第二節 清前期捐納的恢復與發展

清代國家治理中，科舉制度和捐納制度存在復雜的寄生關系。以往學人往往忽視這種內在的依附關系。[82]捐納制度作為各種資本的交易場域，重要的商品就源自科舉，監生等考試資格是廣大滿漢士子購買的重要對象。科舉制度的發展，為捐納的實施提供了豐富的買賣商品。滿漢科舉的共同發展，使得捐監等名目的開展成為政府財政收入的重要來源。科舉制度的健康發展是捐納實施的重要前提。

不過，清代捐納制度對科舉制度這個寄主的反蝕作用也顯而易見。首先，大量士子的涌入，無論是鄉試還是會試，都會增大科場競爭的難度，使科舉士子的選拔增加了更多不確定性。其次，科舉人才進入仕途的渠道，因捐納制度的惡性發展受到極大的沖擊，這是對科舉制釜底抽薪式的摧毀。根據王鍾翰先生對晚清官員仕途競爭的估計，約計十分之九的捐納官員對十分之一的科目人才，這樣的局面顯示了捐納對于科舉選士功能的嚴重腐蝕。[83]

清初，捐納制度的恢復和啟用，并未與科舉制度發生直接的聯系。因為，清代捐納制度與科舉制度并非一一對應的關系，科舉制度并未提供捐納買賣的所有商品。在捐納交易的產品中，捐納封贈等虛銜、捐復等名目雖是銓選制度的重要內涵，但與科舉考試并無實際聯系。

一、順治年間捐納的恢復

捐納制度實非清朝首創，而是承襲明朝納粟入監一事，往往因時因地，多有創建。明朝后期的國子監身份兜售，使得捐納在科舉制度和銓選制度之間獲得了一席之地。人們熱衷于捐納，不僅是對科舉考試資格的獲取，更是對官場任職資格的覬覦。誠如伍躍指出的，朱元璋發明的監生入仕制度，使得捐納監生成為明朝捐納的重中之重。[84]國子監學生不僅具有考試資格，同時還具備特定的社會地位，人們對其趨之若鶩。捐納制度成為明朝后期解決內外危機的重要手段。不過，到明清鼎革之際的南明政權時期，賣官鬻爵更多是一種戰時救命行為，與正常的捐納制度難以相比。

清代捐納制度的建立，絕非簡單地抄襲或者沿襲明朝相關事例，而是依據實情逐步落地。順治朝是清代捐納制度實踐和發展的重要時期，對于捐納實施的對象、條件和范圍，均有諸多探索。[85]

順治初年，戰爭不斷，各地生產破壞嚴重。以湖南為例，“自壬午以來，無歲不被殺，無地不為戰場。加以今春奇荒，骼胔盈道，蓬蒿滿城。職自岳（州）至長（沙），自催夫役，自裹糒糗，夜宿草中，晝食樹下，村不見一廬舍，路不見一行人。慘目駭心，無圖可繪”。[86]順治朝捐納的恢復經歷了一個緩慢的過程，是伴隨清初政權在全國的穩定逐步開展起來的。捐納并非作為清朝新政權救命的武器。

伴隨朝廷對軍需的開銷日漸增大，捐納也提上日程。順治六年，朝廷礙于軍需不足，決定實施捐納。此次捐納的主要內容有三：“今議開監生吏典承差等援納，給內外僧道度牒，準徒杖等罪折贖?！?a id="w87">[87]捐監、捐職和封典、度牒等都是此次開捐的內容。順治八年，朝廷對捐納政策略有調整，決定抓大放小，停止僧道度牒的捐納。從僧道的生活出發，認為“僧道納銀給牒，瑣屑非體，且多有輸納無措，逃徙流離，殊為可憫”。[88]

順治九年四月，捐納制度在承襲明朝舊制方面逐步穩定下來，戶部議奏：“納監、納吏、納承差事例，宜照前例行。”[89]對于納吏，也有官員提出詳細的捐納標準。[90]此后，朝廷對于捐納事例的開展與承襲大體依據此標準。納監主要是對科舉制度中考試資格的售賣，而納吏是對銓選制度中官職的兜售，納承差則針對具體的辦差事例。

在具體的賑災、軍需、墾荒等案例中，順治朝捐納的量化標準也得到固定。救災是朝廷最先注意啟用捐納的原因。順治十年，朝廷復準：“士民捐助賑米五十石，或銀一百兩者，地方官給匾旌獎；捐米一百石，或銀二百兩者，給九品頂戴；捐多者，遞加職銜?！?a id="w91">[91]順治十一年三月六日，皇帝敕諭，鑒于直隸等地水災危害，人民困苦，鼓勵紳民捐輸，規定：“近京地方米價騰貴，饑民得銀，尤苦難于易米。殷實之家有能捐輸谷麥或減價出糶，以濟饑民者，爾等酌量多寡，先給好義牌扁及羊酒幣帛，以示旌表。”又強調：“其遺棄子女，設法收養，若民間有能收養四五口以至二十口者，爾等亦酌給羊酒幣帛、好義牌扁?！?a id="w92">[92]對于士民的捐助，朝廷給予獎勵，這是一種帶有道義獎勵的行為，與捐納的純粹市場交易又有不同。對于官員助賑如何處理，也是朝廷必須明確的問題。

順治十一年五月，直隸廣平府米價騰貴，朝廷要求各地富民捐輸谷麥，永年縣故宦之妻國氏捐雜糧25石，朝廷令知縣制好義牌等表示旌獎。此次捐輸還有不少地方官員捐銀，如大名道副使程之璿捐銀100兩，廣平府知府牟廷選捐銀150兩，通判趙一元捐銀30兩，推官高玶捐銀50兩，永年縣知縣王報春捐銀100兩。對于官員的捐助，朝廷認為：“然牧民之官，未便給匾，職等量行獎勵，以示激勸?！?a id="w93">[93]朝廷對于官員和富民的捐助分別給予獎勵。

從朝廷對地方官和士紳的零星捐助給予道義嘉獎到標準化地量資給獎，捐納制度的實施經歷了一個逐步修訂的過程。順治十一年，朝廷題準：現任官員并鄉紳，捐銀1000兩、米1000石以上者，加一級；銀500兩、米500石以上者，紀錄兩次；銀100兩、米100石以上者，紀錄一次。生員捐米300石，準貢；俊秀捐米200石，準入監讀書。順治十八年，朝廷題準：凡捐谷，每二石折米一石，豆照時價計銀議敘。[94]對于官紳來說，順治時期實現了官紳一體化，只要捐銀或捐谷達到一定限度，就可以給予相應獎勵。對于捐監來說，朝廷細化了監生捐納價格，包括米銀比例以及米谷兌換等事項，捐納開始走入制度化的發展道路。

捐納條例的細化工作，是在緊急的救災實踐及事后安撫中得到完善的。順治十二年十月，禮部尚書恩國泰上奏朝廷，因為京畿地區再次發生水災，地方官和紳士救災捐輸，希望朝廷給予官紳獎賞。此次朝廷對官員按照三個類別給獎。一是捐賑1000兩以上的，有巡撫董天機發賑銀1200兩，應請吏部酌量加級；大興縣知縣吳一位捐銀1200兩、米80石，鑒于其已經保舉優升知府，仍應紀錄。二是捐賑額度在500兩銀以上者，有天津道梁應元捐銀696兩，河間府知府焦名世捐銀500兩，祁州知府高向極捐銀728兩、錢16萬文，易州知州張道南捐銀637兩，等等，共計13名官員，要求吏部準予優先敘紀錄。三是捐銀在100兩以上、500兩以下的74名官吏，請求禮部準予紀錄。[95]此次救災中，紳士捐賑也不在少數，對于紳士的獎勵，按照順治十一年六月的恩詔內容實施，即“貧民失業流離，其有鄉宦富民尚義出粟，全活貧民百人以上者，該地方官核算具奏，分別旌勸，今董純暇等出粟全活及數千人，相應請敕禮部準加貢監，其各坐監月分及歷事廷試均聽禮部議復”。獎勵的結果是：貢監生李境捐助銀500兩，相應免其歷事，聽吏部考用；生員虞世纓捐助銀1000兩，準貢監坐監三個月，歷事一個月，聽吏部考用；生員張丕訓捐銀500兩，應準入監坐監六個月，歷事兩個月，聽吏部考用；等等。[96]

捐納救災事例不斷被援引。順治十三年七月十日，兩江總督馬鳴珮題報崇明縣官民捐助賑饑，“撫臣張中元倡率官民捐銀助米，煮粥賑饑，允屬義舉”，該道府營縣紳衿士庶請求戶部議敘。[97]順治十五年十二月十三日，戶部疏稱，江西巡撫張朝璘題敘該省捐資買谷賑活本省土著饑民有功各官，應照捐賑土著饑民新題定例議敘。巡撫張朝璘捐銀2160兩，巡按許世昌捐銀1080兩，應照例各加一級。內查許世昌系兵部郎中，前遇恩詔加一級在案，今應再加一級。按察使王舜年，道臣羅森、趙進美、班璉、安世昌，知府李興元、胡允，興屯同知葉承祧，知縣謝胤璜、鄧秉恒、王自修，以上11員各捐銀千兩以下百兩以上，均應照例紀錄。內查安世昌已經升任，應于新任內紀錄；葉承祧已經裁缺候補，知縣謝胤璜已經降調，均應于補任內各予紀錄。[98]上述捐納賑災請獎，按照順治十一年的新例進行。順治十五年十二月，巡按湖廣湖北監察御史李贊元奏報，湖北自順治十四年開始，施行常平倉法，共捐輸谷17545.94石、銀112.2兩、銅錢22千文。順治十五年湖北遭災，再次勸輸官紳士民報捐谷9457石。順治十四年捐助官員按照朝廷政策實施獎勵，順治十五年捐助各官請求朝廷再次授獎。[99]順治十六年九月，河南巡按李粹然奏報，該年河南開、彰、衛三府造報各官捐輸銀兩，計糴米2083.5石，開廠煮粥，賑濟饑民19481口，請求將開封府沈丘縣知縣李芳春、彰德府知府宋可發等按例議敘。[100]順治十七年二月，安徽鳳陽等地水患告災，各級官員捐谷助賑，包括總督郎廷佐捐米150石，漕督蔡士英捐米150石，左布政使徐為卿捐銀120兩，右布政使毛一麟捐銀120兩，督糧道右參政范廷元捐銀110兩，驛鹽屯田道副使吳大壯捐銀120兩，等等，江寧巡撫衛貞元奏請朝廷將捐賑各官量予察敘。[101]

順治朝關于災賑的捐納請獎，對于官員和士民的回饋都是較為豐厚的。官員能夠獲得吏部不同程度的獎勵，而對紳士的獎勵，除了免其歷事外，還允其聽吏部考用。在捐納的發展過程中，朝廷早期給予官紳的商品價值比較豐厚，也有推廣捐納的用意所在。

捐納在軍需的供給方面也大有用處，清初恢復捐納的重要動力就是軍需的迫切需求。捐納馬匹是支援戰爭的重要方式。朝廷對于捐納馬匹有明確的規定，如順治十七年正月，朝廷對于捐納馬匹給予詳細規定：“定文武各官捐助馬匹五十匹以上者，紀錄一次；一百匹以上者，加一級?！?a id="w102">[102]

除了戰時糧草供應外，城垣修建等也是捐納的重要內容。順治十一年三月，御史董宗圣奏報，陜西延安府為鞏固邊防，修筑城池，大小文武各官共相捐輸，先后修過城垣、垛墻、水濠，共1020余丈，修完懸樓、炮臺、角樓、柵欄共200余座，城頭鋪房共150余間，甕城、馬道、水洞4處，等等。[103]順治十七年二月，河道總督朱之錫奏報濟寧州修理城垣，共捐助銀602兩，其中河道捐助銀105兩，該州捐助銀120兩，中營副將楚進功捐助銀100兩，左營都司吳良棟捐助銀10兩，右營都司田永祿捐助銀10兩，等等。“查城工原有敘錄之例，各官同志急工，似難盡泯?！焙拥揽偠街熘a為上述捐助官員請獎。[104]

隨著國內統一戰爭的逐步結束，各地生產亟待恢復，墾荒成為恢復和發展農業的重要內容。開墾不僅是地方官普遍追求政績的內容，同時也是捐納實施的重要項目。順治十五年十月，貴州道御史李秀奏報，因各省田地荒蕪，國家稅收不足支用，要求各地士民，特別是文武各官，包括閑廢縉紳，能夠捐資開墾者，由朝廷從優分別授職升用。在李秀看來，國家捐納開墾，既有利于恢復生產，同時又不需要國家有所投入，實在是一筆值得做的買賣，“不煩帑金之費，而坐收額課之盈”。[105]

順治一朝，基于國家軍需和財政需要，捐納制度得到逐步恢復，并最終在全國范圍內廣泛實施，在捐監、捐賑、捐軍需、捐墾和捐差等各個方面取得了不錯的社會效果。對于統治者來說，這無疑是一個極為有力的籌錢方式，但是捐納帶來的負面影響也被部分士人所注意。順治十六年三月，河南道監察御史何可化上奏朝廷，認為國家在捐納中施恩太多，易生弊端。在何氏看來，順治朝捐納中朝廷的獎賞過于隨意：“各官有加級紀錄，原以獎有功也。除緝逃開荒，應如例行外，他如捐俸修城、修學、完糧、修河諸務，不過職掌之所，當為何足為功？……今若不辨其何者宜加級紀錄，何者不宜，恐恩施太易，法久弊生?！?a id="w106">[106]對于捐納的發展來說，在權力及其衍生品的交易中，規則總是在實踐中形成。及至康熙和雍正朝，捐納開始進入一個良性的制度建設時期。

二、康雍年間捐納的發展

康雍年間，捐納對于解決朝廷的危機問題，無論是戰爭動亂，抑或是自然災害，都發揮了重要的制度性救急作用?？滴跄觊g最大的捐納行為是平定三藩時的縣官售賣。[107]除此之外，朝廷開辦捐納眾多，主要是日常捐納，即捐監、捐墾等。

康雍年間，捐納的發展也歷經了一個復雜的動態過程，特別是與政局的穩定、權力的架構息息相關。以往學者更多注重康熙年間捐納事例的頒布，但是往往將其與特定的社會危機割裂開來?？滴跄觊g的國家財政在應對自然災害或軍事動亂方面，存在一定的缺口。[108]康雍年間的捐納發展，歷經了一個從不情愿到隱蔽開展的過程。

1.捐納入仕的規范化

康熙初年，康熙帝尚未親政時，捐納實施曾遭到一定程度的抑制，朝野士人認為捐納的兜售使功名獲取太易，未能慎重名器。他們最反對的是，捐納官員不僅能紀錄，還能加級授官，與權力的分配直接掛鉤。順治十八年九月，朝廷頒布上諭：“今思捐助急公，雖應激勸，但大小臣工，各有職業，必實著勞績，方可加級授官。若止以捐助銀米，遽行加級授官，非慎重名器之意。嗣后凡捐助銀米者，俱不必加級授官，仍與紀錄?！?a id="w109">[109]

對于捐納來說，所售的商品屬性決定了廣大民眾的購買興趣。在賣方朝廷看來，與權力有間接關系的紀錄加封等可以讓官紳購買，但是涉及授官的核心問題，還是堅持放棄售賣的原則。從順治到康熙的相當長一段時間內，捐納制度發展的內在理路就是逐漸規范權力及其衍生商品的銷售原則?？偟陌l展趨勢是，核心權力商品日漸受到控制，圍繞權力的衍生品，如虛職、封典等成為捐納的主要銷售產品。

康熙朝捐納制度走向成熟的重要標志是對捐納人員的權力通道進行規范。對于捐納官員進行必要的考試，以保證捐納人員任職的基本素質?？滴醵暾?，吏部議復：嗣后由吏員例監準貢出身者，俱準升正印。不久，朝廷對此議復不滿，宣諭：“納銀授官，于理不合，以后吏員年滿，果勤勞無過，準其考職，免納銀兩。其納銀例監準貢，以后亦著停止?！?a id="w110">[110]站在朝廷的立場上，捐納銀兩就能夠直接獲取權力與官職，這是極為不妥的，需要在捐納人員入仕途徑上設置必要的門檻。同年六月，在武職人員的升遷方面，朝廷強調戰功優先的原則：“武職官員捐軀報國，所得戰功，與捐資紀錄不同，以后推升武職官員，有紀錄軍功者，應照多寡，以次加等。”[111]戰功優于捐納，確保武舉入仕的正常之路，體現出朝廷對人才隊伍素質的謹慎考量。不過，這從另一個側面反映出，捐納制度的實施對正常的科舉、戰功選材入仕造成了極大危害。

捐納入仕規范化的作用之一是防止捐納對關鍵官職的腐蝕?？滴跏荒觊c七月，朝廷規定：“凡異途出身之人，不得以正印官用?！?a id="w112">[112]保舉人才中，如有捐納出身者，強調要督撫特別奏請保舉，開列事實，以防止庸才濫竽充數?？滴醵炅拢⑿I：“捐納歲貢，終非正途，不應考選科道，應如所請……漢軍、漢人捐納歲貢俱不準作正途考選?！?a id="w113">[113]

2.捐納籌款的擴大化

康熙年間，捐納作為朝廷的重要籌款方式，自身發展歷經了一個從日常捐輸到緊急捐官，然后再回到日常捐納的過程。捐納交易的內容從兜售虛職到售賣實職，最終規范為以虛職為主。捐納舉辦的方式從官方的勸輸為主轉變為官民平等地捐納為主。

康熙朝的捐納發展，存在一個日常與緊急的明顯交替過程。最為緊急的情況是平定三藩之亂時?？滴跏曛潦迥辏⑾群笫圪u縣官500多名，為清代捐納中售賣實官最為嚴重的事件。[114]從官員的整體素質來說，如此多的捐納官員進入官場，勢必對整個銓選制度產生極為惡劣的影響。[115]但是，此次緊急的捐納行為，為朝廷的生存贏得了戰略的轉機，其特定歷史邏輯值得關注。

歷經三藩之亂，康熙朝捐納關聯的政事越來越多，籌款能力也愈見增強。康熙朝捐納發展的成效主要體現在以下幾個方面。

首先是捐納軍需，滿足戰爭的需要，緩解國家的財政壓力。八旗騎兵是作戰的必備，捐納馬匹成為朝廷保障戰爭勝利的重要措施?？滴跞辏孔嗾垼壕桉R人員，凡文武各官，有捐馬百匹者，準紀錄兩次；捐馬五十匹者，準紀錄一次。朝廷很快同意兵部的要求，不過增加了附加條件，認為緊急軍需者按照條例辦理，尋常捐助者，則仍需要總督奏請批準。[116]康熙五十八年，山西地區仍開捐納事例。[117]朝廷區分捐納的緊急和日常行為，顯示了捐納對于朝廷救急的特定作用。從更深的層次可以看出，朝廷舉辦捐納更多是一種應對危機的行為，對于捐納的副作用或者消極影響也是有一定認識的。

康熙朝諸多軍事行動中，平定三藩消耗國家財力尤為顯著。為了應對這場軍事戰爭，朝廷對于捐納馬匹、捐納船只等給予特殊政策，開啟了實官捐納的諸多消極措施。但是，捐納對于清朝渡過難關發揮了特定的救急作用。在三藩平定之時，康熙帝曾對捐納政策有所調整?？滴跏四昃旁?，康熙帝斥責涼州提督孫思克，提及：“至于捐納，各省俱停，止留粵西事例，以資平滇軍需之用。自定秦省數年以來，未曾勞民轉運?！?a id="w118">[118]應該說，從個人心理來說，康熙帝對于停止捐納是充滿期待的。但是，客觀政局的發展使得捐納這種救急器械不得不從工具箱中一次又一次被取出。康熙三十四年九月，為準備用兵西北，朝廷不得不再次出臺捐納馬匹政策。經議政大臣等議定：凡軍行馬駝為重，諸王貝勒貝子公大臣等不出征者，應各出馬駝資助。直隸、山西、山東、河南各巡撫文武大小官員，愿急公捐馬駝者，皆定例議敘。罪人內有愿急公者，亦準其捐馬駝贖罪。[119]鑒于此次戰事的重要性，捐納求助的對象不僅包括王公大臣，同時也包括內地文武百官，罪人也在緊急捐助允許的范圍之內。康熙四十四年，陜西捐馬出現包捐情弊，為工部尚書王鴻緒所參。[120]康熙四十四年六月，川陜總督博霽奏報四川、陜西每年由各省捐送錢糧100多萬兩。[121]康熙五十三年十月，甘肅巡撫綽奇奏請捐納軍糧。[122]

其次是捐納救災。在傳統社會中，天災人禍是朝廷最需要應對的危機。為了應對自然災害，朝廷允許在救災中實施捐納行為?？滴跛哪?，山東發生自然災害，地方官奏請賑荒事宜，包括：酌定生監準貢條例，令生員、俊秀、富民等捐米備賑。朝廷回應，同意富民捐助銀米，但是禁止生員捐助。[123]康熙二十三年三月，直隸、河南兩地受災，官員請求賑濟，提出如果賑濟不敷，是否可以暫開捐例，以三個月為限。這一提議遭到朝廷拒絕，認定：“捐納事例無益，不準行?！?a id="w124">[124]康熙三十一年七月，山東巡撫佛倫奏請勸捐民眾，儲糧抗災，擬山東通省積谷30余萬石。[125]十一月，川陜總督佛倫奏報西安等地捐納數目不實，康熙帝未曾深究。[126]康熙三十二年三月，佛倫再次奏報長安縣捐納虧欠15萬余兩。[127]六月，佛倫奏報將捐納盈余銀兩存入官庫。[128]

再次是捐納河政。治理河患，康熙朝用力甚多?？滴跏吣暾拢拥揽偠浇o奏請河工事宜，請求開捐納事例以助河帑：愿捐銀者，照例款上納；愿筑堤者，自行認地修筑；完工日，咨部注冊。對此請求，康熙帝認為治河為國家大事，需動用正項錢糧，是否使用捐納，另行考慮。[129]康熙三十七年，山西、陜西等地請求開浚黃河，朝廷拒絕采用捐助事例，顯示出朝廷對捐納實施的謹慎態度?？滴跄觊g永定河捐輸費用的籌措，展示出捐納在局部河流治理中的靈活性。[130]康熙三十八年，河道總督于成龍奏請開捐修河?？滴跞拍?，河道總督張鵬翮奏折增捐修筑。康熙四十五年，兩江總督阿山奏請，仿照西安例，開捐修河。[131]

最后是捐納積谷。康熙晚年，各省開始設立常平倉，特別是福建、廣東等地，先后開始實施捐納建倉儲谷的政策。比較早的是甘肅地區，康熙四十六年十二月，川陜總督博霽清查該地常平倉捐納米谷。[132]康熙五十年，福建巡撫黃秉中希望借鑒陜西、山東的經驗，通過開啟捐納收貯倉谷。[133]在黃氏看來，福建全省積谷有限，除臺灣積谷外，全省八府一州僅存倉谷27萬余石。鑒于此前陜西、山東等地遇災題請開例捐納，朝廷均已允許，黃秉中奏請：“今閩省儲備最為緊要，奴才不揣冒昧，請于內地八府一州，除捐官應升即用等項不捐外，其余斟酌條款，開例捐納。”[134]從黃秉中的設想來看，福建一省存谷僅為27萬余石，實在太少，而開捐建倉似乎是一件極為簡單的事情，囤積百萬倉谷，似乎可以立馬而就。但是事實并非如此?？滴跷迨辏轿餮矒崽K克濟請求開常平倉捐例，康熙帝要求其仔細辦理，不可輕易開捐。[135]康熙五十六年正月，山東巡撫李樹德上奏朝廷，匯報山東歷年開捐積谷情況：“自康熙四十五年秋季開例捐納起，至五十三年秋季停捐止，在督糧、濟東、濟寧三道，東昌府知府，運河同知，此五衙門內，共收過官監生捐納米一百五十五萬五千八十石。”[136]在李樹德看來，不僅捐谷不易，收藏谷物也十分艱難，希望能夠按照造冊備部的辦法，實施倉儲建設。不過，從山東省的倉儲規模155.508萬石來看，也是不錯的成績?？滴趿荒晡逶?，山西巡撫德音要求該省捐監延續一年，康熙帝考慮各地軍需捐納較多，未能同意。[137]

3.捐納程序的標準化

康熙年間的捐納發展，對科舉制度、銓選制度和民眾社會財富積累產生了深遠影響。在捐納這場交易中，朝廷作為權力商品的生產者，一方面優化捐納商品，削減捐納關涉權力的直接商品，如實官實職；另一方面響應市場要求，不斷擴大捐納的適用范圍。特別是開發封典、捐監等新的捐納名目，在捐納的交易標準化方面，增加了不少名目。雍正帝在調整國家治理政策、穩定朝廷政治秩序、量化捐納標準等方面，用力甚多。

在清朝前期康雍乾三朝中，雍正帝在財政改革、吏治等方面采取了諸多有力的措施，使得國內的政治生態發生良好改變。在捐納的制度發展中，雍正帝在厘清官員義務捐輸與自愿捐納的關系方面做了很多探索。

首先，朝廷對于現任官員捐助持謹慎態度。雍正元年四月，直隸巡撫李維鈞題請，甄家莊四處漫決堤工用銀多達2萬余兩，允許官員共同捐助銀兩，彌補財政虧空。雍正帝對此予以否定，在他看來，甄家莊修堤為緊要工程，不必捐助，應以正項錢糧奏銷。[138]五月，因河南、河北等地比年荒歉，民食維艱，雍正帝主動提議開捐：“河以南數郡雖已得雨，河北三府時逾麥秋，尚未沾足，誠恐小民勢難耕種，不可不預為籌畫，或酌開捐納貢監等例，則富屋向貯之粟皆得流通，出納于官，以為賑恤之用，似屬有益，該撫可即詳議具奏?！?a id="w139">[139]在他看來，這樣的辦法能夠使得富人的糧食等資源流動，官員能夠參與管理。九月，江西巡撫裴率度賑濟水災，捐助俸工，奏請獎敘。對此，雍正帝表示不能認可。在雍正帝看來，既然是災害，地方官員應該按照朝廷制度，或動用錢糧，或自行解決。官員的薪俸有其特定的用處：“俸工之設原為伊等養膳家口，縱將通省官俸捐助，為數無幾，有何裨益？至若工食盡行捐出，胥役人等又何以應差行走？”在康熙朝普遍存在的“捐俸工”現象，終于告一段落。雍正帝特別強調：“著該部行文直隸各省督撫，凡地方遇有公事，奏請捐助俸工之處，著永行停止?！?a id="w140">[140]在雍正帝看來，官員的個人捐納是不值得提倡的，因為官員的財富與民眾的負擔可能密切相關。雍正四年正月，兩淮巡鹽御史噶爾泰個人捐銀8萬兩，加上鹽商公捐銀24萬兩，倡議建設倉儲。時值養廉銀改革之前，個別官員愿將豐厚收入捐助給國家，在雍正看來，此種捐助行為值得鼓勵。雍正帝下令獎給噶爾泰個人2萬兩白銀，其余30萬兩白銀在江南興建鹽義倉，由商人經理。[141]二月，大臣鄂爾泰用個人薪俸銀兩買谷3.34萬石，按例請求朝廷加級獎敘。對此，雍正帝一方面肯定鄂爾泰行為的正當性，認定此舉屬于急公備用，允許議敘；另一方面又擔心此舉的副作用，害怕別的官員仿照，特別特別告誡各省官員：“若各省大吏，不識此意，謂急公即得議敘，苛索妄取，致累官民，此端斷不可開，可將此令督撫司道知之?！?a id="w142">[142]

其次，對于捐納人員的管理、任職，朝廷提出了嚴格的要求。雍正帝對于捐納一事，始終印象不佳，因而對于捐納人員任職，要求十分嚴格。雍正元年二月，鑒于有些捐納教職人員自身不諳文藝，不可為學生之師，雍正帝下令吏部另外選用，并規定具體的任職路徑：“各省教職，俱以舉人、恩、拔、副榜、廩生、挨貢補用，其捐納人員，教諭改以縣丞用，訓導改以主簿用?！?a id="w143">[143]基于制度設計考慮，雍正三年十二月，雍正帝針對捐納教職人員改制，對吏部提出兩項要求：一是不能開除捐納人員的薪俸，“朕思此等改補之員，并非事故處分之比，其從前教職任內所歷之俸，自應準其一并通算，不得將前俸開除”；二是額外允許捐納教職改補人員引見，由雍正帝親自面試，決定人員素質優劣及其升遷。[144]對于捐納人員的學習，雍正帝也給予了有力管束。相比前朝，雍正朝對捐納人員管理的最大變化是將捐納貢生、監生歸并學臣管理。以前，捐納人員無法由學臣管理，特別是處理出格的捐納學員時，往往涉及地方督撫。雍正五年閏三月，河南巡撫田文鏡奏請，捐納貢監歸并學臣，與生員一體約束。雍正帝表示同意，提出：“捐納貢監，既令學臣約束，若必俟督撫移咨學臣，則學臣仍無約束之權。嗣后有應行褫革者，令地方官申報督撫、學臣，其事屬督撫者，準督撫移咨學臣；其事屬學臣者，準學臣移咨督撫。如此，始為周備?！?a id="w145">[145]

再次，對于捐納的開展范圍和頻率，雍正朝也是有意收緊。在捐納的整頓過程中，一方面減少捐納對仕途的影響，另一方面又減輕捐納對民眾的負擔。在仕途的升遷環節上，雍正帝盡量減少捐納的直接影響。如雍正三年九月，在官員的降級留任與起復條例修改中，雍正帝特別區別捐納人員與一般的官員：“嗣后降級留任官員，遇有恩詔及議敘加級者，俱準以加一級抵銷降一級，庶使人皆奮勵，勉圖后效，亦鼓舞吏治之一道也。至于降級后捐納加級者，不得抵銷前案?！?a id="w146">[146]在捐納的社會應用方面，雍正帝特別注意控制捐納事例的范圍，盡量做到少開捐納。雍正五年九月，陜西總督岳鐘琪奏請，湖廣、江西、廣東、廣西四省饑民入川者數十萬，請開招民捐納事例，在戶部收銀。[147]對此，雍正帝主張不必另開捐納事例，“現今有營田水利捐納銀兩有余，存貯在京，著于此內酌撥解川應用”。[148]

在捐納的對象爭取中，雍正帝更多希望富民能夠義務捐助，朝廷相應給予獎勵，而不是捐納正常程序中的等價交換。雍正九年六月，直隸、山東、河南三省雨澤愆期，大學士等商議截漕通商、賞給籽種、捐谷議敘等方法，雍正帝對“本地紳衿富戶捐谷助賑予以議敘”這條意見提出具體看法：“惟是本地紳衿富戶捐谷助賑予以議敘一條，此等事向來奉行不善，輒生虛冒濫竊之弊，且捐谷多寡如何分別議敘之處，原議俱未明晰，恐臨時難于遵行，亦須預先定議。”[149]顯然，這種議敘辦法在日臻完善之中。雍正十一年五月，針對直省地方的紳民樂善捐助，雍正帝要求地方督撫給予相應獎勵：“著各該督撫留心體察，秉公確訪，其捐助多者著具題奏請議敘，少者亦著地方大吏給與匾額，并登記檔冊，免其差徭，以昭朕與人同善之至意?！?a id="w150">[150]七月，江南地方海潮泛溢，蘇、松、常州等地紳士，或雇覓舟船救濟，或捐輸銀米煮賑，或復捐施方藥。雍正帝對此十分欣慰，認為：“似此拯災扶困之心，不愧古人任恤之誼，風俗醇厚，甚屬可嘉。著該督撫宣旨褒獎，仍遵前諭，將捐助多者具題議敘，少者給與匾額，登記檔冊，免其差徭，并造冊報部?！?a id="w151">[151]

雍正帝對于地方士紳的主動捐助，多有肯定之意，同時對于地方官的蓄意組織行為，極為反感。雍正十三年五月，山西石麟奏稱，太原府陽曲縣紳衿士民李杭等、汾州府汾陽縣紳衿卞時盛等紳士愿意捐助銀兩存貯公所，以備地方公用。對此，雍正帝一方面允許石麟將捐助士紳開報名單，交吏部分別議敘；另一方面，他對地方留置捐助銀兩表示不滿：“今石麟奏稱陽曲、汾陽兩縣紳衿士民愿捐銀兩存貯公所，其作何措置之道，俟與地方官公同酌議。是該處并無現在應辦之事，此乃另開捐納之條也。若遇無才之有司經理不善，必致為胥吏之所中飽、土棍之所侵蝕，而無有裨益于貧乏之鄉人。此人人能料及者，而石麟如此辦理，是何意見？”[152]

對于捐納的態度，雍正帝與康熙帝有所區別。一方面，他贊成康熙帝對捐納的評價，認為捐納非美事；另一方面，他又不得不肯定捐納對財政的補充效用。在他看來，軍需浩繁，財用不支，捐納事例不得不暫開。但是，當國家財政好轉之時，雍正帝傾向于停止捐納，至少是部分停止。雍正二年九月，朝廷下令將戶部和陜西捐納事例停止。部分軍需動用西安藩庫銀兩，作為正項報銷。[153]

在處理捐納的過程中，雍正帝特別注意官員的執行情況，注意防范官員在捐納中的舞弊行為，對此他制定了許多具有針對性的措施。雍正二年，廣西捐納墾荒實施。[154]十一月，廣西巡撫李紱奏請墾荒措施六條，要求動用此前捐納倉谷支持開墾。雍正帝擔心此項捐納倉谷為地方官吏貪污，名存實亡，特別下旨：“此項捐納之谷，原系陳元龍、王沛憻經手，其間有名無實，首尾不清之處甚多，朕知之最悉。李紱難于料理，故借開墾之名，以為開銷虧空之地，可著陳元龍、王沛憻前往廣西，將此項徹底清楚。”[155]鑒于雍正帝的精明，雍正三年三月，廣西巡撫李紱不得不承認廣西捐納倉谷的弊端，因原任廣西布政使王沛憻，每石倉谷實收銀錢僅一兩一二錢，虧空多達幾百萬兩。[156]顯然，雍正年間全國的捐納倉谷征收和管理存在不少漏洞，尤其是官員的個人貪污。在雍正帝看來，捐納官員獲取一定的利潤是無可厚非的，但是需要大體透明，遵循一定的標準。他要求各省整頓捐納倉儲：“大凡開捐處，稍有盈余，亦人所共知。如將此項盈余，即作枉法婪贓，一律治罪，其他捐納之省，必致生事訛詐。但不清查，則不肖官員，竟視此為分內之事，任意肆行矣。”[157]雍正帝并非反對捐納，只是希望捐納的實施更加透明，更加標準化。同樣，在山東的捐監倉谷管理中，雍正帝也是恩威并施。雍正五年八月，戶部議復山東巡撫塞楞額捐監倉谷處理，要求當時經手官員追補。雍正帝對此表示同意，但是要求官員按照當時倉谷市價追補，一定程度上減輕了官員的負擔。[158]

雍正帝對于捐納實施過程中官員的貪污行為極為厭惡。雍正二年，山東巡撫李樹德辦理捐納事務中飽私囊，為他人揭露。僅李氏援助親戚捐納官職的銀兩就高達5萬余兩，貪污總數之大可想而知。雍正帝對此十分憤怒，要求對李樹德個人進行處罰外，有關親戚也要從嚴處理：“今李樹德事已敗露，其當日受益親友，應分應其事，將此單所開支人，現任者解任，候選者著停升，劃交與巡撫陳世倌，同李樹德完結虧空，如果賠清，將仍以原銜補用?！?a id="w159">[159]雍正年間，各地捐納建倉規模龐大，以直隸省為例，存谷135.8萬石，米3.82萬石。[160]

在捐納這場官民交易中，康熙帝、雍正帝重視交易規范的確立，不僅對銷售的商品嚴格界定，確保質量，而且將交易雙方的權責關系日益明確，尤其是對主持捐納的官員提出了較高的標準。這場官員主導的捐納貿易在朝廷的支持下，獲得了前所未有的發展。

4.捐納籌款行為的隱蔽性

作為一項秕政，捐納對整個社會的危害是無法回避的，清朝統治者對此也心知肚明。但是，他們還是選擇將捐納作為籌款的重要應急手段，而不采取加賦等常規手段，這是清朝統治中特定的治理邏輯。

捐納是一場資源的互惠交易，對于主辦方來說，目標群體的設定十分重要。在雍正帝看來，商人無疑是捐納的較佳目標群體。雍正六年三月，云貴總督鄂爾泰奏報墾荒事宜，在他看來，捐納是維持地方公共開支的重要渠道，墾荒并不是實施捐納的唯一理由。“臣前請墾荒一疏，原欲俟捐項充足，將兩省要務如疏浚水利、鑿通河道、建造城垣、開修官路等件，皆可次第舉行，并非僅為墾荒計。”[161]鄂爾泰此次向雍正帝訴苦的內容是，云南、貴州兩地的本地捐納銀兩有限，舉辦數月之后，總數也不過三四萬兩。

面對這樣的困局，鄂爾泰提出了一個大膽的想法，就是云貴地方官委員親赴揚州等地捐納，收取銀兩。在鄂爾泰看來，捐納人員不愿來滇的原因主要是：“捐納人員多系富家子弟，既不肯親行，欲轉托人又恐多有遺誤，甚至有偽造實收者，不獨功名資貨，兩無著落，或反被光棍索詐者有之，以故畏難觀望，率皆裹足不前也?！?a id="w162">[162]在捐納這場交易中，商品購買者也還是有一定的選擇性，民眾既可以選在本地捐納或者京城戶部捐納，也可以到特定地區捐納。對捐納的實施者來說，不僅地方與中央之間有著直接的競爭關系，而且不同省份之間的捐納也有著競爭關系。鄂爾泰提出在江南地區實施捐納，目的就是減少中間環節，快速獲取資金。根據以往經驗，江南商人是捐納的重要目標群體。“查向來每開事例，江南人居其半，而商家尤多，即從前云南收捐亦原不靠本省，皆有人在京并近省收攬，但多半肥己，充公者少，故弊端滋大。今臣擬差委信實德當人，攜帶實收，前往揚州一路，幾有應捐者，一面交納銀兩，一面付給實收，則人情踴躍，捐者必多。”值得注意的是，雍正帝對鄂爾泰的建議十分肯定，朱批：“極好之法，但此差委之人難得也?！?a id="w163">[163]

在清代國家治理中，開捐是朝廷籌資的一個非常理想的選擇，不到萬不得已，朝廷寧愿放棄加賦等行為。即使異地實施捐納，跨地方開捐的行為也并未受到朝廷過多阻撓。因為捐納的目標群體只是特定的商人與富家子弟，很難與整體的民眾階層相提并論。這樣看來，民間的整體加賦與捐納相比，有著天然的劣勢，始終為清朝統治者所忌憚。順治六年，江南巡撫土國寶因兵餉不足，請旨增派賦稅。[164]兵科右給事中李化麟認為加派賦稅為明朝陋習，大亂之由，應該盡行革除。“今遽以加派為言，竊恐江南如此，他處多事之地，紛紛效尤，有司奉行不善，吏書科派作奸，朝廷未受一分之利，民間已受十分之累，是開本朝六年未有之成例，實啟民間異日無窮之紛擾，流弊恐難言矣。”[165]朝廷很快接受地方停止加賦的意見，選擇開行捐納。對于捐納與加賦，清廷更愿意選擇前者，這種決策更多體現了清代治理策略的隱蔽特點。