)家。

如果從民族文化角度講，即使在物質(zhì)極大豐富的條件下，是否仍然需要國(guó)家組織體的存在仍是一個(gè)更為復(fù)雜的問(wèn)題，需要未來(lái)社會(huì)的人類智慧來(lái)解決。

如果從現(xiàn)代管理學(xué)角度分析，在私有制條件下，作為個(gè)體的、微觀的或單個(gè)的個(gè)人、家庭、企業(yè)、事業(yè)單位、社團(tuán)等，除對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)或事務(wù)進(jìn)行自我管理外，尚有許多公共需求事務(wù)非自己所能為，需要一個(gè)最高的社會(huì)組織形態(tài)予以公共管理，以便解決大家共同的事務(wù)。典型的如：國(guó)家間關(guān)系的處理；抵御外族的侵入；公路、鐵路、水路、航空等交通設(shè)施以及大型水利工程等公共設(shè)施的建設(shè)。而這一從事公共管理事務(wù)的重要載體就是國(guó)家。并且，國(guó)家是一定社會(huì)區(qū)域管理公共事務(wù)的最高社會(huì)組織形態(tài)。截至目前，聯(lián)合國(guó)共有193個(gè)成員國(guó)代表了目前世界上主要主權(quán)國(guó)家。另外，還有一些主權(quán)相對(duì)獨(dú)立的地區(qū)，它們都在以國(guó)家的名義，管理著不同國(guó)家區(qū)域或主權(quán)與相對(duì)主權(quán)地區(qū)的公共事務(wù)。

總之，在目前及今后相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期，國(guó)家是一個(gè)客觀存在的現(xiàn)象。國(guó)家的存在總是與地域、民族生存和發(fā)展以及特殊的文化相聯(lián)系。

（二）關(guān)于國(guó)家職能的定位

所謂國(guó)家職能的定位，是指國(guó)家存在的有用性，即其價(jià)值所在。對(duì)此，馬克思主義的基本觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家是維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)利益的工具，是對(duì)被統(tǒng)治階級(jí)實(shí)施管制甚至專政的暴力機(jī)器。但如果從現(xiàn)代國(guó)家的具體職能履行情況來(lái)分析，國(guó)家的職能可以從以下幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)：

1.保障國(guó)家政權(quán)正常合理地運(yùn)行

要實(shí)現(xiàn)國(guó)家職能，就要首先使國(guó)家組織或“機(jī)器”正常運(yùn)轉(zhuǎn)。由于世界各國(guó)所采取的國(guó)家組織結(jié)構(gòu)不同，其國(guó)家組織運(yùn)行的方式亦不同。在我國(guó)社會(huì)主義國(guó)家條件下，實(shí)行中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)以及人民代表大會(huì)根本政治制度制約下的“一府一委兩院”制度[5]。因此，我國(guó)的國(guó)家機(jī)關(guān)被稱為“黨政機(jī)關(guān)”，國(guó)家工作人員被稱為“黨政干部”。此外，還包括大量的享受財(cái)政待遇，從事公益事業(yè)的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體人員以及其他受委托從事公共事務(wù)管理的人員。典型的如農(nóng)村的村干部，雖然是由村民選舉的，不屬于“黨政干部”的序列，但由于村干部承擔(dān)了大量政府交辦的公共事務(wù)，國(guó)家對(duì)村干部給予一定的財(cái)政補(bǔ)貼。因此，所謂國(guó)家的正常運(yùn)轉(zhuǎn)就是要使國(guó)家機(jī)構(gòu)及其從事公務(wù)的公職人員及受其委托人員能夠享受應(yīng)有的待遇，正確地行使權(quán)力，管理好、服務(wù)好公共事務(wù)。使企業(yè)、事業(yè)繁榮發(fā)展，使本國(guó)的人民安居樂(lè)業(yè)，過(guò)上美好幸福的生活?？傊?，國(guó)家要履行職能，首先要解決好國(guó)家政權(quán)的正常運(yùn)行問(wèn)題。

2.保家衛(wèi)國(guó)與國(guó)際交往

自從國(guó)家產(chǎn)生以來(lái)，國(guó)家與國(guó)家之間相處，即存在和平共處與安全問(wèn)題。歷史上，國(guó)家為爭(zhēng)奪領(lǐng)土或保衛(wèi)國(guó)土，相互摩擦，甚至戰(zhàn)爭(zhēng)不斷。近現(xiàn)代以來(lái)，先后經(jīng)過(guò)兩次世界大戰(zhàn)。第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)，戰(zhàn)爭(zhēng)的煙云并未消除，一些帝國(guó)主義國(guó)家為爭(zhēng)取世界霸權(quán)，不斷挑起事端。為此，加強(qiáng)本國(guó)國(guó)防軍事建設(shè)，提高抵御外侵的能力，一直是世界各國(guó)履行國(guó)家職能的重要職責(zé)。

與此同時(shí)，國(guó)家間的關(guān)系不僅局限于保家衛(wèi)國(guó)，更重要的是存在經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和人民親緣關(guān)系而相互交往的必要性。這種交往，既包括相互合作，也包括相互競(jìng)爭(zhēng)。

從國(guó)家間的相互合作來(lái)看，基于自然資源稟賦的差異，國(guó)家間存在客觀上的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易依存關(guān)系；基于科技進(jìn)步的差異，國(guó)家間存在科學(xué)技術(shù)上的合作，特別是在關(guān)系全球利益的諸如環(huán)境保護(hù)、糧食安全、擺脫貧困等問(wèn)題上需要共同合作；基于經(jīng)濟(jì)成本的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，是國(guó)家間開展經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的基礎(chǔ)；在發(fā)生重大自然災(zāi)害或其他公共事件時(shí)，國(guó)家間需要拋棄各種分歧相互援助，這已成為世界各國(guó)共同遵守的國(guó)際慣例。在具體合作方式上，可以是雙邊的，也可以是多邊的，甚至是區(qū)域性的，為此，聯(lián)合國(guó)和各種區(qū)域合作組織有著重要的作用。

3.維護(hù)公共秩序，提供公共產(chǎn)品

按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，所謂公共物品（產(chǎn)品）是指那些不具有經(jīng)濟(jì)主體獨(dú)占性和競(jìng)爭(zhēng)性，應(yīng)當(dāng)由全體社會(huì)成員公平共享，或者按照社會(huì)成員對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)度所享有的產(chǎn)品。而對(duì)于那些可以適當(dāng)引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，國(guó)家仍然具有在經(jīng)濟(jì)上兜底的職責(zé)，典型的如社會(huì)保障。具體的資源配置方式可通過(guò)計(jì)劃或市場(chǎng)兩種不同的機(jī)制各自調(diào)節(jié)或其相互組合來(lái)實(shí)現(xiàn)。其分類標(biāo)準(zhǔn)如下表所示：

表1 社會(huì)物品（產(chǎn)品）分類與資源配置方式

上表說(shuō)明，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)于處于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)的私人產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)及消費(fèi)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)完全交給市場(chǎng)配置解決，國(guó)家及政府通常不應(yīng)干預(yù)。只有發(fā)生“市場(chǎng)失靈”[6]且危及到社會(huì)整體利益時(shí)，才予以干預(yù)且應(yīng)當(dāng)是適度的。一旦經(jīng)濟(jì)危機(jī)消除，市場(chǎng)機(jī)制恢復(fù)正常，國(guó)家及政府即應(yīng)當(dāng)退出干預(yù)；對(duì)于公共產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)及消費(fèi)，國(guó)家及政府應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的責(zé)任，并以政府及公共部門配置對(duì)全社會(huì)成員按照其對(duì)社會(huì)貢獻(xiàn)的大小予以公平地分配；而對(duì)于總體上屬于公共產(chǎn)品，但基于存在需求“擁擠點(diǎn)”或存在體制機(jī)制障礙的準(zhǔn)公共產(chǎn)品部分，可以在政府及公共部門配置基礎(chǔ)上，適度引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制實(shí)行資源配置，但需要國(guó)家及政府最終兜底。在此方面，實(shí)踐中常見的主要包括涉及公眾利益的城鄉(xiāng)水、電、暖、氣供應(yīng)以及公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)等。

4.發(fā)展建設(shè)

如何發(fā)展是國(guó)家永恒的主題。但國(guó)家的發(fā)展可有廣義和狹義的理解。廣義的發(fā)展包括生存和進(jìn)一步建設(shè)兩個(gè)方面；狹義的發(fā)展則主要針對(duì)的是在解決生存問(wèn)題。概言之，就是“一要生存，二要建設(shè)”。尤其是像中國(guó)這樣的大國(guó)，要發(fā)展就要先解決14億人口的“吃、穿、住、用、行”等基本問(wèn)題，而后，才能考慮進(jìn)一步的發(fā)展建設(shè)問(wèn)題，使人民在“吃、穿、住、用、行”方面的水平和質(zhì)量逐步提升，增強(qiáng)“幸福感”，安居樂(lè)業(yè)。其他國(guó)家或主權(quán)地區(qū)亦然。如果按照世界標(biāo)準(zhǔn)衡量，國(guó)家在發(fā)展建設(shè)方面的職能主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展兩個(gè)方面。

首先，就經(jīng)濟(jì)建設(shè)而言，一切社會(huì)的發(fā)展均建立在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展之上。正如馬克思主義基本觀點(diǎn)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。因此，沒(méi)有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，就沒(méi)有社會(huì)發(fā)展。在私有制和商品經(jīng)濟(jì)條件下，有關(guān)私主體經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的解決，主要依靠私主體自身按照商品經(jīng)濟(jì)規(guī)律自治性地解決。國(guó)家對(duì)于私主體的經(jīng)濟(jì)行為或活動(dòng)通常不能主動(dòng)干預(yù)，只有在私主體經(jīng)濟(jì)問(wèn)題遭遇困難或經(jīng)濟(jì)建設(shè)屬于私主體能力不足的領(lǐng)域，國(guó)家才履行經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能。這是國(guó)家和私主體或民間經(jīng)濟(jì)主體在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的基本分工。然而，社會(huì)主義國(guó)家的誕生，使以私有制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)格局被打破。在以公有制為基礎(chǔ)的社會(huì)里，國(guó)家擔(dān)負(fù)起了更多的經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能。即在公有制條件下，國(guó)家具有組織管理國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的職能。即使經(jīng)過(guò)經(jīng)濟(jì)體制改革，實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)階段，雖然積極推行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，大力發(fā)揮民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的作用，但國(guó)家從總體上組織管理國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能沒(méi)有變。事實(shí)上也不能變。在中國(guó)共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，社會(huì)主義國(guó)家這種經(jīng)濟(jì)職能的履行，尤其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)陷入危機(jī)，企業(yè)生產(chǎn)遭遇困難，人民生活陷入困境時(shí)，其優(yōu)越性就會(huì)凸顯。

其次，就社會(huì)事業(yè)發(fā)展而言，與私主體生存與發(fā)展不同，社會(huì)事業(yè)應(yīng)主要立足于公益性。除一定程度上實(shí)施自治外，公眾性的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育以及社會(huì)保障等公共事業(yè)的管理和發(fā)展，需要國(guó)家從整體上把控社會(huì)事業(yè)發(fā)展的方向，規(guī)劃社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，對(duì)社會(huì)事業(yè)發(fā)展提供政策與財(cái)政支持。與此同時(shí)，社會(huì)事業(yè)發(fā)展成果在全社會(huì)成員中共享，也是一種全民福利的體現(xiàn)。它代表著一個(gè)國(guó)家的先進(jìn)文明程度，乃國(guó)家職能之重要體現(xiàn)。

5.其他

其他方面國(guó)家職能的履行，是一個(gè)兜底職能。即凡是不能歸納為上述職能，而需要國(guó)家出面解決的問(wèn)題，均屬于國(guó)家職能的范疇。例如，在遭遇重大自然災(zāi)害和重大突發(fā)公共事件時(shí)，就需要國(guó)家出面，動(dòng)員全社會(huì)力量，同舟共濟(jì)，攻克難關(guān)。又如，為解決國(guó)家發(fā)展中的突出短板問(wèn)題，國(guó)家可以集中力量辦大事，攻克難關(guān)。近年來(lái)，黨中央針對(duì)實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)中的突出“短板問(wèn)題”，發(fā)起脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，力爭(zhēng)在2020年解決我國(guó)農(nóng)村絕對(duì)貧困問(wèn)題并取得成效。經(jīng)過(guò)五年的努力，2021年2月25日，習(xí)近平總書記莊嚴(yán)宣告：我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利，就是典型的例子。

以上五個(gè)方面，是現(xiàn)代社會(huì)國(guó)家職能的集中體現(xiàn)。這五個(gè)方面，在不同的國(guó)家之間具有可比性。