對《粵澳合作框架協(xié)議》的理論思考

陳慶云

［提要］本文針對《粵澳合作框架協(xié)議》中的三個理論性問題提出：作為利益共同體的粵澳合作，各自利益是基礎(chǔ)，共同利益是紐帶，互信互利是前提，溝通互動是途徑，合作雙贏是目的；《協(xié)議》的執(zhí)行過程，會遇到政策資源的供給、利益博弈的繼續(xù)、執(zhí)行者的執(zhí)行力、政策對象的參與、政策環(huán)境的變化等五個方面的挑戰(zhàn)；世界旅游休閑中心是指為滿足世界各地游客，通過旅游方式，實現(xiàn)以休閑為基本需求，具有世界中心位置的國際化城市或地區(qū)，其中，“核心休閑”“形式旅游”“立足世界”“定位中心”是其應(yīng)具備的四個基本特質(zhì)。

［關(guān)鍵詞］粵澳合作 框架協(xié)議 利益共同體 世界旅游休閑中心

2011年3月6日，在北京人民大會堂，作為合作主體的廣東省人民政府與澳門特別行政區(qū)政府，在國家副主席習(xí)近平的見證下，共同簽署了《粵澳合作框架協(xié)議》（以下簡稱《協(xié)議》）。《協(xié)議》既充分體現(xiàn)了中央政府長期以來對粵澳的關(guān)心與支持，也有力地說明了粵澳兩地政府，集社會民眾之智慧，堅持民主與科學(xué)決策，走“優(yōu)勢互補、合作雙贏”之路是何等正確。《協(xié)議》開宗明義地提出了粵澳雙方“共同打造世界級新經(jīng)濟區(qū)域”的發(fā)展愿景，并確定了粵澳合作的四大定位：建設(shè)世界著名旅游休閑目的地；打造粵澳產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展新平臺；探索粵港澳合作新模式示范區(qū)；拓展澳門經(jīng)濟適度多元發(fā)展新空間。

《協(xié)議》給社會與民眾所帶來的信息，使人們有這樣的強烈感受：這是一個把中、長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃結(jié)合得很好的協(xié)議；一個務(wù)實性極強的協(xié)議；一個集聚了若干事項亟待解決的協(xié)議；一個充分體現(xiàn)“一國兩制”輝煌成果的協(xié)議。對于政府各部門與相關(guān)機構(gòu)而言，他們將需要花大力氣去宣傳、落實。作為學(xué)者，我們也從中看到了不少理論“新蓓蕾”，有待深入研究，使之在未來粵澳合作的歲月中開花結(jié)果。《協(xié)議》中需要從理論上討論的內(nèi)容較多，本文僅就其中的三個問題發(fā)表看法，拋磚引玉，以促進理論性研究與實際問題解決的有效結(jié)合。

一 作為利益共同體的粵澳合作

《協(xié)議》首先表明，粵澳雙方的合作，是在“一國兩制”下的合作，是共存于利益共同體中的合作。按筆者的理解，所謂利益共同體，是指具有各自利益的雙方或多方，通過溝通，建立聯(lián)系，承諾合作，在尊重對方利益的基礎(chǔ)上，互惠互利，既實現(xiàn)共同利益又保障自身利益的最大化，從而實現(xiàn)合作雙贏之目的。利益共同體既可以是實體，也可以是虛體；既可以是專門領(lǐng)域的共同體，也可以是多領(lǐng)域的綜合體；既可以是立足于現(xiàn)實的共同體，也可以是包括現(xiàn)實與未來利益的共同體。所以，各自利益是基礎(chǔ)，共同利益是紐帶，互信互利是前提，溝通互動是途徑，合作雙贏是目的。

1.利益共同體的原則

不管在何類社會中，何種層次上，大凡社會中任何兩個（或多個）實體，一旦雙方確認(rèn)要合作之時，都有共同的原則要遵循。作為實實在在的利益主體，必須旗幟鮮明地告知社會、告知對方，各自的利益需求是什么。需要指出，利益是個非常貼近人性的詞語，曾有不少人或作品把利益作為貶義詞，給以極端性理解，大加討伐。所以筆者一直強調(diào)，利益是滿足人們?yōu)榱松妗l(fā)展、享受所需要的資源與條件。[1]合作雙方都有各自的利益需求，這是合作的基礎(chǔ)。任何一方無論是出于生存的需要，還是發(fā)展的需要，都期望獲得相應(yīng)的多類資源。在通常情況下，這些保障性資源的多寡，會直接或間接地影響其自身的生存與發(fā)展。從基本人性出發(fā)，人們總渴求這類資源愈多愈好。需要說明的是，并非社會中的一切資源必然構(gòu)成人們所需的利益，只有那些與人類生存、發(fā)展與享受緊密相關(guān)，并組成主體需求的客觀資源才會形成利益，切不可作簡單化理解。

除具有自身利益外，必須存有雙方認(rèn)同的共同利益，這種利益或許在合作前形成，也可能在合作中逐步形成或發(fā)展，但無論何種情況，它都具有剛性與不可替代性。有了共同利益，才能組成一個“利益共同體”。有了這個共同體，除大家一致認(rèn)同的共同利益外，雙方或多方會形成共識的價值、共認(rèn)的問題、共求的目標(biāo)、共尋的途徑。但所有這些都是充分條件，因為“利益共同體”中包含著反復(fù)被強調(diào)的相互依存的自身利益。

在這個共同體中，追求自身利益天經(jīng)地義。但合作中的任何一方都要從不同的角度與不同層次上考慮對方的利益需求。既然是雙方都有利益需求的合作，在這中間勢必要考慮到讓利與互利，一味地只想到自身利益的滿足，不作適當(dāng)?shù)耐讌f(xié)，這在共同的合作中最終難求好結(jié)果。大量的事實證明，無論是處于強勢還是高位，甚至所擁有的資源有其特殊性，因而就忽略合作方的存在或利益需求，即使這種合作是由于某種外力推動，不得不為之，但可以肯定，這種合作不可能持續(xù)發(fā)展。

合作成果的有效標(biāo)志是雙贏，即各自都從合作中獲得所需求的利益，使得成本與收益比較，后者遠遠高于前者。當(dāng)然，這種雙贏的結(jié)果不一定體現(xiàn)于所有利益的均等分配上。例如，有些利益一方強些，另一方弱些；但在另一些利益上，一方弱些，另一方又強些；甚至?xí)霈F(xiàn)有些利益，在眼前一方強些，而從長遠看，另一方會強些，所有這些利益分配都會與各自的投入有關(guān)。

為了保證合作的有序進行，實現(xiàn)合作初衷，雙方要展開正常的良性互動，保證程序的科學(xué)化與制度化。因為在利益共同體的合作中，既要看到目標(biāo)的一致性與利益的共同性，又要看到作為利益主體，雙方在利益訴求上的差異性與矛盾性，要解決由此而引發(fā)的利益矛盾與利益沖突，必須保持雙方的有效互動，彼此尊重，協(xié)商共議。

2.粵澳合作的共同利益

粵澳合作的共同利益首先體現(xiàn)在國家利益上。推動粵澳的緊密合作，是國家在戰(zhàn)略層面上的發(fā)展需要，是深入落實“一國兩制”指導(dǎo)方針的需要，是保障國家可持續(xù)發(fā)展的需要，維護、發(fā)展國家利益是粵澳雙方謀求共同利益的基礎(chǔ)，離開了這一點而侈談合作就失去了根本性前提。

然而，國家利益并不能代替粵澳雙方所期望獲得的共同利益。在《協(xié)議》中用到“共同”兩字的地方多達31處，如“共同打造世界級新經(jīng)濟區(qū)域，促進區(qū)域經(jīng)濟一體化”；“共同培育發(fā)展新的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，促進珠江口西岸地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級發(fā)展，拓展澳門經(jīng)濟適度多元發(fā)展空間”；“共同舉辦環(huán)保技術(shù)和國際環(huán)保博覽會，推動廣東與歐盟、東盟與葡語國家在環(huán)保產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的交流合作”等。除“共同”完成的項目外，還有許多雙方達成一致的“共建”內(nèi)容，如“共建宜居宜業(yè)的優(yōu)質(zhì)生活圈”；“共建中醫(yī)預(yù)防、醫(yī)療、保健、康復(fù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)”等。

所有這些“共同”與“共建”內(nèi)容，充分體現(xiàn)出要滿足兩地居民“共享”之目的，如《協(xié)議》列舉出要共享“社會公共服務(wù)體系”與“服務(wù)資源”；共享旅游市場的“國際客源”與“監(jiān)管信息”等。立足于合作的這份協(xié)議，通篇都體現(xiàn)了共同打造的基本精神。這再次說明，粵澳雙方是利益共同體，它們之間是“利益共同體的合作”。

在《協(xié)議》中，粵澳共同利益的明顯標(biāo)志是“攜手建設(shè)亞太地區(qū)最具活力和國際競爭力的城市群，共同打造世界級新經(jīng)濟區(qū)域，促進區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展”。在珠三角地區(qū)的城市中，香港、澳門、廣州、深圳、珠海等城市各具特色，如何把他們各自的資源優(yōu)勢整合起來，形成“亞太地區(qū)最具活力和國際競爭力的城市群”，這是粵澳合作的共同利益所在。如果香港繼續(xù)保持國際金融中心地位，澳門成為世界旅游休閑中心，廣州成為“國家中心城市”、“綜合性門戶城市”和“國際大都市”，深圳成為與香港共同發(fā)展的“國際大都會”，珠海成為“生態(tài)文明新特區(qū)、科學(xué)發(fā)展示范市”，這一切會使珠三角地區(qū)成為名副其實的“世界級新經(jīng)濟區(qū)域”，并會“促進區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展”。

3.粵澳雙方的主體利益

作為合作的利益共同體，粵澳雙方都有各自追求的目標(biāo)，有其自身利益。比如，“推動廣東科學(xué)發(fā)展和澳門經(jīng)濟適度多元發(fā)展”，既提出雙方的各自目標(biāo)，也包含著具有豐富內(nèi)容的利益元素。在作為《協(xié)議》重點內(nèi)容“合作開發(fā)橫琴”一章中，珠海方面的基本利益以“發(fā)揮橫琴開發(fā)主體作用”等文字被確定下來；澳門方面的基本利益以“采取多種措施，從資金、人才、產(chǎn)業(yè)等方面全面參與橫琴開發(fā)，重點建設(shè)粵澳合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)和旅游休閑等相關(guān)項目，并積極研究制定澳門居民跨境就業(yè)、生活的社會福利安排等配套政策”等文字表述出來。

《協(xié)議》寫入了大量內(nèi)容，反映粵澳雙方所訴求的具體利益：“在橫琴推廣使用多幣種金融IC卡”；“整合廣東中醫(yī)藥醫(yī)療、教育、科研、產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢”，在粵澳合作中醫(yī)藥科技產(chǎn)業(yè)園中發(fā)揮作用；“促進澳門旅游、酒店等人才進入橫琴就業(yè)”等，所有這些都充分透視出粵澳雙方各自的合法利益。

目前的問題是，在清楚地表述出雙方利益之時，如何保證那些合法的利益能得以實現(xiàn)。比如，《協(xié)議》中提出：“研究支持在澳門經(jīng)營的內(nèi)地企業(yè)，以內(nèi)地資產(chǎn)作為抵押在澳門融資；研究支持在廣東注冊經(jīng)營的澳資企業(yè)以企業(yè)或其法定代表人在澳門的資產(chǎn)作為抵押品，向廣東省內(nèi)銀行機構(gòu)申請抵押貸款。”“一國兩制”方針是粵澳合作的指南，只要兩地法律規(guī)范不同，就會導(dǎo)致制度設(shè)計上的差別，肯定會遇到制度上的難題，從而為政策執(zhí)行帶來相應(yīng)的障礙。因此，合作雙方需要充分發(fā)揮各自的智慧與技巧，謀求共識。前面提到的兩地企業(yè)如何獲得銀行等金融機構(gòu)的貸款，這在實際的具體操作中會大有學(xué)問。在面對雙方因利益產(chǎn)生矛盾的時候，既考慮自身利益，也考慮對方利益，互讓、互利、互惠，才會在利益共同體中合作得更好。

粵澳合作是雙方都在為促進經(jīng)濟、社會、文化、生活等方面融合發(fā)展的合作。多種事物之間產(chǎn)生融合，目的是使其比某一事物的價值更高、效能更大、適應(yīng)性更強、創(chuàng)意性更好。要融合發(fā)展，首先應(yīng)重在理念上的“融合”，努力形成范圍更廣、層次更高、程度更深、相得益彰的融合格局。然而，面對著各自所擁有的資源不同，資源優(yōu)勢的差異必然帶來資源交換與互利中的矛盾與沖突。如果各自堅持的標(biāo)準(zhǔn)以及價值觀再存在差異，勢必會加重沖突，對這一點必須有足夠的認(rèn)識與思想準(zhǔn)備。

4.解決利益沖突的途徑

在談?wù)摵献鲿r，有些人往往不注意利益上的矛盾，更不愿多談利益沖突。其實，這一切都是很現(xiàn)實的問題，正視它們比回避為好，主動解決比被動應(yīng)對為好，根本性解決比一般性解決為好。不要由于人情、面子等人為因素，而不能認(rèn)真面對客觀存在的利益矛盾。相反，要透過現(xiàn)象，分析其原因以及評估由此而產(chǎn)生的結(jié)果，然后通過各種途徑，千方百計地解決之。

為實現(xiàn)粵澳合作的宗旨，作為協(xié)議的基本原則，雙方提出要堅持“平等協(xié)商、互利共贏、優(yōu)勢互補”。前文已談到“互利共贏”的內(nèi)容，這里著重討論“平等協(xié)商”與“優(yōu)勢互補”問題。“平等協(xié)商”是合作的重要保證，因為在“一國兩制”下的粵澳合作，由于政治體制及相關(guān)制度上的差別，在合作中反映出的政治與意識形態(tài)上的矛盾不可能被抹殺，絲毫無需回避，深信這點在澳門與珠海的合作中會更突出：直接相關(guān)的利益，地理位置的毗鄰，人員聯(lián)系的緊密，工作性質(zhì)的互補，使雙方的關(guān)系更微妙。堅持平等協(xié)商要堅持以人為本，尊重對方，理解對方，支持對方，寬容對方；堅持平等協(xié)商要堅持通過對話、協(xié)商謀事，多溝通，坦真言，實現(xiàn)相互理解和合作，并在可能的條件下達成一致。

“優(yōu)勢互補”需要清楚地知曉，廣東與澳門的各自優(yōu)勢是什么？除了那些技術(shù)上或具體資源上的優(yōu)勢外，《協(xié)議》中強調(diào)要“以澳門世界旅游休閑中心為龍頭”，要“依托澳門國際商貿(mào)服務(wù)平臺”，因為澳門的突出優(yōu)勢表現(xiàn)在它是一個開放的國際化城市。2011年澳門身份證明局的資料顯示，同意給予澳門特別行政區(qū)護照免簽證或落地簽證待遇的國家和地區(qū)有91個，這會大大減輕國際交往中所帶來的不必要麻煩，特別是在與葡語國家的聯(lián)系中，澳門所發(fā)揮的作用是內(nèi)地任何一個城市或地區(qū)都不可能替代的。這既可以有效促進廣東產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和“走出去”戰(zhàn)略，集聚國內(nèi)外優(yōu)質(zhì)資源，也可以提升大珠江三角洲區(qū)域與歐盟、東盟及葡語國家等的合作水平。

《協(xié)議》特別強調(diào)，為“加強體制機制創(chuàng)新”，明確列入要“先行先試、重點突破、逐步推廣”等內(nèi)容。作為中國內(nèi)地改革開放的排頭兵，廣東有得天獨厚的優(yōu)勢。無論從三十多年中國改革開放的歷史還是廣東的社會實踐，廣東人用足政策、用活政策與用好政策，在全國家喻戶曉。所以，粵澳如何在“一國兩制”下深度合作，是一個創(chuàng)新性重大課題，其中不少事項內(nèi)地從來沒有做過，是探索性的實踐，合作成功，會對其他地區(qū)帶來重要的示范效應(yīng)。因此，只能先試先行，邊實踐、邊總結(jié)，在總結(jié)中再逐步推廣。“先試先行”，僅四個字，其中包含了豐富內(nèi)容，這意味著中央政府對粵澳兩地政府寄予極大的信任與期望，希望粵澳在更大范圍的合作中開辟出一片新天地。同時，中央政府也授予兩地政府在相關(guān)法律的規(guī)范下有更大的自主權(quán)，特別涉及重大問題的改革。廣東的這一優(yōu)勢，可能在與港澳的合作中表現(xiàn)得更加淋漓盡致。

為了解決利益矛盾，《協(xié)議》還強調(diào)要“統(tǒng)籌規(guī)劃、合理對接、協(xié)同發(fā)展”。之所以要“統(tǒng)籌規(guī)劃”，是因為粵澳合作是在維護國家根本利益這個大局下的合作。在不少利益矛盾出現(xiàn)時，若站在各自方面去理解與訴求，就很難得到解決。但換一個角度，站在國家的立場上去思考、分析，不少棘手問題會迎刃而解。誠然，這并不意味著要喪失重大原則，相反，粵澳合作要始終不渝地落實《基本法》精神。筆者認(rèn)為，“合理對接”并不僅是技術(shù)性問題，最重要的是制度與文化上的對接問題。制度與文化差異是客觀的，如何在遵從兩種不同制度的規(guī)范下，為兩地的經(jīng)濟發(fā)展帶來新氣象，為兩地的民眾帶來新生活，這是一個耐人尋味的新課題。“協(xié)同發(fā)展”需要在“城市規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、口岸通關(guān)、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)布局、生態(tài)環(huán)境”等方面加強協(xié)調(diào)，編制好規(guī)劃，才會大大減少摩擦，降低利益矛盾所引發(fā)的成本，從根本上保障粵澳合作的順利持續(xù)進行。

二 善在規(guī)劃 重在落實

《協(xié)議》既說明粵澳雙方在進一步展開合作方面的謀劃與決策階段暫告結(jié)束，也表明了雙方為落實《協(xié)議》中的各項條款的執(zhí)行過程正式開始。謀劃與決策固然重要，但合作協(xié)議的實施過程更為重要。《協(xié)議》公布之日，就是兩地政府向社會與民眾莊重承諾實施協(xié)議內(nèi)容之時。用公共政策的語言解釋，是把科學(xué)決定的政策內(nèi)容付諸實現(xiàn)，前者是政策規(guī)劃過程，后者是政策執(zhí)行過程。作為兩大過程的統(tǒng)一體，政策內(nèi)容在實施中會遇到如下問題的挑戰(zhàn)。

1.政策資源的供給

政策執(zhí)行是一項復(fù)雜的管理活動，政策內(nèi)容一旦要落實，必然要消耗各類資源，如人力、財力、物力、信息等，這些資源是否具備？具備多少，能否滿足實現(xiàn)目標(biāo)的需求？各類資源的擁有者是否真正愿意提供這些資源？從理論上分析，所有這些資源要做到數(shù)量充足、質(zhì)量優(yōu)良、供給及時、使用有效。比如，《協(xié)議》中分別提到：要爭取橫琴、拱北口岸實現(xiàn)“24小時通關(guān)”，這兩項訴求一直反映了兩地民眾強烈的呼聲，一旦實現(xiàn)固然做了件大好事。但“24小時通關(guān)”要增加人手與設(shè)備，這些資源從哪里來？增加人手需要增加財政開支，中央財政與地方財政圍繞事權(quán)的擴大各自應(yīng)做什么？能做什么？這中間會不會與已有的政策規(guī)定相矛盾，或與相關(guān)機構(gòu)現(xiàn)有的資源相沖突？這些都是要付出成本的實事。

2.利益博弈的繼續(xù)

政策內(nèi)容的落實，將使決策過程中所產(chǎn)生的利益矛盾繼續(xù)延伸，使得政策執(zhí)行成了利益上討價還價的交易過程。“執(zhí)行可被理解為一個持續(xù)、動態(tài)、常常無序的程序結(jié)果”，在這一程序中，“許多力量都在努力左右管理行為，正如他們在立法、司法和行政決策中的斗爭一樣。事實上，執(zhí)行是一個高度相互影響、相互依賴的程序”。[2]這不僅使利益的沖突會消耗資源，而且會使政策目標(biāo)與方案發(fā)生異化，甚至南轅北轍。因為每一個利益主體都有各自追求的利益目標(biāo)，而且這些目標(biāo)是分層次的，包括底線目標(biāo)。從交易初期所堅守的最大化目標(biāo)到優(yōu)化目標(biāo)、次優(yōu)化目標(biāo)，直至有可能實現(xiàn)無奈的底線目標(biāo)，整個過程都充滿了激烈的博弈。這是正常的過程，但卻可能是創(chuàng)新融合的過程。可以深信：好走極端者，易失資源，不一定如愿以償；相反，那些在堅持原則與底線利益的情況下，靈活、忍讓、能上能下、能左能右的人，往往會成為最后的贏家。

3.執(zhí)行者的執(zhí)行力

政策執(zhí)行者通常都有較大的自由裁量權(quán)，如果排除利益上的直接或間接相關(guān)性，對政策的價值偏好與對政策內(nèi)容的理解，會極大地影響他們對政策的態(tài)度以及實際執(zhí)行的結(jié)果。具體地說，執(zhí)行過程中會有若干職責(zé)、權(quán)力、利益不同的部門參與管理，正是這種差異性會加重協(xié)調(diào)上的廣度與難度。一旦缺失好的制度安排與權(quán)威管理，每個執(zhí)行機構(gòu)內(nèi)部以及各機構(gòu)之間的整合就會出現(xiàn)困難。另一方面，每一項執(zhí)行活動都是通過各相關(guān)執(zhí)行者的工作所體現(xiàn)，他們的知識素養(yǎng)、經(jīng)驗大小、能力高低、分析視角等因素，都會反映到政策執(zhí)行中，造成工作上的分歧，利益上的矛盾，從而對有效執(zhí)行造成障礙。

《協(xié)議》中的一個重要內(nèi)容是加快橫琴的開發(fā)，全面落實《橫琴總體發(fā)展規(guī)劃》。然而在合作開發(fā)橫琴中，既牽涉“兩制”下的執(zhí)行人員，也包括了“一制”中不同執(zhí)行部門及其各類執(zhí)行人員。比如，共同建設(shè)的粵澳合作產(chǎn)業(yè)園區(qū)，面積約5平方公里，澳門特區(qū)政府要統(tǒng)籌澳門工商界參與建設(shè)，重點發(fā)展中醫(yī)藥、文化創(chuàng)意、教育、培訓(xùn)等產(chǎn)業(yè)。僅從澳門方面分析，隸屬于不同行政部門的所屬機構(gòu)，在執(zhí)行具體任務(wù)時，利益、價值、規(guī)劃，甚至在技術(shù)上的矛盾是顯而易見的，協(xié)調(diào)沖突，化解矛盾，整合資源，是有效執(zhí)行的必要前提。

4.政策對象的參與

政府以及政府之間的合作，最終目的還是為兩地民眾帶來福祉，這是《協(xié)議》的基點，是一切政策的出發(fā)點，是有效合作的根本。然而，當(dāng)政策內(nèi)容進入實施后，大量的政策對象會從各自的利益訴求及其所處的環(huán)境去解讀政策。一般地說，這些要求的特點是很實際、很直接、很爽快。他們通過以往和公共政策打交道時所得的經(jīng)驗，“來對待并內(nèi)化政策設(shè)計方案中所包含的那些信息”，“以解讀自己是如何為政府及社會所看待的”，“他們是否被政府和行政官僚視為‘對之服務(wù)的顧客’或者是否只是被當(dāng)作‘需要對付的對象’”。[3]他們會問：政府政策允許做什么？政策內(nèi)容究竟能帶來什么好處？在《協(xié)議》中，有大量內(nèi)容涉及政策對象。比如，在合作開發(fā)橫琴的第二章中就提出要“積極研究制定澳門居民跨境就業(yè)、生活的社會福利安排等配套政策”，具體地說，“澳門居民到橫琴工作、生活適用內(nèi)地勞動就業(yè)制度及社會保險制度。澳門居民在橫琴就業(yè)，可按照《中華人民共和國個人所得稅法》規(guī)定，扣除附加減除費用”。

從文字上看，《協(xié)議》中政策的有關(guān)規(guī)定應(yīng)該說十分具體，足以使不少人感到欣慰。但若在實際操作時，作為政策對象，澳門居民會提出許多疑慮。首先，文件中提到“澳門居民到橫琴工作、生活適用內(nèi)地勞動就業(yè)制度及社會保險制度”，這里所說的“適用內(nèi)地的制度”，是全部適用還是部分適用呢？這會獲得不同的結(jié)果。其次，內(nèi)地的勞動就業(yè)與社會保險制度，各地呈現(xiàn)出較大的差別，即使在廣東省內(nèi)也存在差異，那么，適用澳門居民的這些制度將根據(jù)什么政策參照執(zhí)行？再比如，《協(xié)議》寫道：澳門特區(qū)政府要“推動澳門居民到園區(qū)就業(yè)”。澳門居民自然會問：進入重點園區(qū)有沒有優(yōu)惠政策？政策內(nèi)容的好處具體體現(xiàn)在什么地方？等等。《協(xié)議》愈是執(zhí)行到實處，具體問題會愈多，解決方案會愈細，資源使用的有效性會愈難，利益主體間的矛盾會愈大，這與規(guī)劃《協(xié)議》時所出現(xiàn)的情況經(jīng)常不可同日而語。

5.政策環(huán)境的變化

任何政策都是在特定的環(huán)境下產(chǎn)生并付諸實施的，因為政策是環(huán)境的產(chǎn)物。所謂政策環(huán)境，是指影響政策產(chǎn)生與實施的一切因素的總稱，其中包括政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、社會文化環(huán)境等。社會環(huán)境如此，自然環(huán)境同樣也會對政策產(chǎn)生很大影響。從系統(tǒng)論分析，政策及其組成的政策系統(tǒng)外的各種因素，都會對其發(fā)生作用，國際、國內(nèi)發(fā)生的每一件大事都會影響粵澳之間的合作成效。所以，離開了環(huán)境狀況討論政策，猶如魚水分離；離開了環(huán)境變化考察政策，猶如秋冬之際不知冷暖；離開了環(huán)境評估執(zhí)行政策，猶如涉水不知深淺。環(huán)境既對政策具有制約性，也對政策具有推動力，前提是政策與環(huán)境要協(xié)調(diào)一致。當(dāng)人們仔細研究《協(xié)議》時，會發(fā)現(xiàn)這其中實際上隱含著一個基本前提：至2020年，整個政策環(huán)境是持續(xù)穩(wěn)定的，不會從根本上影響政策的執(zhí)行過程，所以《協(xié)議》沒有討論雙方在未來合作中有可能發(fā)生的重大潛在問題及其對策。然而，政策環(huán)境的變化是必然的，究其對政策執(zhí)行的影響力而論，人們很難準(zhǔn)確預(yù)料，但并不等于不可以在理論上作深入討論。舉例而言，粵澳聯(lián)合打造橫琴重點園區(qū)，涉及文化創(chuàng)意、科技研發(fā)與高新技術(shù)等內(nèi)容。恰恰正是這些因素，將倍受相關(guān)環(huán)境的制約。因此，在執(zhí)行相關(guān)政策之時，須認(rèn)真研究其生存環(huán)境及其變化，“不打無準(zhǔn)備之仗”，尤其要善于在環(huán)境的變化中，使政策付諸實處，發(fā)力于廣處，見效于深處。

三 休閑是“世界旅游休閑中心”的核心要素

從《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020年）》公布以來，澳門未來的發(fā)展定位應(yīng)該說非常清晰：成為“世界旅游休閑中心”。在這次公布的《協(xié)議》中，澳門的“世界旅游休閑中心”目標(biāo)，又上升到珠江三角洲地區(qū)共同“建設(shè)世界著名旅游休閑目的地”的龍頭地位。換句話說，澳門要成為“世界旅游休閑中心”，珠三角地區(qū)要成為“世界著名旅游休閑目的地”，前者是后者的基礎(chǔ)。這樣一個戰(zhàn)略性定位，為澳門未來的總體發(fā)展提出了指導(dǎo)性方向。由此引發(fā)出一系列理論性問題：什么是“世界旅游休閑中心”？衡量“世界旅游休閑中心”的指標(biāo)體系是什么？在這些體系中，最重要的指標(biāo)由哪些元素組成？選擇與構(gòu)建這些元素的理念與標(biāo)準(zhǔn)是什么？所有指標(biāo)、元素、標(biāo)準(zhǔn)是否可以量化？等等。

關(guān)于“世界旅游休閑中心”，可從不同層面解讀。國家發(fā)展與改革委員會將“世界旅游休閑中心”定義為：“具有世界知名度，符合世界現(xiàn)代化標(biāo)準(zhǔn)，形成良好的公共衛(wèi)生、安全、環(huán)保體系，可為人們獲得生活的健康、愉悅、消遣，以及提供商業(yè)和其他目的活動的地方。”[4]這是個很好的界定，因為它的內(nèi)容實際上分為兩部分：一是條件定位的滿足，二是功能定位的實現(xiàn)。其中，滿足條件具體化、功能定位多元化，使之一目了然，不會有歧義性的解讀。

毫無疑問，列舉出為保證目的所實現(xiàn)的條件去界定一個概念固然沒錯，但所列舉出的實現(xiàn)條件（內(nèi)容）總會因文字限制，不能保證在主要方面是否縝密。譬如，在上述定義中，其他條件，如交通與基礎(chǔ)設(shè)施等內(nèi)容要不要增入？這個定義提出的“世界旅游休閑中心”的功能包括三個部分：休閑、商業(yè)和其他目的。筆者認(rèn)為，這樣的表述值得進一步討論，盡管定義也突出“為人們獲得生活的健康、愉悅、消遣”等內(nèi)容，但這三部分功能在一般性城市建設(shè)與發(fā)展中實際都存在，它易沖淡“世界旅游休閑中心”的核心內(nèi)容，使之一般化，失去建設(shè)的根本初衷。對澳門而言，其中的理論性問題尤其需要深入思考。

筆者擬從“世界旅游休閑中心”的邏輯關(guān)系上，分析其重點與核心，并由此構(gòu)建我們的理念與設(shè)定的努力目標(biāo)。“世界旅游休閑中心”，僅從字面上討論，它包含了四層意思：休閑、旅游、世界與中心四個不同角度的理解。或許人們會問，為什么把“世界旅游休閑中心”中八個字拆成休閑、旅游、世界與中心之次序？筆者在2011年5月的一份研究報告中就提出，所謂世界旅游休閑中心，是指為滿足世界各地游客，通過旅游形式，實現(xiàn)以休閑為基本需求，具有世界中心位置的國際化城市或地區(qū)。這個界定涵蓋了“休閑城市”“旅游城市”“世界城市”三大元素。其中，“核心休閑”“形式旅游”“立足世界”“定位中心”是應(yīng)具備的四個基本特質(zhì)，它們之間相輔相成。

1.核心休閑

綜合中外學(xué)者的理解，休閑是人們在非工作時間里，不承擔(dān)特定責(zé)任的條件下，主要以“玩”的方式參與各類娛樂、教育與休息活動，使身心松弛與愉悅，并向更健康的方向發(fā)展。與為謀生而參與勞動和工作的狀況不同，人們會更自由地享受業(yè)余生活所帶來的清閑、輕松、愉悅，因而各種類型的娛樂性活動是構(gòu)成休閑的基礎(chǔ)，但不具有唯一性。正因為休閑不是人們的終極目標(biāo)，所以為適應(yīng)不同層次人群的休閑需求，休閑的內(nèi)容應(yīng)該多元化，除娛樂之外，還需要其他與此相配套的活動供人們選擇。可以想像，若一個自詡為“休閑”的目的地，當(dāng)他人身臨其境后，帶來的卻是緊張、不悅、討厭、惶恐，甚至憤怒，即使時間上高度自由，這樣的結(jié)果能稱為“休閑”嗎？相反，休閑的節(jié)奏應(yīng)該是慢的，人的感受必須是輕松的，身心的追求一定是自由的。作為休閑目的地，一切事務(wù)都要按照人的這些需求布置安排，否則人們就不會感到是享受所追求的休閑生活。

2.形式旅游

休閑的實現(xiàn)并非一定通過旅游形式，其他方式，比如運動也可以達其目的。對休閑而言，旅游形式具有更明顯的社會經(jīng)濟性特征。因為從被提供的休閑對象分析，大致有兩種，一是以本地區(qū)的居民自娛自樂為主要形式的休閑；二是以吸引外來游客為主的休閑。旅游休閑中心的主要功能往往是后一種，不排除本地居民作為游客也參與休閑，但由此產(chǎn)生的經(jīng)濟效益所占的比例很小。許多有特色的旅游休閑中心，其旅游業(yè)往往都是本地的支柱產(chǎn)業(yè)，離開了旅游業(yè)的發(fā)展，本地區(qū)的經(jīng)濟會面臨巨大困難。為什么世界各地游客會紛紛來此一游？他們不是為旅游而旅游，而是想通過旅游，實現(xiàn)休閑之目的。什么東西可以滿足人的這一欲望，顯然是該地區(qū)獨具特色的休閑資源，尤其是那些譽滿全球的休閑產(chǎn)業(yè)與休閑產(chǎn)品，包括特有的娛樂產(chǎn)品，澳門的博彩業(yè)就是這樣一種獨具特色的產(chǎn)品。因此，旅游是形式，休閑是目的，離開了人的旅游活動與旅游業(yè)的發(fā)展，再好的特色休閑產(chǎn)品也枉然；相反，有了高需求的游客，卻提供不出可讓人滿足的休閑產(chǎn)品，這個地區(qū)或城市的旅游業(yè)也發(fā)展不起來，或得不到可持續(xù)的發(fā)展。

3.立足世界

世界旅游休閑中心的“世界”，至少包含三層意思：一是游客的主體結(jié)構(gòu)具有國際性，即來自世界各地。不少學(xué)者經(jīng)常指出，某某旅游休閑地不能只賺國內(nèi)人的錢，要大賺外國人的錢，即要吸引世界各地游客來旅游、消費、花錢，這才是真本事、大本事。二是服務(wù)的內(nèi)容與質(zhì)量是世界水平的。否則，為什么會有世界游客向往這里，尋求休閑。通俗地說，要具有世界一流水平，不能是二流、三流水平，也不能是國內(nèi)水平、地區(qū)水平。三是文化的世界包容性，正因為旅游主體的多元性，必然引出了文化的多元性，而多元文化之間總會有碰撞與沖突，理解、包容是世界休閑中心必須具備的基本文化特質(zhì)。筆者認(rèn)為，在上述三點中，人們較為重視第一點與第二點，而忽略第三點。

4.定位中心

大凡想發(fā)展旅游休閑產(chǎn)業(yè)的城市或地區(qū)，都想把自己的目標(biāo)做得愈來愈大。一段時間里先爭取本地區(qū)或區(qū)域的中心，出了名，有了自己的名牌產(chǎn)品后，再把眼光盯在國際上，使其發(fā)展成為世界的中心。所以，那些有影響力的旅游休閑城市，差不多都經(jīng)過了這樣的發(fā)展歷程。或許它們的經(jīng)歷充滿了傳奇色彩，或許它們的發(fā)展有著千差萬別的特色，但它們的發(fā)展方向與過程大致上都差不多，先做區(qū)域中心，再爭創(chuàng)世界中心。這一過程既不會天上掉餡餅，也不是自吹自擂而成，而是通過艱苦卓越的辛勤勞動所獲。正因為奮斗目標(biāo)是旅游休閑中心，而不是什么金融中心、政治中心，為爭取或保持中心位置，只能靠響當(dāng)當(dāng)?shù)穆糜涡蓍e產(chǎn)品，這是毋庸置疑的基本要求。

有了“世界旅游休閑中心”的界定與相關(guān)特質(zhì)的理論梳理，才能為創(chuàng)建“世界旅游休閑中心”的基本目標(biāo)提出努力方向，才能處理好旅游與休閑的關(guān)系、休閑元素之間的關(guān)系、世界視角與立足本國（本地區(qū)）的關(guān)系、特色產(chǎn)品與普通產(chǎn)品的關(guān)系，等等。作為對“世界旅游休閑中心”的討論，我們十分強調(diào)“休閑”的重要地位，主要鑒于理論上的一個特殊問題的考慮：從已經(jīng)發(fā)表的對人性利益需求的研究成果看，學(xué)者更多談到的是人們?yōu)榱松媾c發(fā)展的需要，要求提供相關(guān)的利益。但隨著社會的進步，科技的發(fā)展，人們會從“享受”層面，越來越多地提出利益訴求。所以，筆者曾在定義“利益”時，除為了生存、發(fā)展的需要外，又增加了滿足“享受”的需要。從對利益的客觀性上分析，好的休閑產(chǎn)品對滿足人的享受需求是何等重要！

現(xiàn)代人的生活與工作的節(jié)奏無形地加快，從而大大地影響人的生活質(zhì)量。因為人要獲得全面發(fā)展，為了謀生，固然必須從事職業(yè)性的勞動，但在一定意義上說，若勞動關(guān)系過于緊張，勞動強度過于重負，勞動報酬過于低微，勞動節(jié)奏過于快速，勞動環(huán)境過于惡劣，都會大大窒息人們的創(chuàng)造性與積極性，人們就有了要放松、清閑、樂和的強烈訴求，休閑對于解決溫飽之后的人來說，可能其要求更突出。這就是各國越來越重視休閑經(jīng)濟與休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要原因。然而，在推進休閑經(jīng)濟與休閑產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，發(fā)展旅游業(yè)是最好的方式之一。

按漢語詞典的解釋，休閑就是休息，過著清閑生活。這種生活是娛樂也好，是從事高尚的創(chuàng)作也好，那一定發(fā)生在為謀生的勞動之外，有著自由的時間，充分享受自由的人格，自由地做自己想做的事。國外有學(xué)者指出：“許多偉大真知灼見的獲得，往往正是處在閑暇之時。在我們的靈魂靜靜開放的此時此刻，就在這短暫的片刻之中，我們掌握到了理解‘整個世界及其最深邃之本質(zhì)’的契機。”[5]休閑之時可能有靈感、有創(chuàng)意，產(chǎn)生出如大師所言的“哲學(xué)、美術(shù)、藝術(shù)”作品，這時的休閑成為創(chuàng)新的動力。然而，不一定所有人都會在休閑之時有如此之舉，結(jié)如此之果。對大多數(shù)普通民眾來說，休閑就是“玩玩而已”，“俗”得很。作為人生的一種狀態(tài)，休閑對不同的人或同一個人在不同時期而言，其結(jié)果并不一樣，有時會相差十萬八千里。

如果非要對“休閑”進行劃分，筆者建議，可以把休閑活動大致分為“雅休閑”與“俗休閑”兩類（敬請注意：這里“俗”者是大眾的、普遍流行的“俗”，并非“庸俗”的“俗”），以滿足多元人群的需要，力求雅俗共賞。那些提供休閑產(chǎn)品的主體，盡管可以考慮到對休閑的分類，但并不意味著滿足人們不同需求的兩類休閑產(chǎn)品的數(shù)量與質(zhì)量要平分秋色。從理論甚至概念上厘清“世界旅游休閑中心”，特別是強調(diào)休閑的意義，對討論澳門經(jīng)濟發(fā)展的實際有何啟迪？筆者認(rèn)為：

1.針對世界各地旅游勝地的現(xiàn)狀，對旅游與休閑的關(guān)系討論較多，是休閑旅游還是旅游休閑，是休閑存于旅游之中還是旅游存于休閑之中，學(xué)者對此有著不同的認(rèn)識。然而，其他地區(qū)暫且不論，僅就澳門的實際狀況分析，尤其是國家把澳門未來發(fā)展定位為“世界旅游休閑中心”時，對旅游與休閑的不同認(rèn)識，決定著本地區(qū)發(fā)展旅游經(jīng)濟的理念與政策，原因是注重旅游與注重休閑的結(jié)果并非一樣。

2.澳門在打造“世界旅游休閑中心”的過程中，強調(diào)旅游與休閑的差別，需要從理念上清楚：在兩者之間的關(guān)系中，旅游是外在形式，而休閑才是內(nèi)在的核心內(nèi)容。內(nèi)容通過形式得以體現(xiàn)，沒有優(yōu)美形式展現(xiàn)不出好內(nèi)容，但形式為內(nèi)容服務(wù)，休閑的目的在旅游中得不到表現(xiàn)，再好的旅游很可能會白費氣力。比如，那些由不少人參與組團的旅游項目，不僅在空間上被安排得手忙腳亂，而且會被那些因利益鏈所影響的導(dǎo)游，把人們帶到那些不應(yīng)購物的地方而造成心中的不悅。你可以說，這是一次好的旅游，但是否體現(xiàn)出“休閑”，可能會大打折扣。因此，特區(qū)政府為實現(xiàn)澳門成為“世界旅游休閑中心”之目的，應(yīng)該做與能夠做的事是不言而喻的。

3.既然筆者認(rèn)為存在著“雅休閑”與“俗休閑”兩種形式，那末作為打造“世界旅游休閑中心”的澳門，是否應(yīng)該提供滿足相應(yīng)兩類不同需求的休閑產(chǎn)品，這是值得認(rèn)真研究的。對提供無論是“雅”產(chǎn)品還是“俗”產(chǎn)品而言，澳門現(xiàn)在是否還有努力與改進的空間？如果再提供新的“雅休閑”產(chǎn)品，澳門有沒有相應(yīng)的資源與條件？這與促進澳門的適度經(jīng)濟多元是什么關(guān)系？都有待認(rèn)真研究。

4.作為一業(yè)獨大的澳門博彩業(yè)，在建立“世界旅游休閑中心”的過程中所處的地位與發(fā)揮的作用有目共睹，是其他行業(yè)無法代替的。但這并不等于說，其中就不存在需要解決的重大問題。當(dāng)我們把“休閑”定位于“世界旅游休閑中心”的核心元素時，博彩業(yè)的發(fā)展是否應(yīng)更清楚？旅游業(yè)辦好，并非游客的休閑目的會自然實現(xiàn)，其中仍有若干發(fā)人深省并值得討論的問題。

筆者一直認(rèn)為，作為“世界旅游休閑中心”，要靠獨特的休閑產(chǎn)品吸引人；要靠頂級的管理資源留住人；要靠包容的多元文化陶冶人；要靠真誠的服務(wù)信譽感染人；要靠久遠的國際品牌征服人。

四 余論

《協(xié)議》是粵澳雙方共同簽訂的執(zhí)行文本，其中包括了大量待辦的實事，這些事情的落實，尤其要辦成、辦好是件很艱巨的工作。然而，這并不意味著我們只應(yīng)看到實際工作的存在，僅想到實際問題解決的一面，而不需要從理論上思考。我們既應(yīng)看到《協(xié)議》執(zhí)行中的具體項目、具體問題、具體操作、具體困難、具體結(jié)果，同時也應(yīng)思考那些隱藏在具體事項背后的理論性難題。若就問題討論問題，就問題研究問題，就問題解決問題，定會出現(xiàn)一葉障目、顧此失彼。

筆者認(rèn)為，除上述三個理論問題在粵澳合作中表現(xiàn)突出外，《協(xié)議》涉及的其他理論問題也較多，諸如，要實現(xiàn)提出的四個“合作定位”，需要建立哪些創(chuàng)新制度（政策）？國家在支持粵澳合作上，還有哪些有待開發(fā)的政策創(chuàng)新空間？為落實協(xié)議，從政策執(zhí)行層面會涉及哪些理論上的問題？“先行先試、重點突破”，究竟“先”在何處，“重”在何方？如何順應(yīng)區(qū)域合作基本規(guī)律，完善和創(chuàng)新粵澳合作機制？在橫琴的開發(fā)中，如何處理好政府引導(dǎo)與市場機制的關(guān)系？如何理解政府與民間的多層次、多方位的合作關(guān)系？如何處理好收益與風(fēng)險、眼前與長遠、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)與新興產(chǎn)業(yè)之間的關(guān)系？此外，世界著名旅游休閑目的地的基本內(nèi)涵是什么？如何共同培育具有國際競爭力和自主知識產(chǎn)權(quán)的知名文化品牌企業(yè)？打造大珠江三角洲世界級城市群，需要哪些基本性的保障資源？“澳門經(jīng)濟適度多元”在合作中如何獲得真正體現(xiàn)？等等，所有這些都值得人們高度關(guān)注。

總之，理論來源于實踐，并反過來指導(dǎo)實踐，促進實踐更好地發(fā)展。因此，強化《協(xié)議》的理論研究勢在必行。這既是從事理論研究者責(zé)無旁貸的使命，也是筆者寫作本文的初衷。

作者簡介：陳慶云，澳門理工學(xué)院社會經(jīng)濟與公共政策研究所常務(wù)副所長、教授，北京大學(xué)中國公共政策研究中心主任、博士生導(dǎo)師。

［責(zé)任編輯：劉澤生］

（本文原刊2011年第4期）

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[1] 陳慶云主編《公共政策分析》，北京：北京大學(xué)出版社，2010，第248頁。

[2] 〔美〕詹姆斯·W.費斯勒、唐納德·F.凱特爾：《行政過程中的政治——公共行政學(xué)新論》，陳振明等譯校，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002，第334頁。

[3] 〔美〕海倫·英格蘭姆、斯蒂文·R.史密斯：《新公共政策——民主制度下的公共政策》，鐘振明、朱濤譯，上海：上海交通大學(xué)出版社，2005，第62頁。

[4] 轉(zhuǎn)引自周錦輝《全民打造世界旅游休閑中心》，澳門：《澳門日報》2011年6月20日。

[5] 〔德〕約瑟夫·皮柏：《閑暇文化的基礎(chǔ)》，劉森堯譯，北京：新星出版社，2005，第1頁。