2.1 外部性理論

2.1.1 外部性理論的發(fā)展

外部性理論是環(huán)境政策的理論基石，它一方面揭示了“市場失靈”現(xiàn)象產(chǎn)生的根源，另一方面提出了解決外部不經(jīng)濟性問題的方法。

外部性問題最早由英國經(jīng)濟學家、劍橋?qū)W派的奠基人西奇威克（Henry Sidgwick，1883）提出：“個人對財富擁有的權(quán)力并不是在所有情況下都是他對社會貢獻的等價物。”之后，馬歇爾（Marshall，1890）用商品生產(chǎn)規(guī)模的例子區(qū)分了“外部經(jīng)濟”和“內(nèi)部經(jīng)濟”，引出了政府干預的話題。

庇古（A.C.Pigou，1920）首次使用了外部性的概念，并用現(xiàn)代經(jīng)濟學的方法從福利經(jīng)濟學的角度系統(tǒng)研究了外部性問題。他提出了邊際私人成本和邊際社會成本、邊際私人純收益和邊際社會純收益等概念作為理論分析工具。他認為：由于邊際私人成本和邊際社會成本、邊際私人純收益和邊際社會純收益之間的差異，完全依靠市場機制形成資源的最優(yōu)配置從而實現(xiàn)帕累托最優(yōu)是不可能的。庇古主張政府通過稅收的方式干預經(jīng)濟，解決外部性問題。

科斯（R.H.Coase，1960）在《社會成本問題》中提出了對庇古稅的質(zhì)疑，強調(diào)了產(chǎn)權(quán)界定和產(chǎn)權(quán)安排在經(jīng)濟交易中的重要性，并認為在通過制度安排解決外部不經(jīng)濟性問題的過程中應考慮交易成本的存在，只有通過各種政策手段成本收益的權(quán)衡才能確定最終的制度選擇。

盡管經(jīng)濟學領(lǐng)域的學者長期以來對運用哪個概念（如產(chǎn)權(quán)不明晰、信息不對稱等）來解釋外部性存在很多分歧（賈麗虹，2007），但可以肯定的是，外部性的存在通常會導致資源配置的無效率或者低效率。從政策分析的角度出發(fā)，外部性是市場內(nèi)生的一種缺陷，外部性的存在意味著存在帕累托改進的機會。因此，討論外部性的意義在于如何糾正“市場失靈”，即實現(xiàn)外部性內(nèi)部化。

2.1.2 外部性內(nèi)部化的目標

宋國君（2008）將外部性理論在環(huán)境政策領(lǐng)域進行了拓展和應用，并從政策分析的角度出發(fā)，提出了外部性的定義：外部性是指現(xiàn)實發(fā)生的一種損失，這種損失發(fā)生在利益相關(guān)者之間，已被識別，并且能夠采取一種可行方案，來使利益相關(guān)者的這種損失減少。或者，外部性是指現(xiàn)實未實現(xiàn)的一種收益，這種收益發(fā)生在利益相關(guān)者之間，已被識別，并且能夠采取一種可行方案，來使利益相關(guān)者的這種收益增加。從這個角度來看，環(huán)境政策就是為了避免這種損失或是實現(xiàn)這種潛在的收益。同時宋國君（2020）還提出了“外部性的合理規(guī)模”這一概念，即在外部性生命周期的一定階段，限于技術(shù)和成本，存在一定規(guī)模的合理的外部性。因此，在某一特定時期，將外部性減少到一定程度是合理的，而超過這一程度，將會導致交易費用超過收益。

外部性的內(nèi)部化是縮小外部性的規(guī)模的過程。正確識別外部性的合理規(guī)模，是確定內(nèi)部化政策范圍和政策目標的重要依據(jù)。在進行外部性內(nèi)部化的政策方案設(shè)計時，應充分考慮界定產(chǎn)權(quán)和監(jiān)督產(chǎn)權(quán)所必須花費的成本，并與政策方案實施后所帶來的交易效率的提高進行比較。一個重要的問題是外部性內(nèi)部化的合理程度即何種程度的內(nèi)部化是合理的？政策應當將外部性降低到何種水平？如何識別臨界點？對于這一點，宋國君（2015）提出了“外部性相對值”的概念。外部性經(jīng)典研究中一直在討論外部性的大小，我們稱為“外部性絕對值”，即邊際社會成本（或收益）與邊際私人成本（或收益）的差額，外部性絕對值帶有極強的主觀色彩，隨著人們對環(huán)境價值的認同和對舒適度要求的提高，對某類環(huán)境問題的外部影響的賦值也變得越大。而外部性相對值是指內(nèi)部化的凈效應，數(shù)值上等于內(nèi)部化收益減去內(nèi)部化成本。內(nèi)部化成本主要取決于所采取的治理技術(shù)和擬實現(xiàn)的內(nèi)部化程度，技術(shù)的改進將導致內(nèi)部化成本降低，而內(nèi)部化程度越高，其成本也就越高。這里隱含的含義是外部性的絕對值并不一定都能夠被內(nèi)部化，在某個臨界點，當內(nèi)部化的成本超過內(nèi)部化的收益，繼續(xù)進行內(nèi)部化將是沒有效率的。

綜上所述，要用外部性的絕對值大小來衡量外部效應的大小，從而判斷外部性內(nèi)部化后的潛在收益。外部性的相對值是決定其內(nèi)部化的關(guān)鍵，可以用于確定環(huán)境政策目標（有效的內(nèi)部化程度）。外部性內(nèi)部化的成本既包括企業(yè)治理污染的成本，也包括政府管理的成本。因此，在確定外部性內(nèi)部化的合理水平時，一方面需要考慮企業(yè)的技術(shù)水平；另一方面也需要考慮政府設(shè)計的管理方案成本。總結(jié)來看，外部性概念和外部性的合理規(guī)模，共同作為政策制定的基本約束，回答了環(huán)境政策的幾個基本問題。①為什么需要政策？外部性的存在使得社會處于非帕累托最優(yōu)狀態(tài)，政策有助于促進外部性內(nèi)部化，提高社會福利。②如何確定政策范圍？政策范圍是有限的，外部性有一個發(fā)展的過程，政策的介入要選擇在資源稀缺性達到一定程度、資源配置效率改善可以足夠彌補內(nèi)部化的成本的時候。③如何確定政策目標？產(chǎn)權(quán)的明晰程度是有限的，在實現(xiàn)內(nèi)部化的過程中要充分考慮、界定以及保護產(chǎn)權(quán)的成本同交易效率的提高帶來的收益的增加之間的比較（宋國君，2008）。

2.1.3 外部性內(nèi)部化的政策手段

外部性理論在水環(huán)境管理中的應用體現(xiàn)在對環(huán)境污染外部性的內(nèi)部化。環(huán)境政策的制定和實施就是實現(xiàn)內(nèi)部化的過程。在環(huán)境政策領(lǐng)域，政府實現(xiàn)外部性內(nèi)部化的環(huán)境政策手段主要有3類：命令控制型、經(jīng)濟刺激型、勸說鼓勵型。

命令控制型手段是傳統(tǒng)的環(huán)境管理手段，是國內(nèi)外解決環(huán)境問題最常見、應用最廣泛的手段，也是大多數(shù)國家不可或缺并處于主導地位的管理方式。綜觀國內(nèi)外水環(huán)境管理的實踐經(jīng)驗，制定水污染物排放標準是所有政策手段的核心內(nèi)容。水污染物排放標準的高低實際上就是水污染外部性內(nèi)部化程度的高低。對污染源實施較高的排放標準，意味著環(huán)境規(guī)制較為嚴格，內(nèi)部化程度較高；而較低的排放標準，則意味著環(huán)境規(guī)制較為寬松，內(nèi)部化程度較低。

但是，由于命令控制型手段同時具有成本高、經(jīng)濟刺激不足等缺點，人們開始尋求如何基于市場機制，利用經(jīng)濟刺激型手段影響經(jīng)濟主體的行為選擇，通過改變經(jīng)濟主體的行為成本引導其改變行為并最終采取有利于環(huán)境的決策。經(jīng)濟刺激型手段把選擇權(quán)部分地交給了經(jīng)濟主體，使經(jīng)濟主體可以基于對成本—收益的考慮進行自由選擇，執(zhí)行成本低，靈活性高，在一定程度上提高了環(huán)境規(guī)制效率。此方式是以內(nèi)化環(huán)境行為的外部性為原則，通過經(jīng)濟手段間接作用于政策對象，刺激其改變行為的一種方法。與傳統(tǒng)的命令控制型手段的“外部約束”相比，經(jīng)濟刺激型手段是一種“內(nèi)在約束”的力量，可以直接或間接地提高環(huán)保效率并降低環(huán)境治理成本與行政監(jiān)控成本等。

這些環(huán)境政策手段并沒有絕對的優(yōu)劣之分，不同政策手段相互之間也沒有絕對的排斥性，不必期望一項手段可以解決所有問題。但縱觀世界環(huán)境保護政策的歷史和現(xiàn)狀，命令控制型手段一直是主要的環(huán)境政策手段，經(jīng)濟刺激型手段在多數(shù)情況下也離不開基礎(chǔ)的命令控制型手段。從根本上來說，在任何時候、任何情況下，命令控制型手段的作用都是必要的，任何情況下都不會被替代，這是由環(huán)境本身的“公共物品”屬性所決定的，環(huán)境事務本身的外部性也決定了環(huán)境問題的解決不能脫離政府（宋國君，2020）。