第三節　　縣域經濟的改革、發展與規劃

一、我國縣域經濟改革和發展的歷史回顧

中國的改革起始于農村，縣域經濟經過近20年的改革開放，取得了令世人矚目的成就，其發展的歷程，從時間的先后順序上大致經歷了如下幾個階段。

1.從70年代末到80年代中期，這一時期的主要特點是農村家庭聯產承包責任制的成功推行。改革開放以前，由于我國長期實行的計劃經濟模式，在農村實行人民公社這種“一大二公”的生產關系，在日常工作中常常以階級斗爭代替農業生產，使農村生產關系極度扭曲，農民生產積極性受到嚴重損害，廣大農民的溫飽問題難以確保?；诖?，70年代末80年代初，中國政府決心推行改革開放，支持和鼓勵農民對農村人民公社進行的各種改革行動，確認了“集體所有，家庭經營”的土地使用制度，將土地直接包干到農戶經營，承包期一定15年不變（1993年，政府對此作出修改，規定將耕地承包期延長到30年，并提倡“增人不增地，減人不減地”），從而正式拉開了中國改革的序幕。

這一時期農村改革的主要內容是：①普遍推行家庭聯產承包責任制；②改革人民公社制度；③允許進而鼓勵農村和農業經濟的多樣化及各類生產專業戶的出現；④調整農產品價格、稅收和定額，進一步激發農民生產積極性。通過這一系列措施，使中國農村改革獲得了巨大的成功，具體表現為農業生產持續高速增長。據有關研究資料，1978年前的10年中，我國農業生產的年平均實際增長率僅為2.1%，而1978年至1988年的10年中，該比率上升至6.2%，增長了近3倍，這種增長率在全世界人均農產品增長率中也居于前列。在農業生產快速增長的同時，農民收入顯著增加，生活水平有了很大的提高。1978年，農民人均純收入為133.57元，1986年達到423.76元，按1978年的不變價格計算，年平均增長速度達到16%；消費支出1978年為112.9元，1986年達到345.71元，按1978年不變價格計算，年平均增長速度達到12.65%。

2.從80年代中期開始，鄉鎮企業異軍突起。由于家庭聯產承包責任制的成功推行，廣大農民在基本解決溫飽問題的同時，也開始了自己致富之路的探索；另一方面，農業生產率的提高，產生了巨大潛在的農業剩余勞動力，加之中共中央充分肯定鄉鎮企業的地位和作用，號召各地要大力扶持鄉鎮企業的發展，并出臺了一系列扶持鄉鎮企業發展的政策，使鄉鎮企業出現了蓬勃發展的局面。

鄉鎮企業的蓬勃發展和異軍突起，從根本上改變了我國傳統的農村經濟，乃至縣域經濟的發展格局，鄉鎮企業的發展水平已成為縣域經濟發展水平的一個重要標志。據統計資料顯示，1985年以后我國鄉鎮企業的生產總值已超過了農業生產總值。八十年代以來，我國鄉鎮企業平均每年以30%以上的速度遞增。到1995年，鄉鎮企業實現增加值14595億元，占農村社會增加值的56%，占全國國內生產總值的25%。1998年，鄉鎮企業實現工業增加值15530億元，占全國工業增加值的“半壁江山”；出口交貨值6854億元，占全國交貨值的近40%；上繳國家稅金達1583億元，占全國稅收的近27%。由此可見，鄉鎮企業不僅改變了縣域經濟的發展格局，而且在整個國民經濟發展中也具有舉足輕重的作用。

3.從90年代初開始城鄉一體化的逐步推進。隨著家庭聯產承包責任制的深入人心和鄉鎮企業的迅猛發展，也隨著中國改革的整體推進和不斷深化，縣域經濟、特別是農村經濟發展過程中深層次的矛盾越來越突出地表現了出來。①中國農村人口基數大，剩余農業勞動力絕對數非常大，要促進農業的適度規模經營，推進農業產業化進程，就必須合理轉移農村剩余勞動力。從目前和今后一個時期看，大中城市的吸納能力還十分有限，難以滿足要求；②許多鄉村工業尚處于零散的經營狀態，難以形成規模效益，也難以適應日益完善的市場經濟的沖擊；③政治體制改革需要全新的行之有效的改革模式，新興小城鎮由于沒有眾多的國有企業，也沒有過多的行政機構和行政人員等負擔，可以進行大膽的探索和創新，從而為政治體制改革提供寶貴的經驗，等等。

因此，城鄉一體化是深入縣域經濟改革，加快縣域經濟發展的必然要求，是解決縣域經濟長期發展過程中深層次矛盾的戰略選擇。我國許多發達縣在這方面進行了許多有益的探索，并取得了較大的成績，目前正在向縱深發展。

二、縣域經濟改革和發展的制約因素

中國的縣域經濟伴隨著改革走過了20年的歷程，成績是巨大的，但與建立完善的社會主義市場經濟體制的要求相去甚遠。影響縣域經濟的改革與發展主要有如下方面的制約因素。

（一）農業發展水平較低，農業勞動生產率與發達國家相差甚遠

農村改革加快了我國農業從傳統型向現代型的轉變，農業的現代化建設取得了明顯進步。但實際上在我國的農業生產中，傳統的生產要素和技術仍然占絕對主體，特別在中西部欠發達地區，農業生產的諸環節仍是以人畜力為主，機械為輔。國際比較表明，我國農業的生產條件與發達國家相比還存在很大差距，如我國科技進步對農業增長的貢獻份額只有35%，而發達國家已達70%～80%。更為明顯的差距體現在農業勞動力生產率上。1994年我國平均每一農業生產者創造的農業產值為4818.2元，生產的谷物、豬牛羊肉和水產品分別為858公斤、97公斤和86公斤，這些指標與發達國家相差幾十倍甚至上百倍。

另外，我國農村目前的家庭聯產承包的土地利用制度，雖然有著巨大的積極意義，但客觀上造成了土地的零散經營，不利于社會主義大農業的形成和農業機械化的實現，農業生產的規模效益難以顯現，農業勞動生產率難以得到進一步的提高，農產品競爭力嚴重不足等等。這些問題正是中國農業走向21世紀和未來發展中面臨的最為嚴峻的挑戰。

（二）鄉鎮企業增速下降，效益下滑

鄉鎮企業的高速增長和較好的經濟效益，為農村經濟的繁榮和國民經濟的持續快速發展做出了重大的貢獻。但是近幾年，鄉鎮企業的生產和效益出現了下滑的趨勢，尤其是沿海經濟發達地區鄉鎮企業的增長速度下降，失業人數增多，虧損企業有增無減。據1996年4月30日統計，浙江省鄉鎮企業增長速度降至21%～24%，與上年同期相比下降了25～32個百分點；鄉鎮企業職工就業人數減少37.1萬人，下降4.67%；鄉鎮企業虧損面比上年增加4.02%。這些指標的變化，顯示出鄉鎮企業面臨著嚴峻的形勢，人們的注意力集中在搞活大中型國有企業的同時，也需要對鄉鎮企業給予足夠的重視。

鄉鎮企業生產和效益下滑的原因主要有兩個方面：①外部經營環境趨緊。首先是受宏觀環境的影響，大部分企業資金緊缺程度加劇，流動資金嚴重不足，使企業經營出現困難，其次是經過十幾年的發展，鄉鎮企業的市場占有日趨飽和，“拾遺補缺”的歷史機遇已不復存在，而是面臨著結構轉型、產業和產品升級，進行二次創業的艱巨任務；最后是1994年實行分稅制后，鄉鎮企業應繳納的稅種、稅率與國營企業完全相同，失去了過去的稅負優勢，同時各種不合理的攤派名目繁多，企業更是不堪重負，自我積累和發展嚴重受阻。②內部經營機制退化。首先表現為政企不分，產權不清，法人資格殘缺，企業缺乏經營自主權。其次，“國企病”蔓延，在國有企業學習鄉鎮企業靈活的經營機制的同時，鄉鎮企業都不同程度地染上了國有企業的痼疾，甚至變成了“小全民”、“二國營”。再者就是自我發展機制弱化，企業競爭能力下降等等，這些嚴重影響到鄉鎮企業的健康發展。

（三）縣域經濟發展不平衡，東西部縣市差距仍在擴大，社會公平受損

改革給中國農村帶來了普遍的收益，然而收益的分配又很不均衡，有些地區得到了加速發展，并在動態的發展中繼續鞏固和強化其優勢地位；有些地區雖然也在發展，但速度明顯偏慢，初始條件（人文、經濟、自然）的差距和改革中政策的傾向性供給，其差距的存在是客觀的事實，且有不斷擴大的趨勢。

根據通常的劃分，中國的區域被劃分為東部、中部和西部三大地帶，這三大地帶存在著明顯的梯度差距。這種差距既有自然條件和歷史條件的差異，也有改革的一些政策性因素。從統計資料中可以看到，整個80年代，三大地帶農村經濟差距在逐年擴大，進入90年代，又延伸和強化了這一趨勢。1991年農村社會總產值在東、中、西三大地帶分布分別為60.1%、26.4%和13%，到1994年演變為63.8%、24.6%和11.6%，東部地區的比重增加了近4個百分點，相應中西部所占比重下降，西部下降幅度又大于中部。

突出的差距還直接體現在農民收入水平這一實質性指標上。1994年農民純收入超過或接近全國年均水平1221元的13個省、市、自治區中，東部占10個，其余3個為中部省份。從東中西三大地帶農民人均純收入算術平均值看，1990年的中西部分別為東部的67%和57%，到1994年則下降為東部的61%和47%，從農民人均純收入的增長速度看，三大地帶差別則更為明顯。1990～1994年間，東部地區農民人均純收入年均增長達16.89%，高出全國平均水平近1.4個百分點，而中西部則僅為14.16%和11.84%，分別低于全國平均水平1.3和3.6個百分點。

由此可見，不同的地區從改革中分享到不同的利益，在整體發展的同時，也在不斷形成和強化內部的差距，這不能不說是對社會公平的損害，而這種損害對建立有中國特色的社會主義是一個不諧之音，因此，中共中央明確指出要加大中西部地區改革開放的力度，逐步縮小這種差距。但是，在縣域經濟的未來發展中，如何在有效率的經濟中實現社會公平，在社會公平中促進經濟效率，是一個值得人們深思的重大問題。

（四）縣級政府機構改革、職能轉換滯后于經濟的改革與發展

上層建筑的存在和發展必須適應生產力的發展水平，這是人類社會發展的客觀規律。但從我國縣域發展的現狀考察，縣級政府在機構設置、職能轉換方面仍然存在許多問題。

從政府機構方面看，機構臃腫，人員過多。據調查，在我國，目前一個縣（市）享受縣級領導待遇的干部一般有80人左右，副科級以上的干部一般為300人左右，加上一般的管理干部，其陣容之大可想而知。同時，機構設置重迭的問題也十分嚴重，給人員臃腫客觀上提供了條件。誠然，縣作為中國經濟體制的最基層的管理機構，頭緒多，事情雜，任務具體，“上有千根線，下只一枚針”，但是機構的臃腫和人員的大量存在，已給本已虛弱的縣級財政造成了十分沉重的壓力，一些縣政府已出現了拖欠干部工資的現象就是最好的說明。試想一個連管理干部的工資都難以兌現的縣，又如何能集中財力進行經濟發展的投資？如何談得上縣域經濟的發展？

從政府職能方面考察，政府機構重迭、職能交叉、權責不明、權力過于集中是其弊端的主要表現形式，其后果是，在農村，出現了所謂“富不富，看支書”的非市場經濟現象；在城鎮，企業仍是行政部門的附屬物，計劃經濟體制的影響難以從根本上縮小和消除；從政府本身看，由于所管的事情過細、過雜，難以集中精力致力于縣域經濟整體發展的規劃和戰略研究等等，這些和建立社會主義市場經濟體制的要求是極不相稱的。

應當指出，縣域經濟發展中的問題遠非如此，以上列舉的只是一些根本性的全局性的問題，另一方面，縣域經濟發展中的問題是隨著改革的深入逐步顯現的，因此，研究和分析縣域經濟發展的問題必須結合實際，進行動態考察，這才是實事求是的方法。

三、縣域經濟改革和發展的主要內容

我國的縣域經濟經過20年的發展已經取得了驕人的成績，但這些成績的取得，正是不斷改革的結果，因此，我們必須牢固樹立改革的觀念，把我國縣域經濟的發展推向一個新的階段。

（一）要把富民興縣作為縣域經濟改革與發展的出發點與歸宿

改革的目的是為了發展，是為了解放生產力和發展生產力，在諸生產力要素中，人是最具活力，也是最關鍵的因素，改革與發展的著眼點要更多地落在人身上。以往一些地方的不成功就在于見物不見人，一想到發展的辦法，就是幾大戰役、幾大工程、幾十個突破，一講大好形勢，就是一大批數字。但是對于民情如何、人心如何、經濟發展的宏偉藍圖中是否有老百姓的藍圖在其中、種種光輝的數字能否給老百姓帶來實實在在的利益，卻關心甚少。還有的地方把經濟環境搞得很死，一些執法部門和執法人員甚至站在廣大群眾的對立面，拼命管、卡、勒，把生產力中最活躍的因素束縛得很死，還談什么致富、發展？因此，在實際工作中，我們必須認識到，改革的成敗與經濟發展的關鍵不是物，而是人，是千百萬人民生機勃勃的創造，正可謂“成也人心，敗也人心?！?/p>

（二）加速縣級政府機構改革，轉變縣政府經濟管理職能

為了加速縣域經濟的發展，必須對縣級政府機構進行卓有成效的改革。縣級政府機構改革，應根據中央關于地方機構改革“轉變職能、理順關系、精兵簡政、提高效率，重點是轉變政府職能”的方針進行大膽的探索和突破?；诖耍h級政府機構的改革應抓好如下兩項工作，一是精簡政府機構，構造適應社會主義市場經濟體制要求的縣級政府機構，二是減少人員，以提高工作效率和減輕財政壓力。縣級政府機構改革不在這兩點上取得實質性的進展，就很難有新的突破和進展。

關于縣級政府經濟管理職能的轉變，應根據“政企分開”的原則，按照“政府創造環境，社會發展經濟”的思路進行。現在的問題是，政府既承擔著經濟增長的壓力，又背著直接辦企業而帶來的企業管理、企業虧損、資產流失、資金投入等包袱，使政府陷于微觀經濟活動的事務之中，沒有精力和財力搞基礎設施建設，進行宏觀調控和解決社會問題等在市場經濟條件下本該由政府去做的工作。市場經濟發展的歷史和中國改革的實踐均已證明，發展市場經濟的活力和潛力不在政府，而在社會。政府應致力于良好的社會環境建設，以調動社會發展市場經濟的積極性，使各類企業、自然人等一切力量都來創造經濟增長點，只有這樣，縣域經濟的發展才能走上多極支撐的軌道。

（三）以轉機制、調結構等手段，振興縣域工業特別是鄉鎮企業

由于縣域工業特別是鄉鎮企業的發展已成為縣域經濟發展的重要標志，也由于鄉鎮企業的發展中存在著增速下降、效益下滑的現實，因此，如何改變這種現實，并使鄉鎮企業得到進一步的發展，已成為縣域經濟發展的一個重要課題。

1.推行以股份合作制為主要形式的產權制度改革，促進鄉鎮企業經營機制的轉換。鄉鎮企業在創立之初都有各級政府的參與與支持，其政企不分、產權不明的程度沒有國有企業那么深，但仍很普遍。國有企業改革的理論和實踐已經證明，政企不分、產權不明是企業經營的大敵，這種現象必須從根本上改革。股份合作制，通過勞動與資本的聯合，使企業的職工聯股、聯利又聯心，從而提高職工對資產的關切度和勞動的積極性，增強企業加強管理的內在動力，有效地實現產權清晰、政企分開。

2.調整產業結構，組建企業集團，形成規模效益。鄉鎮企業的另一個特點是規模小、分布零散，這一現象決定了它只能滿足較低層次的市場需求，隨著企業的發展和市場競爭的加劇，這類企業的發展便受到嚴重的制約。因此，應根據各地實際，按行業聚合組建企業集團，調整產業結構，把分散的小規模企業組合起來，形成規模優勢，促進鄉鎮企業的發展。

3.推行科技進步，提高企業、經營者及生產人員的科技文化素質。針對我國大多數鄉鎮企業仍然沿用粗放型增長方式的現實，政府應采取相應的政策措施，引導鄉鎮企業立足于高起點，積極采用新技術、新工藝、新設備和新材料，加快技術改造，提高產品的技術含量，以此促進其向集約型增長方式的轉變。另一方面，鄉鎮企業的發展，必須把人才開發、企業全員素質的提高放在企業發展的首要地位，以此為基礎，更新落后的經營管理觀念，引進現代先進的管理方法，切實提高鄉鎮企業的經營管理水平。這一點對大多是農民出身的鄉鎮企業的生產、經營、管理人員而言，有特別重要的意義。

（四）加快民營經濟發展，積極探索縣域“國有轉民營”的途徑和方式

民營經濟即非國營經濟，是指除國有國營以外的其他所有制形式和經營方式的總稱。目前，民營經濟已成為我國經濟發展特別是縣域經濟發展中一個新的經濟增長點。民營經濟以其特有的經營機制和靈活的市場適應力顯示出強大的生命力，鼓勵其積極參與國有企業改革，支持民營企業家參與國有小企業的產權重組，既盤活國有資產，又壯大民營經濟?？h域“國有轉民營”可供選擇的途徑和方式主要有：競價拍賣、出讓產權、零價轉讓、股份合作、租賃經營、整體兼并、合資合作、委托經營、依法破產和政府棄權等等。要根據縣域經濟的實際情況，有計劃有步驟地選用，避免“一刀切”和“一陣風”，并在改革和實踐中不斷創新，探索適合中國國情的“國有轉民營”的有效途徑。

（五）大力推進農業產業化，促進農業和農村經濟的持續發展

農業在國民經濟中處于基礎地位，是縣域經濟的一個主要組成部分。按照產業化組織發展農業，是發展社會主義市場經濟的必然要求。以國內外市場為導向，提高經濟效益為中心，以資源開發為基礎，對農業和農村經濟的主導產業、產品，按照產供銷、種養加、貿工農、經科教一體化原則經營，實行多層次、多形式、多元化的優化組合，發展各具特色的產業實體或體系，從而形成區域化布局、專業化生產、一體化經營、社會化服務、企業化管理。這既是把農業和農民引向市場的有效組織形式，也是農村經濟管理體制的改革和創新。近年來，我國一些縣域，按照這一思路，結合本縣實際，突出重點，取得了可喜的成績。

（六）積極發展小城鎮、加快城鄉一體化進程

由于經濟和社會發展的非均衡性，而城鎮在縣域經濟發展的非均衡系統中處于優勢地位，它能集中各種生產要素，是一定區域內政治、經濟、文化的中心，是資金、人才、信息及各種生產資料的集散地，容易成為縣域經濟發展的重要突破口和新的增長核心，要樹立全新的觀念，樹立工業與農業、鄉鎮與農村并重的縣域經濟發展戰略，加快小城鎮建設，把農村發展的重心逐步向城鎮轉移，以城鎮帶動農村的發展，從而促進城鄉一體化，加速農村的現代化進程。

四、以科學的規劃為指導，推進縣域經濟的改革與發展

縣域經濟改革、發展與規劃三者之間相互聯系，相互促進。改革是動力，發展是目的，規劃是手段?！胺彩骂A則立，不預則廢”。縣域經濟要發展、要取勝，首先要有正確的發展戰略和規劃。在科學的理論和方法指導下，結合各縣（市）的實際情況，加強對市場狀況的宏觀經濟勢態的預測和分析，研究和制定縣域經濟與社會發展戰略和規劃，不僅是縣級政府及其綜合管理部門的重要職責，而且對于實現縣域經濟的振興，因地制宜尋求改革之路，形成各具特色的縣域發展之道，具有十分重要的現實意義和理論意義。

研究和制定縣域經濟與社會發展戰略和規劃，既要符合國家和省（市）的總體發展戰略和規劃目標的要求，又要密切結合各縣（市）的實際情況和特點；既要正確分析和把握宏觀形勢的發展趨勢和政策走向，又要加強市場預測，掌握正確的規劃方法。只有制定科學的、切實可行的發展戰略和規劃，才能對縣域經濟和社會發展起到指導作用。此項內容本書將在第九章詳細介紹。