適應深化改革要求　搞好工程咨詢服務

中國國際工程咨詢公司總經理　石啟榮

近兩年，我國的工程咨詢事業發展很快。除了各部門已經建立起一大批專業性工程咨詢公司外，各省市（包括計劃單列市）也相繼成立了工程咨詢機構，對于深化經濟體制改革，貫徹決策民主化、科學化的精神，起了積極的作用。下面，分三個方面作些介紹。

一、我國工程咨詢業的發展概況

什么叫咨詢業？咨詢業屬于知識密集型的第三產業。它根據用戶對某些計劃、工程或科學、技術、經濟等工作需要，進行必要的調查，擬定計劃，編制方案，提出建議，進行設計，指導實施，專門為用戶服務的一個行業。有人稱之為“軟件企業”、“頭腦企業”、“知識庫”。

咨詢業的性質，大致有四個方面：（1）咨詢是知識的“擴大再生產”。它不同于科學研究。科學研究是一種創造和生產知識的過程，而咨詢則是科技人員頭腦中所儲備的知識的反復應用和“擴大再生產”的過程。（2）咨詢是情報信息的交流。咨詢過程是一種信息的對流、反饋與處理，因而，咨詢服務主要是信息服務。（3）咨詢是一種社會化的科學勞動。咨詢業是一種社會化的事業，它可以滿足社會各方面的需要，但不受某一單位自身利益的約束，咨詢機構要維護科學的尊嚴，實事求是，所以比較客觀，比較超脫。（4）咨詢是以智力為資本提供咨詢成果。一般咨詢機構，尤其是從事工程、技術與管理的咨詢機構，大多數是通過收取費用的方式來經營和發展事業的。如美國每年咨詢總收入在20億美元以上。當然，世界上許多大型咨詢機構也都由政府部門撥款資助。不論有無收費形式，咨詢組織和咨詢專家都應講求效率和效益。

咨詢工作的類型。咨詢業的工作范圍很廣，內容極為豐富。大致可劃分為五大類：（1）政策咨詢。主要為國家制定政策服務，為決策者出謀劃策。這類咨詢機構多稱研究所，它們集中多學科專家，就全球性戰略問題，社會、政治、經濟、軍事、外交等方面問題，研究發展趨勢，制定政策、策略。如國際和平研究所（瑞典斯德哥爾摩）、美國的蘭德公司、斯坦福國際咨詢研究所、日本的野村綜合研究所、英國倫敦的國際戰略研究所、德國的技術革新和系統研究所等等。這類研究單位多數是非盈利機構，不少任務來自政府或財團。世界各國都十分重視這種智囊團，因此發展很快，目前已有1000多家。他們為國家某些經濟發展政策和重大經濟措施的決策提供意見，起到決策參謀作用。（2）工程咨詢。這類咨詢服務范圍很廣，在整個咨詢業中比重較大，主要為投資決策者服務，編制各類規劃，為各類工程項目提供咨詢服務。在工程決策過程中，通過咨詢公司的預可行性研究、可行性研究，使牽涉到的各類問題一步一步被篩選掉，到決策階段問題的范圍已很小，經論證或評價后，問題已明朗，便于投資者決策。在工程實施過程中編制標書，設備、材料采購，負責工程實施和施工監理，直至竣工驗收、后評估，實行全過程咨詢。（3）管理咨詢。主要以企業的經營管理咨詢為主體。（4）技術咨詢。主要在科學、技術系統的有關咨詢。（5）專業咨詢。門類很多，有法律、金融、會計、醫學等等。

我國的工程咨詢業是黨的十一屆三中全會以后，總結了我國30多年經濟建設的經驗教訓，吸收世界上工業發達國家的經驗而逐步發展起來的。因此，是經濟管理體制改革的產物。

長期以來，我國的基本建設管理體制是采用蘇聯的模式。好處是在國家統一計劃下，可以集中資金、材料、設備和人力，重點解決國家需要解決的一些重大問題，這在建國初期恢復和發展生產的過程中，曾經發揮了很大的作用；但最大的弊端是行政決策，無償使用國家資金，管理上采用立項、設計、施工分段管理的辦法。就是設計任務書階段由行政決策，主要問題都由國家決定，定了以后，就由設計單位去設計，設計完成后交由施工單位去建設。過去把這種管理叫甲、乙、丙三方。甲方建設單位，乙方施工單位，丙方設計單位，成為“三足鼎立”。加上資金、材料、設備各有專管部門負責管理，這樣就把建設工程的內在聯系分割開來，鐵路警察各管一段，不能很好相互協調，往往工期無保證，投資失控，效益較差。這種辦法也不利于系統總結全過程的建設經驗，提高建設水平。特別是在立項中，很多項目缺乏深入的調查研究和技術經濟論證，對需要考慮多，對可能考慮少，急于求成，倉促上馬，這種決策上的失誤，給經濟建設帶來了重大的損失。這些問題，直到黨的十一屆三中全會實行經濟體制改革，貫徹對內搞活、對外開放政策以后，才有所認識。

從世界上一些工業發達國家的經驗看，不僅他們的咨詢業涉及的領域十分廣泛，應用相當普遍，作用愈益明顯，而且在基本建設程序上，已經建立起一套科學的、行之有效的嚴格管理辦法，對建設項目的投資環境、投資機會、投資效益、工程概算、建設工期、工程質量等，起著有效的控制作用。這說明，咨詢業的發展，都是與生產力的發展密切相關的，是歷史發展的必然。國外的工程咨詢業，始于19世紀下半葉，當時出現了兩種情況：一是出現了正規化的教育、研究和分析，使得工程建筑的地位由一種“技藝”發展成為一門應用科學；二是在建筑業中，根據職責不同，逐步分化出設計師、建筑師和施工業主，他們之間有了明顯的分工。同時，科學技術的發展，除土木建筑業外，又出現了機電工業、公共事業等。因此，工程咨詢的業務包括了幾乎所有部門的開發建設項目，成為各類咨詢業中人數較多、力量較強的一支隊伍。目前，英國（有800多家）、美國（3700多家）、日本、德國、法國、荷蘭、瑞典、加拿大、澳大利亞等工業發達國家都有相當數量、各種類型的工程咨詢機構，對國內的經濟發展起了重要作用，有的在國際上還享有盛譽；許多第三世界的國家（如印度、泰國等）也都建立了自己的工程咨詢機構，為本國的經濟建設發揮了積極作用。世界銀行和亞洲開發銀行等機構，正是總結了各國工程建設的經驗，認為要發揮投資效益，保證貸款項目的成功，聘用咨詢公司將起關鍵作用。因此，他們要求貸款項目，業主必須聘用有資格的咨詢公司對項目進行可行性研究、編制標書和施工監理。這已成為世行貸款的法定程序，也是其貸款項目成功率較高的重要原因之一。

總結我國工程建設的教訓，吸取工業發達國家的先進經驗，許多中央領導同志對此作過重要指示。

小平同志在《建設有中國特色的社會主義》一書的“落實重大建設項目，合理使用科技人員”一文中強調：要搞好一大批重大建設項目的前期工作，要動員大批科學技術人員去做，打破部門、地方的界限，合理使用。

國務院負責同志多次提出，建設項目決策之前，應當先由咨詢機構審議，提出意見，不能再由單純的行政領導拍板定案了。

萬里同志在全國軟科學研究工作座談會上題為《實行決策民主化科學化》的講話中指出：“改變現行不適應現代化要求的決策方法，是我國政治體制改革的重要環節”，“今后對任何重大問題的決策，不能停留在憑領導者個人經驗和意志辦事的傳統方法和水平上，而必須采取科學的方法，按照科學的程序，進行科學的論證，力求減少和避免可能出現的重大失誤”。

根據中央領導同志的指示精神，為了克服建設項目決策中存在的問題，逐步建立科學的決策程序和決策體系，經國務院批準，從1986年起，對國家新上的大中型建設項目和限額以上技術改造項目實行了先評估、后決策的改革措施。除了加強中國國際工程咨詢公司的力量外，各部門、各地方也陸續建立了一大批工程咨詢機構。兩年多來，在體制改革中誕生的工程咨詢這一新興行業，正在不斷發展壯大，在深化改革中，對決策民主化科學化起著越來越大的作用。但評估僅是咨詢工作的一部分，還有許多領域需要開拓。1987年，李鵬同志對中國國際工程咨詢公司關于1986年建設項目評估工作情況的報告作了如下批示：咨詢公司成立以來，做了大量工作，不但是節約投資20億，而且使方案更加合理，更加科學。中國應該有眾多的咨詢公司，不能只此一家，以便有所比較和選擇。在工作方法上也應進一步完善化，應從立項就開始，貫穿到工程全過程。重大項目必須有咨詢公司（應是第三者）的報告作為審批依據，應該形成制度。這一批示，為我們工程咨詢業指明了進一步發展的方向，我們一定要認真貫徹落實。

二、工程咨詢在國家工程建設中顯示的重大作用

兩年多來，我國的工程咨詢事業，在各個工程咨詢機構的共同努力下，普遍取得了較好的成果。這里，重點把中國國際工程咨詢公司兩年來做的工作，取得的成果，作些介紹，起個交流作用。兩年來，中國國際工程咨詢公司在有關部門、地區和各成員公司、各方面專家的大力支持下，完成了223個項目的評估任務，總投資近千億元。通過評估咨詢，不僅核減了投資，更重要的是加強了建設前期工作，優化了建設方案，提高了經濟效益，為國家決策提供了科學的依據。實踐證明，評估與不評估，效果大不一樣。其好處主要表現在：

1.有利于優化建設方案，使建設方案更加科學合理。過去，由于種種原因，不少建設項目存在資料不完整，方案缺乏分析比較，可行性研究報告比較粗糙等問題。現在的評估工作，在各部門已做工作的基礎上，抓住建設方案中的主要問題，進行深入調查研究，通過多方案的比選、論證，合理調整、修改建設內容，優化建設方案，以求科學、合理、可靠。例如，中外合資建設的北京輕型汽車項目，在原生產BJ-130輕型載重汽車的基礎上，改建生產日本五十鈴N系列輕型汽車，并增加產量。通過評估，專家們認為，這項工程的建設應貫徹專業化協作精神，充分利用北京現有變速箱和后橋齒輪等生產能力，避免“大而全”和重復建設。評估建議，調整了原來的建設方案，使投資由2.91億元減為2.75億元，外匯由3000萬美元減為2336萬美元，征地由757畝減為400畝。評估意見得到了上級和有關部門的采納。又如，北京國際廣播中心，原選址在北京復興門外立交橋附近，共占地7.2公頃，拆遷1100～1200戶，拆遷費1.1～1.2億元，拆遷時間按常規計算約10年。評估后，地址改選在八寶山附近，大大減少了拆遷工作量，同時減少了投資，縮短了工期。

2.有利于落實建設條件，盡量防止在工程建設開始后不斷冒出新問題。不少建設項山不僅要落實資金、原材料供應、配套工程銜接等建設條件，還有很多問題需要協調部門與部門、部門與地區之間的關系。因此，在評估時，既要協助建設單位落實各項條件，又要幫助協調各方面的關系，以便把問題解決在建設之前。例如，北京市電話網改擴建工程，原擬利用法國貸款10億法郎，引進程控交換機26.9萬門，國內配套投資準備全部向建設銀行貸款。但建行認為這個項目經濟效益差，還債能力低，不愿提供貸款。評估中，一方面對建設規模進行了合理調整，建議只引進程控交換機15.5萬門，利用法國貸款減至6億法郎，同時邀請財政部、經貿部、建設銀行、海關總署等有關部門交換意見，協調落實有關問題。經過協商，一致認為這個項目雖然經濟效益差些，但社會效益好，需要國家和有關部門給予大力支持。在統一認識的基礎上，郵電部表示愿意安排預算內投資，建行同意提供貸款，海關總署也表示按照國家有關規定，在關稅等方面給予適當照顧。這樣，使這個項目與法國順利簽約，為緩解北京市電話供需矛盾起了積極作用。

3.有利于克服那些只從需要考慮，不顧建設條件是否具備，盲目上馬的現象，減少決策失誤，避免造成不應有的損失。如西藏自治區為了解決當地能源短缺的問題，提出建設拉薩核電站的報告。專家們評估后認為，一是技術方案不夠落實，有些設備和部件需要重新設計、試制；二是地質情況較差，所選廠址周圍是高地震區，廠區地震烈度高達8度；三是當地的技術、管理力量薄弱，因此建議取消立項。但為了解決能源問題，建議由格爾木煉油廠供應液化氣，運輸距離雖然偏遠，但比較可靠，社會經濟效益也較好。這一建議，得到了上級領導的采納。

4.有利于嚴格貫徹國家有關規定和定額標準，實事求是地核實投資，認真把關。過去，不少項目提出的投資概算存在過多或過少兩種傾向。通過評估，對采取標準過高、定額偏大、重復計算、寬打窄用的項目，投資該減的減，避免造成浪費；對一些設計漏項、考慮不周的項目，投資該增的增，防止“釣魚”，上馬后再不斷追加投資。兩年來，共核減投資53億元，調增27億元。

5.有利于對建設項目進行宏觀調控。開展工程咨詢，是實現宏觀與微觀相結合，由直接調控轉為間接調控的重要手段。經濟建設的宏觀戰略，如投資方向、投資結構、生產力布局等重大問題，都要通過具體項目來實現。咨詢公司在項目評估中，可以按照宏觀經濟的要求，發揮間接調控的作用。例如，天津印染行業技術改造，是利用世界銀行貸款的備選項目。開始提的方案，主要是擴大生產能力，印染產量由原來的2.7億米增加到4.2億米。為此需擴大建筑面積，引進大量設備。評估時，經反復研究論證認為，國內坯布難以平衡，國際市場配額有限，因此，應把重點放在調整產品結構、提高質量檔次、加強國際市場的競爭能力上。建議把8個改造企業減為5個，建筑面積由18萬平方米減為2萬平方米，總投資由3.5億元減為1.7億元（其中外匯由0.5億美元減為0.29億美元）。同時統籌考慮了印染布生產能力與原材料供應、出口配額等問題的銜接，落實了配套條件，從而使建設規模更為合理，體現了宏觀經濟的要求。又如，西南輕型汽車項目涉及三省一市（云、貴、川、渝）和五個部門（航天、航空、兵器、汽車、總后），具有領導多頭、布點分散、資金渠道多等特點。在評估中，重點論證了西南地區發展汽車的必要性和組織生產的可能性，按照宏觀要求，重點協調了西南地區和全國汽車布局的關系，商定了柴油汽車和汽油汽車的生產比例；同時，為了充分利用西南軍工企業的優勢（約占總投資的45％），協調了三省一市之間的分工協作，明確了總裝廠的布局，適當安排了總裝廠與零部件廠的協作關系，優化了建設方案。評估中還按照改革的要求提出建議，促進了橫向聯合。

6.有利于發揮各方面專家的作用，集思廣益，把建設方案建立在民主、科學的基礎上。例如，煤電運三位一體的大型綜合建設項目——準格爾礦區，年產原煤1500萬噸，總投資達8億美元和4億人民幣。由于項目涉及面廣、工程復雜、問題多，評估中廣泛聘請了煤炭、電力、水利、鐵路等方面的專家，進行了深入的調查研究，召開了各種專題論證會，在弄清問題的基礎上，提出了評估建議：根據地形情況，將露天拉溝方案由平行背斜拉溝改為垂直背斜拉溝，可減少基建剝離量2000萬立方米；對與礦區密切相關的準（格爾）大（同）鐵路支線，考慮到礦區初期運量不足，將重載單元列車改為普通列車，但留出今后改造的余地；礦區水源工程由黃河小沙灣筑壩取水改為岸邊無壩取水，可減少投資1.1億元。經過以上調整，使整個建設方案在技術、經濟上更趨于合理。而且與日本準格爾委員會（日本為了參與此項工程的咨詢，由18家公司聯合組成）采取背靠背分別咨詢的辦法，結果雙方提出的評估意見基本一致。為什么各部門、各地區已經審查過的或者經過外國咨詢公司咨詢過的項目，再由我們咨詢評估，還能進一步優化方案，減少投資？主要是咨詢公司既不是行政機構，也不是建設單位，所以能夠避免單純由行政拍板、行業觀點、短期行為等局限性，從而處于比較超脫的地位。特別是通過組織各方面高層次、多學科的專家參加咨詢評估活動，提供了一個民主論證問題的環境，擺脫了行政的約束，克服了學科與行業的局限，針對建設項目中的關鍵問題，從不同角度進行科學、公正、客觀的論證，在決策民主化、科學化方面作出貢獻。

7.有利于決策部門減少大量事務性工作，把主要精力放在發展戰略和宏觀研究等方面上來。特別是根據新的國家機關簡政放權的改革精神，把有關建設項目的調查研究、分析論證、組織協調、落實條件等大量工作，交由咨詢公司來做，就可使決策部門更好地集中精力，研究宏觀經濟發展戰略，逐步實現國家機關的職能轉變，提高工作質量和效率。

8.有利于貫徹對外開放政策和用好外資。按照國際慣例，利用外資，確定項目，都要經過咨詢。隨著對外開放的發展，我國利用外資的項目越來越多，規模越來越大。特別是沿海地區實行外向型經濟的發展戰略以后，工程咨詢服務的面將越來越廣。過去，我國使用世界銀行貸款的項目，幾乎都是由外國公司咨詢，不僅許多方案不盡符合我國實際情況，而且由外國公司制訂的標書，采用了國外設備的標準規格，造成國產設備、材料中標率很低。從1987年開始，我們對33個世界銀行貸款備選項目開展了咨詢業務，有的與國外合作咨詢，提高了前期工作質量，加速了外資的利用。其中，經世界銀行同意，上海吳涇電廠以國內為主進行咨詢，并采用30萬千瓦機組進行招標，增加了國產設備的中標機會。我們不僅進行了外資項目的咨詢評估，而且還參與了國際工程咨詢的競爭，已有津巴布韋鋼鐵廠技改項目和索馬里水利樞紐工程等兩項中標，并與13個外國咨詢公司簽訂了21個合作協議或備忘錄。

三、適應深化改革要求，進一步發展我國的工程咨詢事業

工程咨詢在我國是一項新的工作，如何適應深化改革、對外開放的需要，今后需要不斷總結經驗。通過兩年來的工作實踐，我們感到可從以下幾個方面進行努力：

1.認真抓好建設項目的前期評估工作，為決策部門把好前期工作這一關，這仍然是當前工程咨詢公司的重點任務。根據《關于投資管理體制的近期改革方案》的規定，要建立嚴格的、科學的投資決策制度，所有基本建設項目都要切實按照基本建設程序辦事，重大的基本建設和技術改造項目都要經過有關咨詢公司認真驗證后再行決策。咨詢公司從立項開始就要按照系統工程的要求，對項目進行調查、研究、論證，衡量各方面的利弊得失，提出對項目的評估意見，供決策部門審閱。盡可能減少或避免各部門、各地區和各級領導人在項目不經過論證，資金和物資不落實的情況下自行決策。為此，我們應當按照這個要求，認真把這項工作做好，更好地組織專家力量，努力提高評估質量和工作效率，特別要強調樹立服務思想，克服過去我們長期在機關工作的職業病，不是要人家來求我們，而是我們要主動服務，我們的要求是“脫下黃馬褂，穿上工作服”。為決策部門服務，為建設單位服務。

2.為適應各級計委職能轉變和投資管理體制改革的要求，大力加強宏觀經濟的專題研究工作。有的可以結合長遠規劃，為決策部門在發展戰略、生產力布局上提供一批新的備選項目；有的可以結合項目評估，研究與項目相關聯的有關問題，注意做到宏觀與微觀相結合，為決策部門提供調整投資結構、壓縮基建規模、進行間接調控的參考意見；有的可以參與地區性規劃的編制、研究；還可以進行一些專題性的調查研究工作。總之，要為各級計委編制長遠規劃出謀劃策，提出意見。

3.貫徹李鵬同志關于工程咨詢應從立項就開始，貫穿到建設全過程的精神，同時參照世界銀行和國外管理項目的先進經驗，積極創造條件，逐步進行全過程咨詢。不僅從立項前就要參與咨詢，而且要逐步承擔編制可行性研究報告，編制標書，組織設備采購，進行施工監理等任務，把立項、設計、施工幾個階段統一起來，更好地控制投資、保證工期、提高質量，真正做到提高投資效益，克服過去基本建設管理體制上的弊病，解決那種“投資無底洞、工期馬拉松”的不正常現象。當然要承擔以上的全部工作，目前在力量上還存在很多困難，經驗也不足。為此，如果有條件，不妨抓幾個重點項目進行試點，積累經驗。

4.隨著投資體制的改革，要適應投資決策多元化的形勢，加強國內各工程咨詢公司的聯系和合作。通過咨詢網絡，加強信息、技術和經驗交流，引導各方面的資金投向國家急需或鼓勵發展的行業，使宏觀與微觀更好地結合起來，盡可能避免重復建設，起間接宏觀調控的作用。為了更好地協調全國工程咨詢事業的發展，建議組建中國工程咨詢協會。

5.積極創造條件，采取靈活多樣的形式，開展對外業務，走出一條以工程咨詢帶動勞務、設備、材料出口的路子。為了適應對外開放的需要，提高利用外資的效益，要逐步改變目前絕大多數外資項目由外國公司咨詢、外商投標的狀況。今后要力爭以國內為主咨詢或與外國公司合作咨詢，以提高國產設備材料中標率，節約外匯。同時，要積極開拓對外業務，采取靈活多樣的形式，使我國的工程咨詢業逐步走向世界。

6.要加強咨詢公司的組織建設和業務建設，提高咨詢人員的素質，成為各具特色、為國家決策服務、為建設項目服務的咨詢公司。根據深化改革的要求，建立眾多的咨詢公司，可以是綜合性的，也可以是專業性的，每個公司都要有特色。各咨詢公司都要加強自身建設，擴大專家隊伍，認真抓好咨詢人員的業務培訓工作，提高干部素質，加速掌握現代化咨詢服務手段，推行項目經理負責制。工程咨詢還要建立競爭機制，工程咨詢公司之間，又聯合、又競爭，以自己科學、公正、可靠的原則和優質服務的態度，建立資信，以適應國內外競爭的需要。

為了更好地推動我國工程咨詢事業的發展，我們要不斷注意總結工作中的經驗教訓。我們要學習和吸取世界上工業發達國家開展工程咨詢的先進經驗，但不能照抄照搬，一定要結合我國的實際情況，通過實踐，逐步總結出一套具有社會主義中國特色的工程咨詢工作規范和工作方法，做到科學化、制度化、規范化，提高決策咨詢水平，在國家經濟建設中發揮更大的作用。

（1988年5月27日在省市工程咨詢領導干部研討班上的講話）