2.2 污染者付費原則理論

污染者付費原則（Polluter Pays Principle，PPP）也被稱為污染者負擔原則，是指污染環境造成的損失及治理污染的費用應當由排污者承擔，而不應該轉嫁給國家和社會，目前已成為世界各國在污染治理和環境保護工作中關于如何分配污染防治措施成本的基本原則。OECD（1974）對污染者付費原則做出的界定是：污染者應承擔為了確保環境處于可接受水平，由公共機構決定的污染防治措施的成本，并提出世界各國不應該對工業企業的污染控制和治理措施采取不當的補貼或稅收優惠，否則就會造成國際貿易的扭曲。因此，污染者付費原則可以被解釋為“非補貼規定”，即污染者應當承擔污染控制和環境損害的全部費用（OECD，1975）。

污染者付費原則雖然被世界各國廣泛接受，但其明顯的簡略性還是對它的解釋和實踐帶來了一系列的困難（Howarth，2009）。“如何界定污染和污染者”“污染者應付多少費用”是污染者付費原則的兩個核心問題。回答好這兩個問題將有助于掌握污染者付費原則的基本思想，也是污染者付費原則能夠實現公平與效率的關鍵。圖2-1為污染者付費原則的標準流程，該流程共分為兩個部分，分別對應著以上兩個問題，其中，區域Ⅰ界定了“污染者”和“非污染者”，區域Ⅱ明確了污染者的付費標準（楊喆，2015）。

圖2-1 污染者付費原則的標準流程

2.2.1 污染和污染者

清晰界定“污染”和“污染者”是使用和遵循污染者付費原則的根本前提。由物質平衡理論可知，在社會活動（不論是生活還是生產）中，有投入必然會有產出，只是有的產出是商品，有的產出是非期望產出，比如廢棄物。這些廢棄物無法再投入生產、消費、流通或分配環節，且無法回收貯存，必然被排放到自然環境中，成為排放物。

但是，并非所有的排放物都會造成污染。因為生態環境具有一定的容納空間和自然消解能力，只有當排放量超過了環境承載容量，并且使環境惡化才會構成污染。因此，污染可以被定義為由人類活動直接或間接地向環境中排放一定數量和濃度的物質（或能量），當排放量超過環境自凈能力時使人類社會和自然環境產生的如健康損害、財產損失、生態退化等現象。導致環境污染產生的物質即為污染物，這是污染的客觀含義。但是就現實社會而言，不同地方的環境容量和自凈能力不同，基于現有的科學技術和能力，并不可能準確衡量出那一個“點”，無法精準衡量污染的具體程度和影響。因此，在現實社會中對污染的判定，更多是基于人為的界定和衡量，這使得對“污染”的判斷具有主觀性，因而雖然污染的存在是客觀的，但是對它的界定具有主觀性，污染是一個相對概念。當前世界各國主要采取的方式，都是在科學測量與分析的基礎上，由專業的權威機構基于某一地域范圍內的環境要素的客觀情況設定環境功能、環境質量標準和污染物排放標準。根據這些人為設定的環境質量標準和污染物排放標準，來判定環境污染的存在與否，這就是管理意義上的“污染”。

環境質量標準是國家為保護生態環境和人體健康，對環境中污染物容許含量所做的規定。我國于2002年頒布了《地表水環境質量標準》，根據地表水水域環境功能和保護目標，按功能高低劃分為Ⅰ～Ⅴ類，不同功能類別分別執行相應類別的標準值。污染物排放標準是國家對人為污染源排入環境的污染物的濃度或總量所做的限量規定。依據環境質量標準制定的環境無退化的污染物排放標準是衡量“污染”的標尺。不論是污染的客觀性，還是污染的主觀性，都不是一成不變的，而是會隨著時間的推移而改變的。一方面，自然環境的變化、自然生態的演進，都可能使那一個“點”發生變化，污染的程度也會隨之變化；另一方面，隨著認識能力、科技水平、社會需求的變化，環境質量標準和污染物排放標準會相應變化，管理意義上的“污染”也會隨之變化。

污染者是指直接或間接向環境排放污染物的單位和個人，是造成環境污染的行為主體。對污染者的界定主要依據其行為是否造成環境污染，即是否會使環境退化。具體來說，某一主體的排放行為如果沒有造成環境退化，即排放水平達到了環境無退化的污染物排放標準，它就不是管理意義上的“污染者”；反之則反是。例如，某企業向目標水質為Ⅲ類水的功能區排放廢水，如果該企業通過自身治理，達到Ⅲ類水或更高的排放標準，沒有造成環境退化，那么該企業就不是“污染者”；反之，如果受納水體水質已經低于水質標準，天然來水水質也低于水質標準或者沒有天然來水，此時若該企業廢水排放低于Ⅳ類水標準，即使達標排放也會造成環境退化，那么它就是“污染者”。另外，如果某一行為主體排放了污染物，但其委托第三方（如環保公司）進行治理，并且治理后的廢水排放不會造成環境退化，則其也不是“污染者”。因此，排放標準的制定至關重要。

2.2.2 付費

污染者付費原則的核心思想是應當由污染者承擔確保環境處于可接受水平（或環境無退化）時的全部費用（全部成本）。污染者不付費或者少付費，都會使污染者受益，社會受損。另外，若某一主體行為并不造成環境污染，則不應對其收費，即“不污染不付費”。再有，污染者付費原則的最終目的是“污染者治理”，即通過全成本付費促使污染者選擇自身治理或委托第三方治理，最終使排放水平達到環境無退化標準。一般而言，污染的全部成本包括治理成本和外部成本，是制定付費標準的基礎。

如果排污主體的污染物排放標準達到環境無退化標準，排污主體就不是污染者，排污主體排放污染物的外部成本就已經實現全部內部化，即“不污染不付費”。對于排放污水的治理而言，污水收集管網、污水處理廠、污泥處理廠、排水管網以及企業或排污者私有的污水處理設施等都是污水治理系統的組成部分，所有用于這些工程的投資和運行費用，都可被視為污水排放的治理成本。而全部治理成本是指達到環境無退化的排放標準時所發生的治理成本。由于不同功能區的水質目標不同，排放標準應“因地制宜”，由此產生的治理成本會存在地區性差異。污染者可以根據技術水平、治理成本、管理能力等情況，對不同的行為做費用—效益比較，選擇自身治理或委托第三方治理污染。而無論怎樣選擇，最終目的都是通過支付全部治理費用使外部成本內部化，使環境無退化。

污染的外部成本主要體現為環境損害成本，即污染物對人體健康和水生態安全帶來的損害、生物多樣性喪失。這樣的環境損害往往具有潛在性和不可逆性。例如，污染河流附近的居民可能在短時間內健康狀況不會受到太大影響，但長時間飲用或接觸不干凈的水可能會引發癌癥等惡性疾病。又如，某一珍稀物種由于賴以生存的河流受到污染而滅絕，那么這種損失將是不可逆的。因此，污染的外部成本雖然難以貨幣化，但是人們普遍認為其代價高昂，一旦發生，很難修復如初。

污染者承擔的治理成本和外部成本之間存在著此消彼長的關系，如圖2-2所示。污染者大致有三種行為選擇：承擔全部治理成本、承擔部分治理成本以及不承擔任何治理成本，其對應的外部成本有較大差異。當污染者的排放水平達到環境無退化標準時，排水的全部外部成本實現內部化，此時污染者為達標排放所支付的治理成本就是全部成本。當污染者排放的污水沒有達到環境無退化標準、會污染環境時，就會產生外部成本，如果沒有嚴格的制度保障，企業往往不會去承擔這些外部成本，意味著污染者只承擔了部分治理成本，其余成本則由社會負擔，這就違背了污染者付費原則。當污染者無處理排放時，其沒有承擔任何治理成本，如若此時污染物排放濃度較高，就會產生嚴重的環境退化，使外部成本大幅上升，全社會負擔加重（楊喆，2016）。

圖2-2 治理成本與外部成本的關系

無論污染者不付費還是少付費，都會造成“誰污染誰受益”“全社會承擔外部成本”的不良后果。一般來說，環境損害具有不可逆性和長期性，導致生態修復和損害賠償費用相當高。因此，環境污染發生后的外部成本往往遠高于使排放水平達到環境無退化標準時的治理成本，與其事后“補救”，不如事前“治理”。倘若嚴格遵守污染者付費原則，理性的做法應當是承擔全部治理成本（可以選擇自身治理或委托他人治理）使排放水平達到環境無退化標準，此時成本最小，環境效益最大。另外，由于外部成本往往難以貨幣化，而治理成本較容易計算，因此承擔全部治理成本更具有可行性。

2.2.3 污染者付費與環境紅利

根據前文分析，排放標準的制定至關重要。應該基于環境質量標準制定污染物排放標準，不能與環境質量標準脫鉤。污染物排放標準直接影響污染者需要支付的成本。污染物排放標準如果較低，則會直接導致污染者支付較低的費用，而獲得較大的環境紅利。環境紅利是指經濟主體應當支付的環境成本與實際支付的環境成本之間的差額，可以分為容量紅利和制度紅利。前者是指利用自然界的環境容量獲得的超額收益，如環境稀釋、降解和消納污染物的能力可以降低污染治理成本，幫助企業獲得超額利潤；后者是指利用政府制定較低的環境標準和寬松的環境監管而獲得的超額收益，即利用非管理意義上的“污染”空間進行收益。例如，長期偏低的污染排放標準和收費標準會幫助污染企業“合理地”減少環境治理成本，獲得巨大的超額利潤，從而使得經濟高速增長。由此可見，容量紅利是天然產生的，不會損害環境；制度紅利則是人為產生的，可能會損害環境。對于政府和企業來說，環境紅利意味著“低成本、高收益”；然而，對于環境來說，則意味著“高污染、高損害”。經濟收益的即時性和私有性以及環境損害的累積性和公共性，使得“重經濟發展，輕環境保護”的政策和行為屢見不鮮。但是，一旦環境污染超過環境容量，高額的環境治理、環境損失、環境損害和環境修復成本便會隨之產生。這種建立在環境污染、損失和損害基礎上的環境紅利將難以為繼。

如圖2-3所示，縱軸代表不同的環境標準和污染水平，包括環境質量標準、污染物排放標準和污染者的排放水平。A線代表最優環境質量標準，適用于具有潛在風險、累積風險或未知風險的環境管理，應該與環境基準一致。B線為法律規定的環境質量標準。在環境管理中，政府可能制定嚴格的污染物排放標準，該標準接近環境質量標準或與環境質量標準完全一致，能夠保證環境的物理、化學和生物狀態不會退化，亦即環境質量不退化，如C線；政府也可能制定寬松的污染物排放標準，該標準遠離環境質量標準，會造成環境的物理、化學和生物狀態退化，亦即環境質量退化，如D線。

圖2-3 污染者付費與環境紅利

當污染者的排放水平位于橫線E水平時，假定此時已經沒有環境容量，那么污染者應當承擔治理其所造成的全部污染的責任（治理成本），即污染者的實際排放水平E與法律規定的環境質量標準B的差額（BE）。但是，在導致環境質量退化的寬松污染物排放標準D下，污染者實際治理污染成本（承擔部分環境治理成本）為DE，即污染者實際排放水平E與污染物排放標準D的差額。污染者獲得的超額經濟收益即環境紅利為BD，其中，保證環境質量不退化和導致環境質量退化的污染物排放標準之間的差額CD為制度紅利，保證環境質量不退化的污染物排放標準和法律規定的環境質量標準之間的差額BC為容量紅利。可見，自然存在的環境容量與人為制定的低污染物排放標準共同幫助污染者獲得環境紅利，這是排污者獲得的“免費午餐”，排污者不需要為其獲得的此范圍內的環境紅利支付任何成本。因此，排污企業是環境紅利的主要受益者。

在保證環境質量不退化的嚴格污染物排放標準C下，污染者實際治理成本為CE，即污染者實際排放水平E與污染物排放標準C的差額，此時不存在制度紅利，只存在容量紅利BC。因此，當污染物排放標準制定嚴格時，污染者付費較高（CE＞DE），獲得的環境紅利較小（BC＜BD）。但是，只要污染物排放標準低于法律規定的環境質量標準，就會產生環境紅利。當前，在我國人口密集地區，環境容量已經所剩無幾，甚至已經超出可承載力，過低的污染物排放標準必然會加劇環境污染和生態退化。而社會全體成員都是環境污染和生態退化的受害者，都在共同為環境污染和生態退化埋單。

污染者付費原則對于生產經營活動產生的污染和基本生活需要產生的污染有不同的應用，從而保證不同類型污染者承擔污染費用的公平性。工業企業的生產經營活動具有營利性，應該基于全成本付費。如果付費標準低于全成本，就是財政補貼企業的污染行為，使社會福利受損。居民為了滿足基本生活需求而產生的污染屬于公共服務范疇，不應基于全成本付費。這部分污染造成的環境損失和相關治理費用，已經由納稅人通過稅收支付，應當由公共財政部分承擔。對這部分污染行為可以征收一定費用，但其目的應該是調節行為（而不是取得收入），從而使公共財政的補貼更有效率。然而，居民奢侈性需求產生的污染，應該基于全成本付費，否則，社會總福利將因一部分人的獲益而受損，有悖于公平原則。

由此可見，污染者付費原則的真正含義是“污染者治理”，污染的全成本是制定付費標準的基礎，但付費只是手段，治理污染才是結果，目標是確保環境質量不退化。如果不基于全成本進行付費，那么不僅會產生外部損害，還會獲得內部收益，即環境紅利（經濟主體在自身發展過程中通過產生外部性進而獲得發展的額外收益）。事實上除了企業獲得的超額利潤外，環境紅利還包括政府獲得的超額稅收和公民獲得的超額收入，幾乎全體社會成員都是環境紅利的受益者（馬中，2014）。但是環境紅利不可能長期存在。當水污染物的排放在水環境承載力的閾值范圍內時，水環境可以通過稀釋、降解和消納污染物來降低污染治理成本，保障我們的經濟高速增長和企業獲得超額利潤，此時不會產生環境損害；但如果水污染物的排放超過環境閾值，水體幾乎會喪失所有的使用功能，此時就會產生環境損害并帶來高額的環境治理、損失、損害和修復成本，反過來制約經濟的可持續增長（馬中，2014）。