澳門經濟發展方式的路徑選擇

蔡赤萌

［提要］2008年爆發的全球性金融危機，暴露出全球經濟發展的嚴重失衡，引發各經濟體對經濟發展模式的反思與調整。澳門現行經濟增長方式在可持續性及均衡性上也存在不同程度的失衡。要達致經濟社會的健康、協調、可持續發展，澳門有必要及時把握國家“十二五”時期的發展機遇，調整經濟增長路徑依賴：要優化主導產業發展，轉變博彩業過去粗放式的數量擴張模式，走向適度、有序和健康發展；要推動主導產業與其他產業協調發展，發揮好博彩業的帶動及反哺作用，并利用區域合作適度拓寬經濟基礎；要重視整體經濟體系建設及綜合營商環境的提升；要兼顧社會整體進步，使經濟增長與社會發展相協調。

［關鍵詞］經濟失衡 澳門經濟 發展方式 協調發展

經過近12年的探索與實踐，澳門特別行政區在政治、經濟、文化和社會等方面都發生了前所未有的深刻變化，同時也將迎來更多的新機遇，面臨更大的挑戰。“十二五”時期是國家改革開放、轉變經濟發展方式的攻堅時期，也是國際環境和社會矛盾的多發時期，國家經濟發展模式、對外開放深度、社會改革難度都面臨考驗。后危機時代，發展問題備受關注，各主要經濟體都在加緊反思與調整經濟增長方式和發展模式，圍繞新的發展制高點的競爭不斷加劇。如何順應國際及國家的發展趨勢，認真反思與總結自身經濟增長方式所面臨的問題與挑戰，是澳門經濟有效調整增長方式、走向可持續協調發展的基礎與前提。

一 后危機時代全球經濟發展理念轉變與發展模式調整

2008年爆發的全球性金融危機，暴露出全球經濟發展的嚴重失衡，引發各經濟體對經濟發展模式作出新的思考與調整。這次金融危機，直接由發達資本主義國家美國所引發，逐步蔓延至歐洲國家，從而引發全球性的金融動蕩和經濟衰退，其連鎖影響至今仍在繼續。后危機時代，全球經濟的發展環境和發展理念出現如下主要變化：

（一）金融危機導致了國際競爭方式與競爭格局的變化，并改變了各國經濟發展的理念

其一，影響經濟增長及經濟競爭力的要素發生變化。每次金融危機都會帶來一場重大變革，各國致力尋找下一輪經濟增長的動力，并開始深入關注新興產業。金融危機后，全球經濟體圍繞新的發展制高點的競爭和調整也在不斷加強，美國等發達國家紛紛提出再工業化的構想。包括生物醫藥、新材料、新能源在內的一批新興產業，因具有產業鏈長、對創新要素要求高、能夠獲得較高利潤等特征，成為全球經濟增長的新引擎，也將是發達國家再工業化、搶占制高點的重點產業。此外，目前各國均強調要加強技術創新和推廣，節約能源和保護生態環境。不符合需求結構變動、不能滿足節能環保要求的產業或生產方式將被淘汰。

其二，區域經濟合作趨勢加快，成為對抗全球化趨勢的新型競爭模式。2010年祖國大陸與臺灣兩岸經濟合作框架（ECFA）正式簽署，中國-東盟自由貿易區（FTA）全面啟動，中日韓自由貿易區進入官方研究磋商階段，世界范圍內的各種區域合作方案層出不窮。未來將會是區域與區域之間的合作和競爭，個別城市難以再單打獨斗。

其三，國際競爭進一步加劇，全球貿易與金融保護主義風險日益上升。在世界總需求縮減、內外部再平衡困難的情況下，部分發達國家一方面實施多輪量化寬松政策，進一步刺激經濟；另一方面積極運用匯率手段與貿易手段，推動本幣貶值，迫使外幣升值，采用世界貿易組織允許的反傾銷、反補貼和保障措施等，有針對性地打擊來自特定貿易伙伴的特定產品的進口，同時制訂了增加出口的計劃。[1]由于發達國家尤其是美國的貨幣政策具有極強的外部性，而且在美元本位制下缺乏對儲備貨幣發行的約束，亞洲及新興經濟體將會承受由此帶來的各種不利沖擊。

其四，更加強調經濟發展理念，即在經濟增長過程中注重多層次關系的平衡與協調。胡錦濤在橫濱舉行的亞太經合組織領導人非正式會議上倡議五種類型的經濟增長概念：一是推動平衡增長，為經濟長遠發展創造條件；二是倡導包容性增長，增強經濟發展內生動力；三是促進可持續增長，努力實現經濟長期發展；四是鼓勵創新增長，為經濟發展提供動力源泉；五是實現安全增長，維護經濟發展成果。[2]胡錦濤認為，與會的各國領導人應該科學分析世界經濟增長的現實問題和長遠需要，把握增長規律，創新增長理念，轉變增長方式，破解增長難題，提高增長質量和效益，著力解決經濟社會發展中的矛盾，解決關系人民切身利益的突出問題，在更高水平、更高層次上實現亞太區經濟又好又快發展。

（二）金融危機的爆發迫使各國通過被動或主動的方式調整全球經濟的嚴重失衡，要求各國必須轉變增長方式

后危機時代，如何通過結構性改革達致“再平衡”，以實現世界經濟強勁、可持續和平衡發展，成為目前國際社會關注的焦點。“再平衡”實際包括內部再平衡和外部再平衡兩個方面的內容。內部再平衡是指公共部門與私人部門間需求的平衡、實體經濟與虛擬經濟的平衡。外部再平衡是指國內與國外需求的平衡。許多發達國家（尤其是美國）經濟增長嚴重依賴國內需求，而許多新興經濟體（尤其是中國）則嚴重依賴國外需求，凈出口是拉動經濟增長的重要引擎。因此，外部再平衡意味著發達國家應該加強凈出口在經濟增長中的作用，新興經濟體則應更加依賴內需推動經濟增長。

鑒于上述失衡與各國的經濟模式和發展方式關系密切，目前全球各主要經濟體不得不調整其經濟增長方式。具體調整方向是：西方國家要改變金融創新監管滯后、過度消費模式所帶來的嚴重后果，而新興國家則要改變過度依賴外需帶動經濟的模式。以美國為首的西方國家作為導致全球失衡的重要一方，要減少債務，減少過度消費，增加儲蓄，擴大出口；包括中國在內的新興國家則要改變過度依賴出口的增長方式，通過擴大國內消費等政策，降低過高的儲蓄率，改變過剩的生產模式。

為此，金融危機后世界主要國家相繼在產業層面進行“再工業化、再創新、再出口”結構調整。2009年美國先后頒布了《美國創新戰略：促進可持續增長和提供優良工作機會》和《重整美國制造業政策框架》，提出美國再工業化的重點領域及創新策略。2010年1月，奧巴馬提出未來5年美國出口翻番、創造200萬新就業崗位的計劃。與此同時，英國提出了低碳產業、生物產業、數字經濟、先進制造等產業發展重點。日本也提出了環境和能源、健康等產業發展重點領域。西方國家一方面開始倡導儲蓄、鼓勵出口、支持實體經濟發展，同時也試圖在新能源、新材料、生物醫藥、信息技術等領域搶先占領產業發展的制高點。

從中期看，世界經濟有可能進入一個持續多年的不穩定的低速時期。[3]金融危機后世界經濟總體邁上復蘇軌道，但勢頭不強，不均衡性、不穩定性仍然突出。國際金融市場起伏不定，主要貨幣匯率大幅波動，大宗商品價格高位震蕩，保護主義明顯增強。此外，新興經濟體與發達國家之間在復蘇時間和幅度上的差異，使得國際經濟政策的協調問題成為焦點，加劇了全球經濟再平衡的難度。因此，在這一背景下，各國經濟增長方式的調整，在某種程度上來說會是比較艱難和較為漫長的過程，但迫于環境又不得不進行調整，其過程將充滿激烈競爭。

二 國家“十二五”規劃將轉變經濟發展方式作為主線

2011年，中國進入“十二五”規劃時期，這也將是中國調整經濟增長方式的攻堅時期。經過30多年的成功發展，中國已成為世界第二大經濟體、第一大出口國和第一大外匯儲備國，2010年經濟總量達到39.8萬億元人民幣，人均GDP超過4000美元，進入由中等偏下收入國家向中等偏上收入國家邁進的重要階段，同時也是社會轉型矛盾增多的關鍵階段，處理不好容易落入“中等收入陷阱”[4]。進入“中等收入陷阱”國家常見的具有共性的問題，在中國也不同程度地存在，如對外部世界的過度依賴，經濟活動缺乏內在的穩定性；經濟發展失衡導致資源配置惡化和供求失衡，其中包括收入分配失衡、地區發展失衡、投資和消費失衡等；技術創新能力不足，不能通過穩定地提高效率來保持經濟增長；不能保持持續的制度創新，經濟和社會發展缺乏持久的動力；等等。[5]

與此同時，本次國際金融危機凸顯出中國經濟發展中的不平衡、不協調、不可持續問題達到了前所未有的嚴重程度。在需求結構方面，內需和外需不平衡，投資和消費不協調，消費對經濟增長的貢獻率偏低；在供給結構方面，制造業和服務業發展不平衡，生產加工規模和技術創新能力不協調，科技創新和人力資本對經濟增長的貢獻率偏低；在空間結構方面，城鄉發展不平衡，區域發展不協調，基本公共服務不均等；在要素結構方面，資源要素投入與生產率提高不平衡，經濟發展與資源環境不協調，資源環境硬約束持續強化；等等。這些結構性矛盾如果得不到解決，就難以拓寬發展空間、培育競爭新優勢，也難以形成經濟持續較快發展的內生動力。[6]

面對伴隨經濟社會發展而衍生的各種問題與矛盾，中央一直在總結與探索經濟增長的合理模式，不斷豐富和調整經濟增長的理念與內涵。2007年中共十七大提出“加快轉變經濟發展方式”[7]，將經濟發展的著力點從“轉變經濟增長方式”進一步豐富發展為“轉變經濟發展方式”，其內涵也從“一個轉變”擴展為“三個轉變”，即促進經濟增長由主要依靠投資、出口拉動向依靠消費、投資、出口協調拉動轉變；由主要依靠第二產業帶動向依靠第一、第二、第三產業協同帶動轉變；由主要依靠增加物質資源消耗向主要依靠科技進步、勞動者素質提高、管理創新轉變。而轉變經濟增長方式是轉變經濟發展方式的基礎。但是，由于原有增長模式的路徑依賴，上述“三個轉變”在“十一五”時期的成效仍不理想。國際金融危機爆發后，中國內地轉變經濟發展方式已刻不容緩，承載著多方面的迫切要求：一是適應全球需求結構重大變化、增強國家經濟抵御國際市場風險能力；二是提高可持續發展能力；三是在后危機時代國際競爭中搶占制高點，爭創新優勢；四是實現國民收入分配合理化、促進社會和諧穩定；五是適應實現全面建設小康社會奮斗目標的新要求，滿足人民群眾過上更好生活的新期待。為此，加快經濟發展方式的轉變，成為“十二五”時期社會經濟發展的重中之重，是關系到經濟社會發展全局的一場深刻變革，也是貫穿經濟社會發展全過程和各個領域的主線。

在“十二五”時期，發展仍然是解決所有問題的關鍵，同時將更加注重全面協調可持續發展。國家“十二五”規劃將加快轉變經濟發展方式作為主線，把“調結構”作為主攻方向；把“創新”作為重要支撐；把“惠民生”作為根本出發點和落腳點；把建設“兩型社會”（即資源節約型、環境友好型社會）作為重要著力點；把改革開放作為強大動力。具體而言，轉變經濟發展方式包含對內平衡和對外平衡兩個方面的內容。就內部來說，一是要平衡出口、投資和消費的關系；二是要轉變為創新導向的經濟增長方式；三是要調整收入分配的格局；四是要在城鄉綜合一體化框架下推進城市化進程。就外部來說，一是要努力平衡國際收支；二是要積極參與國際經濟秩序和貨幣秩序新規則的制定。

為此，“十二五”規劃提出國家轉變經濟發展方式的戰略重點，主要包括以下幾個方面：一是堅持擴大內需戰略、保持經濟平穩較快發展。擴內需、穩外需，堅持利用好兩個市場、兩種資源，加快形成消費、投資、出口協調拉動經濟的新格局。二是加快經濟結構戰略性調整，提高產業核心競爭力。統籌推進城鄉、區域協調發展：著力推動產業結構優化升級和創新發展，培育發展戰略性新興產業，加快改造提升傳統產業，大力發展服務業；加快建設資源節約型和環境友好型社會。三是推動經濟社會協調發展，著力保障和改善民生。四是深化改革、擴大開放，增強發展活力和后勁。

三 澳門經濟增長方式的分析與思考

根據全球經濟發展模式調整的現實趨勢，以及內地“十二五”時期以轉變經濟發展方式為主線的發展戰略，澳門有必要從全新的發展理念來思考自身的增長模式，以便更好地把握發展的戰略機遇期，實現社會經濟的全面協調與可持續發展。

回歸以來，澳門通過有限度開放博彩專營權引入國際博彩資本、借助逐步擴大開放內地居民赴澳“個人游”等措施，成功地解決了澳門經濟的增長問題，博彩旅游業爆炸式增長，整體經濟呈超高速增長態勢。近12年來，澳門整體經濟實力穩步提高，就業狀況顯著改善，財政盈余大幅上升，營商環境不斷優化，國際經濟地位明顯提升。但在澳門博彩業迅猛發展以及整體經濟快速增長的過程中，也逐步暴露出該增長方式引發的相關問題，經濟社會出現不同程度的失衡。澳門經濟增長方式存在適度調整的必要性。

（一）從可持續性角度衡量

首先，從增長動力來看，澳門作為微型經濟體，其經濟增長方式主要靠外部需求與投資兩大因素拉動。而維持這一高增長的主要動力具有一定的不確定性，受制于外部環境的變化，澳門經濟的抗風險能力存在局限。

其次，從主導產業本身來看，其一枝獨秀、進一步快速發展的模式存在不少制約。這主要體現在以下三個方面：一是博彩業的增長模式尚屬于粗放式增長，依靠博彩供應量的急速擴張來帶動。與內地以第二產業為主的增長模式不同，澳門博彩業消耗的資源并非“兩高一資”（高污染、高耗能、資源消耗性）類產業，而是本地有限的土地與人力資源，外資博彩企業更多的是將所在國當地的博彩項目及運營模式簡單復制到澳門。博彩企業紛紛興建賭場酒店，引發大量土地改變用途。目前澳門土地開發已近飽和，博彩業進一步擴張的空間受到制約。二是從需求方面看，博彩業的快速增長建基于外部人流的持續高速增長，與澳門現有空間承載能力的矛盾日益顯現。1999年至2010年，訪澳游客從774.4萬人次快速增長到2496.5萬人次，11年間增長了222%，年均增幅高達20%。2010年澳門接待游客數量相當于澳門本地人口（55.2萬）的45.3倍。大量游客的到來，不僅使澳門失去了過往寧靜、安逸的休閑氛圍，而且引發了交通擁擠、房價上漲等方面的問題。三是博彩業基本是靠量的擴展來發展。自2002年博彩業開放后，博彩企業由1家增至3家，2006年又擴至6家，博彩供應量呈現超高速增長。從2003年至2010年的8年間，娛樂場從11家增至33家；賭臺數從424張急速增至2007年的4375張，2008年4月推出調控政策后（2013年博彩業賭臺數量不超過5500張）才轉為溫和增長，2010年賭臺數為4791張。同期，幸運博彩毛收入從286.7億澳門元增至1883.4億澳門元。目前博彩業走規模擴張之路已接近極限，賭臺數已接近調控上限，賭臺平均利潤率正逐年下降。

第三，鑒于博彩業的特殊性，澳門主導產業的擠出效應與社會成本相對較大。其表現如下：一是博彩業的高利潤特性，導致其具有極強的資源吸附能力，其快速發展大量吸附人力資源，拉高勞工工資，并引發租金、房屋價格相應上漲，導致不少本地中小企業難以生存發展。二是博彩業的超高速增長難以靠市場自行調節，不僅引發諸多擠出效應，而且拉大了行業間的貧富差距，不少行業與市民并未充分享受到與經濟快速發展相匹配的利益，反而因博彩業的高增長導致生存成本增加、發展空間喪失等問題。三是博彩業盈利模式比較簡單，基本處于穩賺錢狀態。博企還相繼將澳門盈利概念上市，通過資本市場獲取投資所需資金。而博彩業總收入及博彩稅的大幅增加，不僅改善了政府的財政狀況，也相應改善了社會福利，導致社會產生依賴效應，無形中影響整個社會的創新意識與創新能力。四是澳門博彩業監管與法規尚欠完善，導致博彩業對社會的負面影響逐漸顯現，如青少年輟學、問題賭徒、非博彩行業就業出路狹窄等。

第四，從區域合作層面看，澳門博彩業一枝獨秀的結構將壓縮澳門在區域合作中的發展空間。一方面，澳門發展面臨的空間制約日益顯著，需要通過區域合作拓展空間；另一方面，如果僅以主導產業博彩業現行的發展模式進行合作，區域合作難以有效地良性發展。目前澳門博彩業發展主要依靠內地客源市場（內地游客占訪澳總游客的比重已從1999年的22%急速上升至2010年的53%），現行博彩客源內地化而博彩資本國際化的模式，致使大量內地資金單向流入澳門、流向外資博彩企業，而博彩業相關負面效應則主要由客源地承擔。

最后，從國際競爭態勢看，澳門博彩業尚屬“政策支撐型”，需向“產業優勢型”轉型。澳門博彩業僅具有政策性優勢。在“一國兩制”框架下，香港“不賭”，內地也沒有開放博彩業，上述兩大客源市場禁賭，成為澳門博彩業最大的利好因素，2010年這兩大客源市場共占訪澳游客的82.9%。但隨著周邊國家或地區相繼開賭，爭奪客源市場的競爭將漸趨激烈。此外，澳門本地博彩業經過多年的快速擴張，博彩用地和賭桌數量已接近調控上限，若不能有效拓展博彩相關的業務，不斷提升綜合競爭力，日后要維持增長空間將受到局限。如何優化博彩業，提高綜合競爭能力，將成為更重要的發展內涵。

（二）從均衡發展的角度考量

澳門博彩業的迅猛發展所造成的經濟社會失衡，主要體現在以下五個方面：

在經濟內部結構關系方面：一是經濟增長的動力結構偏重外部服務需求，而其中又高度依賴外部游客的博彩需求。2010年博彩服務出口增長54.2%，占服務出口的83%；貨物和服務凈出口（主要是以博彩服務業為主的出口）占GDP的比重進一步擴大至56%。[8]二是經濟增長方式偏重市場自發增長，輕各產業和諧發展，對非博彩產業保護和支持不足；在經濟效益中偏重短期效益，對長遠健康發展關注不夠。三是重龍頭產業博彩業的發展，不少本來應當用于其他產業發展或興建公屋的地段多向博彩業傾斜，而龍頭產業的發展未能有效地帶動其他產業同步發展。四是經濟增長的主要動力存在未來發展后勁不足的風險。

在經濟增長與社會發展的關系方面：存在一定失衡，主要表現在社會事業發展相對不足，制度建設相對滯后，政府對經濟引導能力、行政法規完善程度及執行力等方面的軟實力與社會期望差距拉大。也就是說，由博彩業超高速發展帶動的經濟高速增長模式，與澳門經濟持續發展、社會全面進步之間的協調狀態仍存在距離。一是收入分化與分配失衡，貧富差距逐漸拉大，低收入階層保障尚顯不足。博彩業的飛速發展帶來澳門人均GDP大幅增長，但行業間的收入差別懸殊。雖然博彩稅收的增長令政府財政收入猛增，特區政府多年來采取現金分享政策實現全民共享發展成果，但以財政為杠桿的社會財富分配與擴散效應短時間內很難達到社會期望的水平。實際上，部分社會弱勢群體未能同步分享博彩業發展的成果，反而可能因通脹等因素導致實際生活水平下降。如何在經濟結構轉變的情況下，通過公權的引導和平衡財富，使強大的經濟能力惠及全社會，特別是弱勢群體，是澳門經濟社會發展中需要解決的一大現實問題。二是博彩業的超高速發展，引發澳門空間及資源緊缺、成本快速上漲等問題。隨著澳門社會近年來的急速發展，尤其是旅游博彩業的迅猛發展，人力資源緊張、交通壓力增大、房屋價格上漲、日用消費品漲價、土地資源緊缺等問題相繼出現，對社會資源及發展空間造成的壓力日益顯著。三是特區政府管治能力與經濟社會發展的緊密配合存在脫節。澳門回歸后，特區政府積極推進行政和法務改革，政府的管治能力有較大改進和提高，推動了社會的安定與繁榮。但隨著經濟社會的迅速發展，一些新生的社會公共問題也隨之涌現。譬如如何促進社會分配更加合理化，如何有效化解新生群體的訴求，如何應對社會結構的變遷，如何處理日趨復雜的住房、貧富懸殊、就業等社會民生問題，都需要政府管治能力的進一步提升與完善。[9]

在博彩業發展與經濟均衡可持續發展的關系方面：博彩業在澳門經濟社會發展中有著不可替代的地位和作用，但博彩業一枝獨秀與經濟均衡可持續的矛盾逐步凸顯。如何在繼續發揮博彩業比較優勢和經濟拉動作用的同時，逐步實現澳門經濟的適度多元化和可持續發展，是澳門發展所面臨的艱巨任務。

在短期增長效應與長遠健康發展的關系方面：一是如何合理利用發展空間，解決好土地資源有限與城市發展規劃的矛盾。二是博彩業急速擴張引發人力資源供求失衡，人力資源和高層次人才嚴重短缺，跟不上經濟發展的步伐和需求，其結果是一方面難以支撐經濟適度多元發展，另一方面又會導致成本急速上升，對中小企業造成壓力。如何在吸引外來優秀人才與保護本地就業之間取得平衡，是保持澳門長遠發展的重要環節。

在自身定位與區域經濟中扮演角色的關系方面：澳門在區域合作中制高點不多，其優勢主要集中在主導產業博彩業，在客源上主要依賴內地游客（占53%），國際旅客開拓不夠（內地及港臺以外的國際旅客不足12%）[10]，其他合作功能有待進一步開發與深化。澳門經濟結構過于倚重博彩業，將限制澳門的區域合作能力，不利于澳門打造世界旅游休閑中心和商貿服務平臺的功能。

上述失衡，有的屬于結構性，有的則屬于制度性，不僅會制約澳門經濟的進一步發展，也可能會影響澳門日后社會經濟的穩定與發展。2008年12月，時任行政長官何厚鏵在總結澳門十年施政時坦承：特區發展仍然存在不少需改進及不足之處，特區政府的公共服務、行政效率，以至法律改革，與社會發展及公眾期望尚存一定差距；社會深層次矛盾仍需進一步解決；推動經濟多元發展尚未產生明顯成效；人力資源供求平衡、就業、居住、交通、中小企發展及博彩業發展等社會問題，都存在改進空間。[11]

未來澳門所面臨的施政挑戰，是如何保持整體經濟的協調發展，并有效保持可持續健康發展的基本動力與競爭力。也就是說，如何根據持續協調發展的理念，探索與調整澳門經濟發展模式，通過推動經濟適度多元發展，逐步推進經濟協調發展及社會和諧進步。以下三個基本觀點或有助于我們對澳門經濟發展模式的思考：

其一，澳門屬于小型經濟體，選擇博彩業作為主導產業，符合澳門比較優勢。根據澳門的歷史條件與現實情況，2002年，時任行政長官何厚鏵將澳門的產業定位為：“以博彩業旅游業為龍頭，服務業為主體，其他行業協調發展。”這一定位成為帶動澳門經濟騰飛的重要前提。博彩業是澳門最具比較優勢的產業，再加上“一國兩制”框架下中央的政策支持，使澳門博彩業得以迅速發展。博彩業開放以及博彩企業大規模興建博彩設施，令澳門的博彩供給能力得到大幅擴張。與此同時，由CEPA及自由行政策帶動的以內地客源為主的訪澳人流的高速增長，有效支撐了澳門的博彩需求。未來，博彩業在澳門的支柱地位將長時間存在。博彩業作為澳門經濟主導產業和最具競爭力產業的態勢，將在相當長時間內維持不變。鑒于博彩業在產業中的相對優勢地位以及在經濟中的龍頭作用，博彩業的健康發展對澳門經濟長遠發展至關重要。

其二，博彩業在澳門產業結構中比重并非越大越好。與其他小型經濟體依靠單一主導產業帶動的經濟發展模式相比，澳門的主導產業博彩業具有自身的特殊性，其產業鏈條短、負面效應較大，因此對經濟發展的作用呈現多重性。一是帶動作用有局限，并且滯后。直接受惠于博彩業的行業主要集中在酒店、會展、高檔零售業等領域，以及“為賭而游”的訪澳客流經常消費的運輸、游覽等服務行業。由于博彩企業通常是先建賭場（部分綜合性酒店設施本身包含了中高檔品牌銷售及會展場所），然后再用賭場盈利興建合約規定的其他非博彩設施，因此博彩業對直接相關行業的帶動效應通常會滯后。二是具有明顯的擠出效應。如果政府監管與引導不到位的話，依靠市場自身調節，很難達到各產業的協調發展。澳門博彩業一業獨大的趨勢，既有優勢產業資本追逐利潤的自然競爭效果，也有特殊專營行業中政府監管調節角色不足的原因。為此，政府有必要從整體經濟長遠發展的角度出發，對博彩業進行必要的調控與規范，為其他行業的發展讓出一定空間。

其三，博彩業“一業獨大”的發展模式難以長期持續。澳門發展空間有限、內需不足，基本沒有回旋余地，經濟增長主要依靠外來游客及博彩消費的增長來拉動，抵御風險能力存在局限。在這種發展模式下，一旦周邊因素發生變化，如爆發戰爭、流行疫病、內地出入境政策調整等，均會對其整體經濟產生巨大沖擊。此外，周邊國家和地區相繼開設賭業，對澳門博彩業的分流效應也不容忽視。

目前，澳門經濟適度多元化已經十分迫切。為控制博彩業發展過快造成的“一業獨大”局面和有效推進經濟適度多元發展，2008年4月，特區政府推出一系列博彩業調控措施，加強博彩監察管理，嚴格調控博彩規模。例如不再增設博彩牌照，不再新批博彩土地，控制賭場、賭桌和角子機數量，適當控制博彩中介人傭金，以及研究并執行對賭場高層管理的資格審查和發牌制度等。[12]對于如何扭轉目前經濟結構失衡以及經濟發展后勁不足的局面，尋找新的經濟增長點并有效推動經濟適度多元化進程，澳門社會雖已取得一定共識，但要具體落實與推進，仍面臨不少困難與挑戰，需要政府、商界及學界等社會各界的不懈努力與共同探索。

四 澳門調整經濟增長方式、推進經濟適度多元的新機遇

調整澳門經濟增長模式，實質是要推動澳門經濟適度多元，將較為單一的短期超高速增長驅動模式轉換成為健康、協調、可持續發展模式。鑒于自身條件的制約，澳門經濟適度多元化的推進，離不開走區域合作之路。在國家“十二五”規劃中，包括粵澳合作在內的粵港澳區域合作被提到前所未有的高度，并以國家總體規劃、專項規劃的形式加以確定。澳門在國家經濟發展中的戰略定位與角色也得到進一步明確，國家將支持澳門鞏固與提升現有競爭優勢，支持澳門培育新興產業。“十二五”規劃為澳門調整經濟發展模式、推進經濟適度多元創造了新的機遇期。

（一）從國家層面看，“十二五”時期國家更加重視港澳在國家發展中的戰略地位

“十二五”規劃明確了港澳在國家發展中的戰略定位，支持香港、澳門充分發揮優勢，在國家整體發展中繼續發揮重要作用。“十二五”規劃關于澳門未來發展的定位是：“支持澳門建設世界旅游休閑中心，加快建設中國與葡語國家商貿合作服務平臺。”這些都是含金量很高的表述，十分有利于澳門相關功能的建設與產業適度多元的推進。

“十二五”規劃對澳門的具體支持措施，一是支持澳門鞏固和提升現有的競爭優勢，包括建設世界旅游休閑中心和中國與葡語國家商貿合作服務平臺；二是支持澳門增強產業創新能力，加快培育新的經濟增長點，推動經濟適度多元化，推進經濟社會協調發展；三是支持澳門培育新興產業，如支持澳門加快發展休閑旅游、會展商務、中醫藥、教育服務、文化創意等產業：四是深化內地與港澳經濟合作，其重點之一是“深化粵港澳合作，落實粵港、粵澳合作框架協議，促進區域經濟共同發展，打造更具綜合競爭力的世界級城市群”。

（二）多項涉及區域合作層面的發展規劃與推進政策已相繼出臺并逐步展開

自2009年以來，粵澳合作在多個領域取得重大突破，可謂跨出歷史性步伐。繼《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008—2020年）》后，又相繼推出《橫琴總體發展規劃》和《粵澳合作框架協議》。各專項規劃的原則與精神已納入國家“十二五”規劃，上升到國家總體規劃層面，為今后深化區域合作各配套措施的推出及具體有效落實相關措施，奠定了堅實基礎。

2011年3月6日簽署的《粵澳合作框架協議》，是粵澳落實《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008—2020年）》和《內地與澳門關于建立更緊密經貿關系的安排》、攜手推進更緊密合作的重大舉措。框架協議明確粵澳合作的發展定位、基本原則、主要目標等宏觀戰略，提出合作開發橫琴、產業協同發展、基礎設施與便利通關、社會公共服務、區域合作規劃等重點合作領域和主要合作內容。粵澳雙方提出“共同打造世界級新經濟區域”的發展愿景，并適應全球格局變化和粵澳發展趨勢，提出粵澳合作四大定位：建設世界著名旅游休閑目的地；打造粵澳產業升級發展新平臺；探索粵港澳合作新模式示范區；拓展澳門經濟適度多元發展新空間。框架協議針對澳門現有產業基礎和發展方向，結合廣東的產業特色和資源優勢，以支持澳門發展具有一定基礎和成長潛力的產業為目標，以旅游、會展、中醫藥、文化創意、金融等為重點，形成了兩地產業協同發展的主要思路。

作為澳門拓展經濟發展空間和推進適度多元的重要合作載體與抓手，《橫琴總體發展規劃》有關粵澳、珠澳的合作內容，也在框架協議中得到進一步細化與落實。框架協議積極探索粵澳合作新模式，提出“合作開發橫琴”的策略部署：珠海發揮橫琴開發主體作用，澳門從資金、人才、產業等方面全面參與，雙方共同研究相關配套政策。同時，建立粵澳合作開發橫琴協調機制，支持橫琴新區與澳門有關政府部門直接溝通具體合作事宜。令人欣喜的是，框架協議確定了共建粵澳合作產業園區（總面積約5平方公里），明確了中醫藥科技園、休閑度假區、文化創意區、中心商務區等合作重點，成為粵澳合作具體的載體和平臺，既為澳門經濟適度多元發展拓展空間，也為珠江口西岸地區改革發展提供平臺。其中，粵澳合作中醫藥科技產業園已于2011年4月奠基，作為“先行先試”合作園區，共同打造集中醫醫療、養生保健、科技轉化、會展物流于一體的國際中醫藥產業基地，以及綠色道地藥材和名優健康精品的國際交流平臺。此外，粵澳兩地加快建立與橫琴新區發展定位相匹配、與澳門自由港政策相適應的經濟管理體制，照顧到澳門居民在橫琴工作、生活的稅收和社保銜接問題，鼓勵更多的澳門居民到園區發展事業。

粵澳合作創新發展的理念，標志著粵澳兩地從經貿合作向經濟、社會、生活的全面融合拓展。根據粵澳合作框架協議提出的發展目標，到2015年澳門經濟適度多元化發展要初見成效，相關配套措施也將相繼推出與切實落實。

（三）澳門已經積累了經濟適度多元的一定基礎條件與有利因素

進入“十二五”時期，澳門社會在調整經濟增長方式、推進經濟適度多元方面已積累了一定的基礎條件與有利因素。回歸近12年來，澳門經濟經過了“固本培元”的經濟恢復期，并不斷積蓄動力；之后龍頭產業加速發展，帶動整體經濟較長時間的高速增長，積累了較好的財政基礎。同時，在總結十年經驗的基礎上，特區政府和澳門社會開始調整施政理念。2010年澳門特區政府的施政報告以“協調發展，和諧共進”為理念，推動澳門社會持續進步，促進經濟與社會、政府與民間、支柱產業與其他產業、人與自然的協調發展，拉開了澳門新一階段發展的序幕。該份施政報告強調，要繼承并推行經濟適度多元化策略，集中精力促進經濟協調發展，同時著力提高本地重要產業博彩業的競爭力，逐步將澳門發展成為亞洲地區有特色的、有吸引力的博彩旅游、國際會展及商貿服務中心。“十二五”時期，諸多政策的陸續出臺，將進一步提升粵澳合作，為澳門將經濟發展重點轉至協調、可持續的健康發展軌道，創造了有利條件。未來橫琴將在推進粵港澳合作中充當積極角色，通過建設商貿服務基地和區域創新平臺，吸引更多的國際高端資源聚集，補充港澳土地資源和勞動力不足，逐步改變澳門目前較為單一的產業結構，促成粵港澳發揮各自的優勢，形成珠江口西岸地區新的增長極。

（四）澳門產業適度多元出現一定起色

適度多元發展已成為澳門特區政府與社會的共識，經過各界努力，也有一定進展。只是在博彩業高速發展的態勢下，非博彩行業的總體比例仍呈逐年縮小態勢。其中，批發零售業、酒店業、會展業、飲食業等部分產業發展均獲顯著增長，其他產業也已見起色。從以娛樂業為支柱的單一經濟形態向旅游、會展、文化、貿易等多元化發展，成為如今澳門經濟的新定位。澳門對內地市場充滿期待，今后將在會展業、服務業、文化創意產業、中醫藥等方面開展更多更廣泛的互動。部分博彩企業非博彩業務也出現一些成效，帶動澳門酒店、會展、零售、綜合度假旅游的發展。博彩娛樂場內品牌店、購物天地等設施的相繼建立，推動了澳門高檔零售業的快速發展；威尼斯人的大型酒店及會展場館的落成，有效改善了澳門會展業的基礎條件；新濠天地的水舞間等大型娛樂表演，也開拓了澳門新市場。今年5月份新開業的澳門銀河，則為度假旅游提供了高檔、獨特的新環境。部分中小企業則在艱難中嘗試轉型，一些依托并服務于主導產業的新型服務業和新興制造業逐漸萌生，例如為娛樂場及酒店提供配套產品和相關服務（干洗服務、酒店日常消耗品），為游客生產具有澳門特色的紀念品、食品及其他消費品等。此外，中葡商貿服務平臺功能也得到進一步拓展。2010年中葡論壇期間國家推出的相關支持政策，為澳門平臺功能的進一步發展奠定了良好基礎。

澳門的經濟增長正在進入“十二五”規劃的重要轉折時期，如何在推進經濟適度多元發展上實現突破，成為澳門社會各界關注的焦點。這就需要從澳門實際出發、兼顧澳門資源條件與現實經濟優劣勢，來考慮可持續發展的模式。澳門調整經濟發展方式，重點就是要調整經濟增長的路徑依賴，以保持經濟社會的持續、健康、協調發展。為此，需要注重以下四個層面的優化與協調：

其一，博彩業作為澳門經濟的主導產業和最主要一元，要適度、有序和健康發展。澳門經濟的可持續發展，離不開博彩業的健康發展。為此，必須規范博彩業發展。一是要轉變博彩業過去粗放式的數量擴張模式，優化自身發展，適度控制規模，為其他行業讓出一定發展空間；二是要發揮好龍頭帶動作用，反哺及帶動其他行業；三是要盡快完善博彩相關法規，促進其健康有序發展，優化并提升博彩業的競爭力。為促進博彩業的健康和可持續發展，政府將繼續按照“適度規模、規范管理、健康發展”的方向，著力提高博彩業發展的質量和檔次，切實加強和規范對博彩業的監管，認真關注博彩業開放和發展中出現的各種社會問題，讓澳門成為一個達到國際水平的區域性旅游、娛樂博彩及會議展覽中心。

其二，有效拓展經濟結構的適度多元，切實推動主導產業與其他產業協調發展。要改變經濟增長過度依賴博彩業的局面，從單一的經濟增長方式轉型至較為全面的經濟發展方式，推進澳門經濟適度多元。根據澳門的現實基礎和適度多元的優劣勢條件，結合“世界旅游休閑中心”和區域商貿服務平臺的戰略定位與發展目標，適度多元化產業選擇方向主要分為三大類：一是在優化博彩業發展模式的基礎上重點推進博彩旅游業的多元化；二是構建并提升與世界級休閑旅游中心、商貿服務平臺定位相配套的現代服務業，重點是在服務業細分市場中選擇發展若干有自身特殊優勢的產業和服務品牌，形成新的經濟增長點；三是要發展具有較高附加值的特色制造業及新興產業，保持制造業的適度比重，利用區域合作解決相關不足。而適度多元化產業選擇的切入點，要突出澳門現實優勢，選擇有基礎、有可能發展的產業。既可借助現有優勢產業的延伸性，又可逐步發揮其平衡現有支柱產業的作用。能夠通過產業政策和區域合作，逐步形成其核心競爭力，可將區域合作優勢（珠三角地區相關優勢）作為其間接優勢。

其三，在推進適度多元發展過程中，要重視整體經濟體系建設及綜合營商環境的提升。例如，在共同打造世界旅游休閑中心的過程中，澳門要拓展多元化客源，并建立一系列與此相配套的服務業體系與服務水平；在強化商貿服務平臺功能的過程中，尤其要提升相關服務業的配套優勢，完善總部經濟功能，使之能夠有效提升中葡經貿合作平臺，并逐步拓展幫助內地企業“走出去”的服務內涵；優化博彩旅游業，豐富旅游業的內涵與競爭力，并有效推動、依托博彩企業加快發展非博彩業務；利用橫琴作為新興產業培育及發展的新亮點，形成澳門境內與橫琴之間的產業體系有效互動；利用內地“十二五”擴大內需的契機，打造“澳門制造”品牌，探索內銷模式并有效拓展內地市場，為澳門特色制造業發展創出一條新路。

其四，要兼顧社會整體進步與協調發展。澳門經濟與社會的協調發展，包含多層次關系的協調：博彩業發展兼顧社會效應，完善法律法規、推動負責任博企，兼顧各利益相關方；平衡短期發展與長遠發展的關系，考慮城市承載力，優化升級，提升各行業競爭力；區域協調發展，融入區域、錯位協調發展，互利互動；經濟發展與環境友好，共建優質生活圈；經濟與社會發展平衡，讓民眾更好地分享經濟發展成果；市場經濟活力與政府靈巧的手協調促進社會發展。

如何依托“十二五”時期國家的區域合作戰略，適度拓寬經濟基礎，改變經濟增長依賴路徑，是澳門能否在今后五年內有效推進經濟適度多元發展、成功調整現行發展模式的關鍵。澳門特區政府現已確定了以博彩旅游業為龍頭、服務業為主體、各行各業協調發展的經濟發展路徑，逐步將澳門發展成為亞洲地區有特色的、有吸引力的博彩旅游、國際會展及商貿服務中心。在澳門調整經濟增長模式，拓展經濟適度多元發展的道路上，無論是“世界旅游休閑中心”還是“經貿服務平臺”，其現實功能最終要靠市場競爭實力來體現。雖有國家在政策上予以支持和傾斜，但這些產業能否立得起來，最終還要靠澳門自身的努力及業界的跟進與拓展。

作者簡介：蔡赤萌，國務院港澳事務辦公室港澳研究所經濟研究室主任、研究員。

［責任編輯：劉澤生］

（本文原刊2011年第4期）

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[1] 王洛林、張宇燕主編《世界經濟黃皮書：2011年世界經濟形勢分析與預測》，北京：社會科學文獻出版社，2011，第290頁。

[2] 《亞太經合組織第十八次領導人非正式會晤在日本橫濱舉行》，北京：《人民日報》（海外版）2010年11月15日。

[3] 王洛林、張宇燕主編《世界經濟黃皮書：2011年世界經濟形勢分析與預測》，北京：社會科學文獻出版社，2011，第16頁。

[4] “中等收入陷阱”是指一個國家由于在經濟快速起飛階段積存了諸多矛盾，待發展到一定階段時便會處于停滯狀態，標志之一是人均GDP長期徘徊在3000～5000美元。

[5] 鐘景聞：《蔡志洲談破除“中等收入陷阱”魔咒》，香港：《經濟導報》總3220期，2011年5月30日，第14頁。

[6] 王一鳴：《加快經濟結構戰略性調整》，北京：《人民日報》2011年3月21日。

[7] 經濟增長與經濟發展兩個概念既有聯系又有區別。經濟增長是指社會物質生產的發展，而經濟發展既包括社會物質生產的發展，也包括人們物質福利的改善，還包括環境質量的提高等。經濟發展比經濟增長的含義更豐富，而經濟增長則是經濟發展的基礎和前提。

[8] 根據相關資料計算。參見澳門特區政府統計暨普查局《本地生產總值2010》，2011年3月，第53、55頁。

[9] 張海星、蔡赤萌：《淺論澳門“陽光政府、科學決策”施政理念的形成動因》，《“陽光政府與公民社會建設”學術研討會論文集》，澳門：澳門理工學院一國兩制研究中心，2010，第85頁。

[10] 澳門特區政府統計暨普查局：《旅游統計2010》，2011年4月，第6頁。

[11] 《港澳經濟年鑒（2009）》，北京：港澳經濟年鑒社，2009，第56～57頁。

[12] 參見蔡赤萌《澳門經濟持續協調發展若干關系初探》，廣州：《廣東社會科學》2009年第4期。