2.3 公共經濟學理論

2.3.1 公共物品

（1）基本概念

公共物品的思想可以追溯到古希臘學者亞里士多德，他在《政治學》中指出“凡是屬于最多數人的公共事物往往是最少受人照顧的事物，人們關心著自己的東西，而忽視公共的事物；對于公共的一切，他們至多只留心到其中與他個人多少有些相關的事物”。1936年，美國翻譯出版了意大利學者馬爾科（Marco）的《公共財政學基本原理》，其中首次使用了“Public Goods”一詞。美國經濟學家薩繆爾森是公共物品理論開創性的研究者，他認為“公共物品是這樣一些產品，不論每個人是否愿意購買它們，它們帶來的好處都會不可分開地散布到整個社區里；相比之下，私人物品是這樣一些產品，它們能分割開并可分別提供給不同的個人，也不帶給他人外部的收益或成本。公共物品的有效供給通常需要政府行動，而私人物品則可以通過市場有效地加以分配”。

非競爭性和非排他性是公共物品的兩個基本特征。非競爭性是指某一企業或居民對公共物品的消費不會影響其他企業或居民同時消費該物品并從中獲得效用，即增加一個消費者的邊際成本為零。非排他性是指某一企業或居民消費公共物品時，無法排除其他企業或居民消費該物品的權利（不管他們是否付費），或者排除的成本很高，即不能阻止未付費的企業或居民消費公共物品（高鴻業，2007）。

根據是否具有競爭性和排他性，可以將物品分為4類：純公共物品、共有資源、俱樂部物品和私人物品（Mankiw，2007）。前3類都是公共物品，同時具有非競爭性和非排他性的是純公共物品，只具有非排他性和非競爭性中的一種的可以統稱為準公共物品。物品的分類見表2-1。

表2-1 物品的分類

①純公共物品。

純公共物品是指同時具有非競爭性和非排他性的物品。純公共物品的供給有自然供給和生產供給兩種形式。自然供給的公共物品無須耗費人力勞動，如陽光；生產供給的公共物品需要耗費人力勞動，如國防。通過生產供給的公共物品又稱為公共產品。現實生活中純公共物品并不多見，陽光是一種純粹自然供給的公共物品，國防是一種純粹生產供給的公共產品。純公共物品的供給通常是免費的。公共物品可以用下式表示：

式中，X_n+j為公共物品總量；為第i個消費者對這種公共物品的消費量。式（2-1）表明，任何一個消費者i都可以支配公共物品的總量。

②俱樂部物品。

俱樂部物品是指不具有競爭性，但是具有排他性的物品。如城鎮污水處理系統，非本地居民不能使用此污水處理服務（排他性）；但是本地一個居民使用該服務不會影響本地其他居民的使用（非競爭性）。俱樂部物品也可被稱為系統專用物品，這類物品的供給與系統規模相關。城市基礎設施多為俱樂部物品，如排水管網、供水管網、熱力供應等。由于具有排他性，俱樂部物品的供給通常包含勞動在內。

③共有資源。

共有資源是指具有競爭性，但是不具有排他性的物品，如公共漁場。當一個漁民捕到魚時，留給其他人捕的魚就少了（競爭性）；但是所有漁民都可以免費捕魚，無法排除其他人捕魚（非排他性）。當共有資源規模足夠大時，足以使排斥其他使用者收益的成本過高。如果對資源的使用未超過其容量或承載力，則共有資源就是純公共物品，如未被污染和不稀缺的大氣、水；如果對資源的使用超過資源容量或承載力，則共有資源的提供也要包含勞動，比如治理被污染的大氣和水、配置稀缺的水資源等。

作為準公共物品，俱樂部物品和共有資源具有資源有限性特征，一般存在一個“擁擠點”。圖2-4中的N即為擁擠點。在消費量增加到擁擠點之前，每增加一單位消費的邊際成本是零；達到擁擠點之后，每增加一單位消費的邊際成本為正，并逐漸增加，產生擁擠成本；當資源容量被用完或者承載力達到最大限制時，增加消費者的邊際成本便趨向無窮大，達到“擁擠點”之后，每增加一個單位的準公共物品消費，將會使原有消費者所獲得的效用減少。共有資源的有限性和使用的無限性往往會造成共有資源的過度使用，產生“公地悲劇”。如果公共物品的提供包含了勞動，其就會成為準公共產品。公共物品的分類和準公共物品的“擁擠性”特征為公共物品的定價和管理提供了理論依據。

圖2-4 準公共物品的擁擠點與邊際成本曲線

④私人物品。

私人物品是指同時具有競爭性和排他性的物品。如果某一企業或居民已經消費了某個商品，另一個人就不能再消費同一件商品；如果某一企業或居民通過支付某件商品的價格而占有了該商品，另一個人就不可能在不通過交易的情況下占有同一件商品。私人物品具有明確的產權特征，在形體上可以分割和分離。經濟活動中大多數物品是私人物品。私人物品可以用下式表示：

式中，X_j為商品總量；為第i個消費者對這種商品的消費量。式（2-2）表明，商品X_j的總量為每一個消費者i對這種商品的消費量之和。

水是具有多重屬性的物品，兼具純公共物品、準公共物品和私人物品的性質。在一定時空范圍內，當水資源（包括水環境容量）相對于消費足夠充裕時，水是自然供給的純公共物品，同時具備非競爭性和非排他性；在水的消費量達到擁擠點之前，每增加一個消費者的邊際成本為零。隨著人口增長和經濟發展，水的消費量不斷增加，在達到擁擠點之后，水成為準公共產品。其中，城市供水排水系統、遠距離跨流域調水工程等具有非競爭性和排他性，屬于俱樂部物品；河流和湖泊的觀光旅游等具有競爭性和非排他性，屬于共有資源。還有一些水的消費既有競爭性，又有排他性，屬于私人物品，如桶裝水、瓶裝水等。需要注意的是，物品的屬性并不是一成不變的。例如，隨著供排水企業管理水平的提高，城市管道供排水和農業灌溉用水等俱樂部物品通過管網輸送并分戶計量，不僅具有較高的排他性，而且具有競爭性，其私人物品的屬性越來越強。

（2）公共物品的生產

根據一般均衡條件，邊際轉換率等于邊際替代率是達到有效產出水平的必要條件。這一必要條件對于私人物品和公共產品都適用，只是表達形式不同。私人物品的帕累托最優要求個人邊際替代率等于個人邊際轉換率，公共產品的帕累托最優要求所有人的“公共”邊際替代率總體等于“公共”邊際轉換率。純公共產品的供給與公共產品的生產能力和消費需求相關。準公共產品基本是由生產供給的，若消費水平上升，生產供給能力不能同步提高，就會出現擁擠點，產生邊際成本，導致低效率。

公共產品的生產方式主要有3種，分別為政府生產、市場生產和以第三部門為主體的自愿生產（戴文標，2012）。

①公共產品的政府生產。

公共產品的政府生產是指政府在市場配置資源的基礎上，利用公共資源生產并供給公共產品。公共物品的非競爭性和非排他性以及由此產生的“免費搭車”、隱藏偏好等特征，使得公共物品如果由市場或者私人來提供則會導致供給量不足，即存在所謂的“市場失靈”。公共產品是人們生存和生活的必需品，如果市場和私人不能有效提供，就必須由政府進行生產和供給。為降低公共產品的生產和供給成本，政府可以通過征稅的方式來籌集資金，也可以通過管制的方式來降低市場交易成本。

政府可以通過直接生產或者委托生產的方式來供給公共物品，政府作為公共物品的管理者和提供者，既可以選擇自己生產，也可以選擇委托企業進行生產。政府自己生產公共產品的方式主要包括：中央政府直接經營、地方政府直接經營、地方公共組織經營。政府委托企業生產公共產品的方式主要包括：授權經營、簽訂合同、政府參股、政策補貼、設置準入門檻。無論以何種方式生產和提供公共產品，公共財政的支持都必不可少。

公共產品的屬性使得政府供給具有一定的優越性，但是由于政府能力有限、信息不完全和低效率，使得政府不能生產所有公共產品，即存在政府失靈。因此，應該明確政府生產公共產品的范圍和形式。純公共產品應由政府生產，準公共產品則可以由市場生產。例如，污水處理服務屬于一種俱樂部物品，城鎮污水處理廠的建設運營模式可以采用“建設—經營—轉讓”（BOT）、“移交—經營—移交”（TOT）和委托經營等多種形式。

②公共產品的市場生產。

公共產品的市場生產是指在政府監督的基礎上，營利性組織根據市場需求，以盈利為目的，通過收費補償支出。在一定的排他技術和制度條件下，市場可以生產公共產品。但是，私人資本追求利潤最大化的特性，決定了市場生產的公共產品僅限于準公共產品，如城市供排水、高速公路等。由于準公共產品規模和范圍有限，且存在排他性技術，可以有效地將“免費搭車者”排除在外，使得市場生產的排他成本和交易成本大大降低。

公共產品市場的主要生產方式有兩種：一種是私人完全生產，即私人投資、私人經營；另一種是特許經營，即在政府監管下，由私人資本通過投標取得政府特許經營權，進行某種公共產品的生產。公共產品的市場生產可以有效減輕政府財政負擔，提高效率，既能滿足消費者對公共產品的消費需求，又能保證投資者和經營者在法律許可的范圍內獲得合理利潤，激勵社會資金投入公用事業。即使由市場來生產公共物品，政府的作用也是不可或缺的，首先，政府要為私人生產者提供制度與激勵保障，對于公共物品的產權給予清晰的界定，同時要采取有效的激勵措施；其次，政府要履行監督管理的職能，防止私人生產者利用其壟斷地位抬高公共產品的價格或降低公共產品的質量。

以水資源為例，由于水資源同時具有純公共物品、準公共產品和私人物品多重屬性，因此其生產主體既可以是政府，也可以是市場。在水務行業中，水源地、輸水管道、供水管網和排水管網均具有強系統專用特性，適宜采取政府生產的方式；而供水、污水處理設施建設和運營具有弱系統專用性，可以實行市場生產。市場生產可以由政府投資，由市場負責運營，即“資產國有化、運營市場化”，也可以直接由私人投資、私人運營，政府負責監督管理。

③公共產品的自愿生產。

公共產品的自愿生產是指單位或個人在自愿的前提下，通過捐贈等形式無償或部分無償地提供資金，直接或間接地從事公共產品生產，并接受公眾的監督。自愿生產的主體是第三方，即除政府和營利組織之外，專門從事非營利活動的社會組織。由于公共產品存在市場失靈和政府失靈，以第三方為主體的自愿生產發揮著越來越重要的作用，并不斷拓寬公共產品的生產領域。然而，由于第三方自身存在的缺陷，如力量不強、能力不足等問題，自愿生產不可避免地存在“自愿失靈”，同樣需要政府給予人力、財力和政策等方面的支持。

政府生產、市場生產和自愿生產是公共產品的3種生產方式，政府部門、營利部門和第三部門是公共產品的3個主要生產部門。公共產品的3種生產方式和3個主要生產部門之間既有區別又有聯系，相互影響、相互補充，共同服務于公共產品的生產供給，如圖2-5所示。

圖2-5 公共產品的3種生產方式和生產部門及相互關系

（3）公共物品的消費

公共產品的消費會產生“免費搭車”現象，即消費者不需要支付任何費用，但可以享受與付費者完全等值的效用。在個人利益最大化的激勵下，消費者傾向于消費更多公共產品，同時希望政府通過擴大公共產品的供給范圍和數量來滿足自己的消費需求。公共物品的消費主要分為純公共產品消費和準公共產品消費，兩者具有不同的特征。

①純公共產品消費。

純公共產品消費具有非競爭性和非排他性兩個特征。只要該種公共產品有供給，則所有人都可同時享用。純公共產品的消費者不會對其他消費者的邊際效用產生影響，政府生產和供給的純公共產品越多，消費者獲得的福利也越多。

②準公共產品消費。

準公共產品消費存在“擁擠點”。排他性的公共產品如果僅由市場生產，則往往效率水平不高；若完全免費供給，則會大大增加擁擠成本。由于“擁擠點”的存在，必須對一些準公共產品進行排他性安排，避免由于消費者數量過多而引起消費質量的降低，或者造成準公共產品的過度使用，從而產生“公地悲劇”。

以廢水排放為例，如果受納水體的水環境容量相對排放量足夠充裕，那么水環境就是純公共物品，具有非競爭性和非排他性。然而，當排放量超過水環境的自然容量時，水環境便成了準公共產品，需要通過污染減排、污水處理、水環境保護等方式增加水環境容量的供給，此時成本將迅速上升，水環境也具有了排他性和非競爭性。對于工商業排水而言，水環境的供給具有競爭性和排他性，可被視為一種商品。需要強調的是，作為純公共產品和準公共產品的水環境，消費量受價格的影響較小，但是具有商品價值的水環境，消費量對價格較為敏感。因此，環境稅和污水處理費應該識別與區分不同性質的水環境消費。

2.3.2 公共服務

根據人們需求的公共程度及對政府的依賴程度，可以將公共服務分為“基本公共服務”和“非基本公共服務”兩類。

基本公共服務是指根據經濟社會發展階段和總體水平，為維持經濟社會的穩定、基本的社會正義和凝聚力，保護個人最基本的生存權和發展權，實現人的全面發展所需要的基本社會條件。基本公共服務包括3個基本方面：①保障人類的基本生存權（生存的基本需要），主要包括基本就業保障、基本養老保障、基本住房保障等；②滿足基本尊嚴和基本能力的需要，主要包括基礎教育、醫療衛生、文化體育等社會事業中的公益性領域；③滿足基本健康的需要，主要包括醫療衛生等基本的健康保障。居民基本生活用水是居民維持生存的必需品，具有需求剛性，是基本公共服務，應該由政府提供和保障；居民奢侈性生活用水和工商業生產經營用水則不屬于基本公共服務的范疇。

基本公共服務的內容可以用4個標準來界定：①基礎性，是指那些對人類發展有重要影響的公共服務，它們的缺失將嚴重影響人類發展；②廣泛性，是指那些影響到全社會每一個家庭和個人的公共服務供給；③迫切性，是指事關廣大社會最直接、最現實、最迫切利益的公共服務；④可行性，是指公共服務的提供要與一定的經濟發展水平和公共財政能力相適應。

基本公共服務與個人最基本的生存權和發展權緊密相關，具有3個特點：①基本公共服務是公共服務中最基礎、最核心的部分，與群眾最關心、最直接的利益緊密相連；②基本公共服務是政府公共服務職能的“底線”，由政府負責提供；③基本公共服務的范圍和標準是動態的，隨著經濟發展水平和人民生活水平的提高，其范圍應逐步擴大，標準應不斷調整（薛元，2010）。2017年1月23日，國務院印發的《“十三五”推進基本公共服務均等化規劃》明確規定，“基本公共服務是由政府主導、保障全體公民生存和發展基本需要、與經濟社會發展水平相適應的公共服務。基本公共服務均等化是指全體公民都能公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，其核心是促進機會均等，重點是保障人民群眾得到基本公共服務的機會，而不是簡單的平均化。享有基本公共服務是公民的基本權利，保障人人享有基本公共服務是政府的重要職責。基本公共服務清單主要包括基本公共教育、基本勞動就業創業、基本社會保險、基本醫療衛生、基本社會服務、基本住房保障、基本公共文化體育、殘疾人基本公共服務等八個領域的81個項目”。可以看出，環境保護并未被納入我國“十三五”期間重點發展的基本公共服務范疇。

非基本公共服務是指除去基本公共服務以外的服務，如高等教育、一般應用性研究等。由于財力有限，政府無法滿足人們的全部需求，只能根據服務的性質、需求的緊迫性和重要程度以及自身能力來確定政府公共服務的優先順序。因此，非基本公共服務可以通過政府以外的社會組織或市場來提供。當然，有相當多的需求具有混合的特征，在市場和社會提供的同時需要政府的支持和參與，這可被稱為一種“準基本公共服務”（項繼權，2008）。

政府是社會公共服務的提供者，同時也是整個社會公共服務的規劃者和管理者。基本公共服務是人們生存和發展必需的基本條件，必須由政府提供和保障，否則會導致公共服務供給不足，無法滿足人們的基本公共服務需求。平等享受基本公共服務是人的基本權利，即公共服務均等化。

由于需求具有多樣性而政府財政能力有限，使得政府提供的公共服務不能滿足所有需求。因此，必須明確公共服務的范圍和結構，根據公共服務的性質、需求、重要性和政府能力確定公共服務的優先順序。在政府有限財力的約束下，教育、醫療衛生、公共安全和供排水等基本公共服務項目之間難免存在競爭。由于環境保護的私人利益相關度較低，公眾關注度較小，環境保護在與其他公共服務（如基礎教育）的競爭中往往處于劣勢，政府決策的結果往往會使環境保護讓位于其他基本公共服務。因此，必須明確基本生活用水屬于基本生活保障的范疇，屬于基本公共服務，應該由政府供給，由公共財政承擔。

2.3.3 公共定價

公共定價是政府對特定商品或服務的價格和收費標準進行決策的方式。公共定價的主要對象是公共產品和公共服務，如供水、供熱、供氣，是政府保證公共產品供給和加強公共產品管理的重要職責。《中華人民共和國價格法》[1]第十八條規定，“下列商品和服務價格，政府在必要時可以實行政府指導價或政府定價：（一）與國民經濟發展和人民生活關系重大的極少數商品價格；（二）資源稀缺的少數商品價格；（三）自然壟斷經營的商品價格；（四）重要的公用事業價格；（五）重要的公益性服務價格”。合理的公共定價，既要顧及公共產品的公共屬性，體現社會福利性和公益性，又要確保企業贏利或微利，調動企業供給公共產品的積極性（楊華，2007）。

與完全競爭市場中價格由供求關系決定不同，自然壟斷行業需要政府為公共產品供給定價，減少壟斷的效率損失，將壟斷者的超額利潤轉化為消費者收益。公共定價原則主要包括價格監管法和成本監管法兩種。前者通過直接監管或限定價格來為公共產品定價，如英國采用的最高限價[2]；后者則通過監管、核算企業的生產和運營成本，并以此為依據確定公共產品的價格或收費標準，如我國采用的“成本加合理利潤”[3]。現有公共定價方法可以分成三大類：一是基于工程成本或生產成本的定價方法，如平均成本法、邊際成本定價法，目的是收回成本；二是基于全成本的定價法，如影子定價法、全成本定價法，目的是收回全部成本；三是考慮可操作性，如兩部制定價和階梯定價，目的是便于主管單位或部門的收費操作。

無論采用哪種公共定價方法，公共產品和服務的價格歸根結底都是基于成本制定的。水環境作為典型的公共產品，其價格和收費標準應該由治理成本決定。通過進一步分析發現，水環境的治理成本由污染物排放標準決定，污染物排放標準由環境質量標準決定，而環境質量標準由相關法律和法規規定。因此，法律法規、環境質量標準、污染物排放標準、治理成本和價格（稅費標準）是緊密相連的有機整體（如圖2-6所示）。在正常合理的情況下，法律法規應基于環境容量和環境基準制定合理的環境質量標準，基于環境質量標準制定污染物排放標準，此污染物排放標準要保證環境質量不退化，基于污染物排放標準決定的治理成本制定稅費標準，使排污者承擔全部環境成本，確保不會產生環境污染和環境損害。

圖2-6 法律法規、環境質量標準、排放標準、治理成本與稅費標準的關系

但是，法律法規和各類標準之間的關系可能發生偏移和扭曲：①法律法規規定的環境質量標準過低或者過高，與環境功能脫節；②污染物排放標準與環境質量標準脫節，無法保證環境質量不退化；③治理成本與污染物排放標準脫節，污染者并未按照污染物排放標準治理；④稅費標準與治理成本脫節，政府并未按照治理成本制定稅費標準。

政府制定的保證環境質量不退化的環境價格是政府指導價。由于環境和自然資源的自然壟斷性，自然壟斷廠商（如城鎮污水處理廠）會通過競價（投標）形成不同于政府指導價的支付價格，支付價格的對象是公共產品的供給者。對環境治理來說，自然壟斷廠商（如城鎮污水處理廠）會通過競價形成一個低于政府指導價的支付價格；對自然資源來說，自然壟斷廠商（如煤炭開采企業）會通過競價形成一個高于政府指導價的支付價格。政府基于支付價格制定征收價格，征收價格的對象是公共產品的使用者。屬于基本公共服務的公共產品（如居民基本生活用水）的征收價格應該低于支付價格，兩者的差額由公共財政承擔；屬于商業服務的商品（如工業用水）的征收價格應該不低于支付價格，不應存在財政補貼。在此價格下，公共產品使用者會根據自身的治理成本、技術水平、管理能力等，通過成本—收益分析進行行為選擇，有利于技術進步和產業結構優化升級，最終實現全社會低成本的治理。

因此，與傳統的市場定價不同，公共定價是由政府首先建立或引導形成一個市場，在此市場內，通過自然壟斷廠商的競爭形成價格，再對消費者和用戶產生一定的激勵作用。隨著環境質量、技術水平的變化，政府也可以調整指導性價格，進而形成新的支付價格和征收價格。