第二節 清代言官的選任、考核與升轉

一、言官的選任

言官為朝廷耳目，作為國家的風憲官，負有典正法度、整肅綱紀、糾劾百官的重任，被統治者視為為政理亂的關鍵所在，因此歷代統治者都十分重視言官的考選，并形成了一套特定的考選制度。清代在政治制度上集歷代之大成，形成了自己的特色，在言官的考選上也不例外。清統治者對言官的作用有深刻的認識，對言官的選任極其重視，如康熙十八年（1679）諭：“自古設立臺省，原系朝廷耳目之官，上之則匡過陳善，下之則激濁揚清。”[39]認為作為耳目之官的科道官“關系最要，必選用得人方能稱職”。[40]以后，康熙帝也反復強調言官的重要性，如康熙三十六年（1697）諭：“國家設立都御使、科道官，以建白為專責，所以達下情而去壅蔽，職任至重。”康熙三十九年（1700），在《御制臺省箴》中說：“臺省之設，言責斯專，寄以耳目，寧取具員。”[41]再次強調言官的耳目作用。以后的統治者繼承了這種思想，認為：“科道乃朝廷耳目之官，關系甚重，欲正人心，端風俗，必自科道始。”嘉慶帝也說：“明目達聰，責在御史，彰善癉邪，整綱飭紀。”[42]不僅皇帝如此，多數官員對言官的重要性也有充分的認識。在明代作過給事中，入清后作過吏部左侍郎的孫承澤就認為，言官“受朝廷耳目之寄，掌國家綱紀之任，用得其人則庶政清平，群僚警肅；用非其人則百職怠弛，小人橫恣。必盡廉公，乃稱斯職”。[43]言官職責重大，地位重要，因此清代對言官的考選一直要求嚴格，選任的標準也比較高。在選拔言官時，不僅注重文化素質，更重視道德品質和實踐經驗等多方面條件的結合。

首先，言官要有較高的文化素質。

言官常伴君主左右，參與國家大政方針的決策，這就要求他們必須有較為突出的治理才能和敏銳的政治洞察力，而這些素質的培養需要一定程度的文化積淀，因此，早在清初就規定，只有正途出身的官員才有資格考選科道。康熙十九年（1680）上諭：“漢官非正途出身者，雖經保舉不準考選。”[44]但有清一代，并不是一以貫之的推行非正途不取的原則，雍正時期就曾經試圖變更舊例，雍正五年（1727）上諭：“嗣后科道缺出，在京則令翰林院掌院于編修、檢討內保送。各部院堂官于各屬司官內，不論科甲貢監，擇其勤敏練達、立心正直者保送，引見補用。”雍正帝之所以打破常規，就是想達到“杜黨援之弊，而收用人之效”[45]的作用。但是行之不久，就有人反對。雍正十三年（1735）八月，戶部尚書史貽直提出：“科道銓儀之宜用正途也。國家用人惟才，原可不論出身，但六科有封駁之任，御史為風憲之官……請照舊例，用正途出身之員。”[46]雍正帝遂下詔：“考選御史，仍專用正途。”[47]此后，科道官以正途銓選成為定制。不過，并非所有正途出身的官員都有資格作科道官。清代官員入仕的途徑有“正途”和“異途”兩種，據《欽定大清會典事例》記載，官員以進士、舉人、恩貢、拔貢、副貢、歲貢、優貢、蔭貢出身的稱正途，由捐納或議敘而得官的稱異途。[48]清朝曾規定，正途出身官員中層次比較低的，也不允許選任科道。如順治十一年（1654）規定：“漢官由貢生出身者，不與考選。”[49]只是到了嘉慶以后，這種情況才有所改變，嘉慶十一年（1806）奏準“蔭生應否準令考選御史，例無明文，請旨于考選御史條內增入蔭生一條，準其一體考選”。[50]

清代在選用科道官時，反復強調其出身，從側面反映出對科道官文化素質的高要求。這在清代御史的任用上也可以得到印證。近人湯吉禾對黃叔璥的《國朝御史題名錄》中所載3087名御史進行統計，在2153名漢御史中，出身進士的1770人，舉人194人，副榜2人，貢生57人，文生員3人，蔭生14人，監生20人，官學生3人，孝廉方正1人，博學鴻詞3人，未詳88人。最后得出結論：“約百分之九十五之漢御史，皆來自正途出身，而此百分之九十五中，屬進士者，又占絕大多數。”[51]

需要指出的是，對于科道官出身的限制不包括滿人，滿人入選科道，只要通曉滿漢文字，品行端謹，即可以“保送候簡”，并且無須考試。這種情況一直延續到清末才有所改變。同治二年（1863）上諭：“漢員保送御史，例須考試，滿員則向不與考，殊非慎簡言官之道。以后保送滿洲御史，著即由各衙門堂官認真考試，擇其通曉清漢文字、品行端謹者，出具切實考語，保送候簡。”[52]光緒三十年（1904）諭：“御史為朝廷耳目之官，必須學識明通，方足以資獻替。嗣后宗室、滿、蒙御史，均著照漢員之例，一體考試。”[53]從“向不與考”到“一體考試”是一個進步，對于提高科道官的整體素質，清潔監察隊伍，提高監察效能大有益處。然而晚清時期，帝國的官場已是危機四伏，弊病叢生，高素質的監察官已經不能阻止統治者的腐敗，挽救不了清王朝行將滅亡的命運了。

其次，言官必須具備較為豐富的實踐經驗和良好的民望。

言官是君主為維護統治的穩固而設置的監察官，監察的范圍涉及政治、經濟、軍事、文化等各個領域，這就要求監察官必須熟悉國家的政策法規，懂得國家管理運作的方式，通曉吏治民情，熟諳盛衰興亡的經驗教訓，否則必然會心有余而力不足。清代考選科道官員，十分注意人選的仕途經歷，強調實踐經驗和民望的好壞。順治元年（1644）規定：“考選給事中、監察御史，以大理寺評事、太常寺博士、中書科中書、行人司行人歷俸二年者，及在外俸深有薦之推官、知縣考取，若遇缺急補，間用部屬改授。”[54]順治八年（1651）對外官考選科道作了規定：“外官錢糧全完，歷俸三年薦一次，無參罰者方準行取，記錄亦準作一薦。”[55]要求科道官有一定的任職經歷和從政記錄，是因為官員經過在基層鍛煉，積累了相當的實踐經驗，不僅熟悉國家的法律法規，更了解民情、民意，有利于他們履行監察職責，發揮監控效能。正如康熙所言：“科道行取，原因親民之官，諳悉利弊，得以據實指陳，有裨政治，且足鼓勵人才。”[56]清朝歷代統治者都很重視科道官的資歷。康熙四十四年（1705）六月諭令：“行取知縣，非再任者不得考選科道。”[57]從此，“行取知縣無驟補臺中者”。[58]乾隆元年（1736）奏準：“行取知縣，三年舉行一次，由吏部于正途出身知縣內，食俸已滿三年，任內無參罰事故者，大省行取三人，中省二人，小省一人，開列職名，具題請旨。”再次重申了知縣行取科道的資歷。不僅如此，這種要求也涉及到京官，乾隆三十八年（1773）議準：“嗣后編檢等官，散館授職后，歷俸三年，始準保送御史。其授職后未及三年者，不準保送。”[59]

再次，言官必須具有良好的個人品德和無私的精神。

清代選擇科道官，不僅重視選任對象的文化素質和實踐經驗，更強調要有良好的品德和無私的精神，不畏強橫，敢置禍福于度外。康熙帝認為，言官為治官之官，必須持正守廉，正己而后正人，只有這樣，才能更好地行使監察之責。他說：“若言官正，則外吏自不敢肆行貪婪矣。”[60]他把品德看得比才華更重要，康熙十二年（1673）頒布上諭：“朕觀人必先心術，次才學，心術不善，縱有才學何用？”[61]他認為，“使言官果能奉法秉公，實心盡職，則閭閻疾苦，咸得上聞；官吏貪邪，皆可厘剔”，[62]指出：“事君者，果能以公勝私，于治天下何難？若挾其私心，則天下必不能治。”[63]康熙帝還作《給事中箴》和《御史箴》來告誡和鞭策言官要奉公守法，公而忘私。他說：“咨爾給事，實專言詞……六曹有失，汝其正之。百僚有邪，汝其諍之。予懷邦直，謇諤足多。庶茲有位，胥周濯磨。罔逞己私，小心乃集。罔見近利，不阿乃立。勿流于黨，而茍為同。勿懾于威，而戾夫公。道貴毋欺，論尚執要。棄佞勵忠，令聞始劭。”[64]在《御史箴》中指出：“淬厲風裁，檢齊霜紀。下飭官方，上參國是……百司有闕，是繩是彈。民澤或壅，是宣是殫。汝不自克，何以懲墨？汝不自正，何以糾慝？”告誡御史們要“毋畏強御，毋縱殘賊……正色臺中，為我耳目，效彼股肱”。[65]雍正帝也強調言官品德的重要性：“科道乃朝廷耳目之官，關系甚重，欲正人心，端風俗，必自科道始。科道無私，方能彈劾人之有私者。”認為科道官“果能秉公持正，據實敷陳，方合天下之公是公非，而于朝廷政事有所裨益”。[66]嘉慶帝對言官提出了更高的希望，他在《御制諫臣論》中指出：“惟望言官洗心滌慮，大公無私，常存以言事君之誠，盡屏取巧謀利之偽，作天子之耳目，為朝廷之腹心，上章進諫，置禍福于度外。”[67]清統治者反復強調言官品德操守的重要，其實質還是要求言官以一種高度自覺的精神去維護政權的長治久安。基于這種認識，在選拔科道官的時候，十分注重科道官的政績。據《欽定臺規》記載，從順治到道光年間，選任科道官大都如此。順治八年（1651）上諭，內官考取應“選擇才守兼優之員”，外官必須“錢糧全完”和“無參罰者”方準行取。康熙四十三年（1704）規定：嗣后行取知縣，“降級、還級、革職、還職等官仍不行取”。乾隆六十年（1795）規定：“此后各該衙門保送滿漢御史，初次引見未經記名者，下次不得再行保送。”嘉慶四年（1799）又奏準：“由科道降補部屬，及捐復、改補部屬，并由科道升任后，仍因科道職掌，被議降至部屬等官，均不準再行保送。”道光九年（1829）規定：“嗣后各部院堂官，于所屬司員內，凡因私罪降補京職，及不勝外任特旨改用人員，不準保送御史，并不得截取外用。”[68]

除此之外，科道官的入選還有種種限制性的規定。

首先是任職回避。主要回避親族和本籍。關于親族回避，順治十三年（1656）題準：“現任三品以上堂官，其子弟不得考選科道。若父兄赴部候補，而子弟現任科道者，查照資俸調吏部主事。”康熙二十年（1681）又規定：“京官三品以上及總督、巡撫子弟，俱不準考選。”[69]將限制的范圍，由京官擴大到外省督撫。此后，親族回避范圍擴大到滿、蒙御史。光緒十三年（1887）議準：“嗣后現任滿洲科道各官，如有父子、胞伯叔、胞兄弟、胞侄升任三品以上京堂并外任督撫者，即比照漢員科道回避之例一律辦理，該科道自行呈明都察院，具奏令其回避。至各衙門保送宗室、滿洲、蒙古御史人員，如有前項應行回避者，亦應比照考選漢御史之例，一概不準保送。”[70]關于本籍回避，乾隆十三年（1748）有省籍回避的規定：“御史應回避本省。除現任御史內，其所任之道在本省者，由院酌撥別道，移咨吏部注冊外，嗣后遇有御史缺出，如有記名及應補人員應回避本省者，查明扣除，即將其次之人引見補授。”[71]并設置審音御史來監督執行，對于違反這項規定的，不僅對冒籍者施以嚴厲處罰，同時審音御史也要負連帶責任。乾隆四十二年（1777）上諭：“如冒籍者尚敢匿不報明，其審音驗看諸臣復不認真糾劾，經朕察出，除將本人究治外，定查明審音御史及原派之九卿科道，一并議處。”[72]回避制度的建立，可以防止官場親親相護，有利于御史監察作用的充分發揮。

其次是年齡限制。清初，對御史的年齡沒有明文規定，但為了保持監察隊伍的朝氣，統治者還是強調選拔年富力強的人充任科道。乾隆七年（1742）上諭：對科道中“庸老不能勝任者，或應勒令休致，或應改補教職等官”。[73]嘉慶四年（1799）又明文規定：“嗣后各衙門保送御史，其年齒過輕者，固不便率行保列，如年逾耆艾各員，精力尚強者，仍準保送，以六十五歲為率。”[74]也就是說，年齡過輕或過老的官員都不得保送科道官。

再次是對兼職的限制。乾隆三十三年（1768）上諭：“向來各部司員補授御史，該堂官等有奏請仍兼本部行走者，雖為熟諳部務起見，但御史有稽察各部之責，若令兼司辦事，不無意存瞻顧，究于政體未協。嗣后司員改任御史，奏請留部之處，著永行停止，其現在御史中兼部行走者，并著撤回。”[75]嘉慶四年（1799）又規定：“嗣后在軍機處人員，遇有補放御史者，即回本衙門任事，不必在軍機處行走。”[76]言官不準在行政系統兼職，使監察系統相對獨立于行政系統之外，亦有利于實施有效的監督。

對于取得科道候選資格官員的考選和任用，也形成了一系列制度。一般來說，考選的具體事務由吏部和都察院協同辦理，凡是科道出缺，就由吏部按一比三的比例，向皇帝推舉合乎資格的候選人。在京堂官屬員，由主管堂官或吏部帶領引見，在外的行取州縣官，到京之日，也由吏部帶領引見，恭候簡定。宗人府御史則由宗人府于宗室內簡選引見。考試辦法，多為筆試。雍正三年（1725）上諭，以“應開科道人員俱系正途出身，再考文字亦屬無益”，[77]改為由皇帝面試，皇帝在名單上用朱筆圈定，這些被圈定人員，分別入科道候選名冊以備補用。

為慎重起見，清初的言官還有試用期，順治、康熙年間規定試用期為一年，一年期滿后，由都察院考核，“果系稱職者，具題實授，如不稱職者，停其再試”。[78]雍正三年（1725）又規定：“御史試俸之例，有一年限期已滿未能深信者，再試一年考核。”[79]將試用期延長至兩年。乾隆十七年（1752）整頓科道官制，規定：“嗣后給事中著仍為正五品，御史皆改為從五品，不必試俸。”[80]從此取消了試用期的規定。