粵澳“合作開發橫琴”的幾個問題

馮邦彥

［提要］從區域合作理論和“一國兩制”的戰略高度看，粵澳“合作開發橫琴”涉及幾個關鍵性的問題：首先，橫琴開發的出發點，是要配合澳門實現經濟適度多元化；其次，橫琴開發的重點，要圍繞著澳門打造“世界旅游休閑中心”和“中國與葡語國家商貿合作服務平臺”這兩個戰略定位，深入研究橫琴與澳門在產業發展方面如何實現有機對接和錯位發展；第三，橫琴開發的核心問題，是開發模式創新和制度安排創新。要成功實現“合作開發”，必須進一步解放思想，掃除區域合作的思想障礙；扎實落實“分線管理”等一系列制度創新安排；科學規劃和建設橫琴“粵澳合作產業園區”；積極探索“合作開發”的具體模式及“協調機制”，實現粵澳之間利益的良性博弈和雙贏。

［關鍵詞］橫琴新區 合作開發 錯位發展 開發模式 制度創新 利益博弈

一 澳門經濟適度多元化與“合作開發橫琴”

作為典型的微型經濟體，澳門經濟發展長期處于“隨波逐流”的狀態，經濟的單一性早已凸顯。1990年，美國麥健士公司在其研究報告《澳門未來十年發展前景》中就明確指出：“澳門經濟具有高度的極性。”[1]1999年澳門回歸以來，特別是2002年澳門博彩經營權開放，博彩業快速發展，“一業獨大”態勢進一步凸顯，在澳門GDP中所占比重從1999年的23.98%上升至2009年的32.3%，其中2008年達37.2%，2004年更高達39.13%。相比之下，澳門傳統的支柱產業除建筑業因受益于博彩業的迅速擴張而實現短期上升外，其他兩大產業即制造業和金融保險業的比重均隨博彩業的膨脹而下降，尤其是制造業萎縮嚴重。2009年澳門的制造業比重僅剩2.8%，第二產業的比重也僅為14.7%，經濟單一化的特性日趨明顯。

根據國際上微型經濟的發展經驗，諸如澳門這種微型經濟體，由于地域空間狹小，資源稟賦有限，比較優勢單一，其產業一般具有單一性和專業性，難以達到規模經濟效應，并充分發揮其比較優勢。林聰標在分析20世紀70年代香港產業和城市的集中性及專業化時曾指出：“在任何情況下，一個小型的開放經濟在商品分類和市場分布上，都會有一定程度的出口集中，這正是唯一能充分享受專業優勢的方法。”[2]從經濟學的基本理論出發，諸如香港、盧森堡、澳門這類小型或微型經濟體系，其經濟和產業相對集中或單一化，有其合理性。

但是，研究和實踐證明，經濟結構的單一性必然導致經濟的高度集中，在外向型經濟的前提下必然導致經濟發展的不穩定性和波動性。這種波動性無疑將大大提升宏觀經濟和微觀經濟的風險。為了解決微型經濟的兩難問題，產業結構的適度多元化，一般被認為是既可保持產業的國際競爭優勢，又能相對降低經濟風險的有效辦法。也正因為如此，中國香港、新加坡、盧森堡等小型或微型經濟體一直致力于保持產業的適度多元化。當然，微型經濟的適度多元化不是全面多元化，不是將社會有限的資源分散到所有行業，從而降低經濟效益并大幅提高經濟成本。

2002年以來，澳門的經濟雖然實現飛速增長，但增長率極為波動；而中國香港、新加坡以及作為微型經濟體的盧森堡，其經濟增長均較為平穩。研究顯示，2002～2007年，中國香港、新加坡和盧森堡的經濟增長率方差分別為8.73、4.39和3.57，而澳門經濟增長率的方差則為60.23，經濟發展的風險迅速大增。[3]在經濟大幅波動的情況下，正常的經濟及商業活動運作將受到干擾，亦對經濟個體的規劃及經濟政策的制定造成壓力。同時，博彩業的“一業獨大”使得澳門資源稟賦進一步集聚，進而擠壓了其他行業尤其是中小企業的生存空間，形成所謂的“馬太效應”和“擠出效應”，使澳門經濟結構的單一性更加突出，對澳門經濟的長遠與可持續發展構成了威脅。[4]正是在這種背景下，中央在“十一五”規劃綱要中對澳門提出了“經濟適度多元化”的發展目標。

然而，過去幾年澳門推動經濟適度多元化的成效并不明顯。眾所周知，澳門作為典型的微型經濟體，適度多元化發展所面臨的最大制約在于土地、人力資源的短缺。而一水之隔的橫琴島是一塊未開發的處女地，全部開發后面積將達106.46平方公里，是澳門現有面積的3倍。該島地處南亞熱帶季風區，環島岸線長76公里，沙灘綿延，礁石嶙峋，地形有低山、丘陵、臺地，全島最高山峰——腦背山海拔457米，植被茂盛，空氣清新，環境優美，生態良好，是天然的旅游休閑度假勝地，具有豐富的旅游資源。

橫琴島毗鄰澳門，具有優越的區位優勢。澳門回歸、蓮花大橋和橫琴大橋的相繼建成以及橫琴口岸的開通，使橫琴島的開發價值進一步凸顯。2009年年初，國務院頒布的《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008—2020年）》（以下簡稱《規劃綱要》）指出：“規劃建設……珠海橫琴新區、珠澳跨境合作區等改造區域，作為加強與港澳服務業、高新技術產業等方面合作的載體。”[5]同年6月24日，國務院常務會議原則通過《橫琴總體發展規劃》（以下簡稱《發展規劃》），明確要將橫琴建設成為帶動珠三角、服務港澳、率先發展的粵港澳緊密合作示范區。6月27日，十一屆全國人大常委會第九次會議決定，授權澳門特別行政區對設在橫琴島的澳門大學新校區實施管轄。8月14日，國務院正式批復《發展規劃》。橫琴新區是繼上海浦東新區、天津濱海新區之后，第三個由國務院批準的國家級新區。至此，經過18年的努力，橫琴開發終于正式展開。

橫琴開發最重要的戰略價值，是要彌補澳門特區在經濟發展過程中面臨的土地、人力資源短缺等問題，使澳門優勢產業得到延伸、擴充，相關產業得到發展。澳門經濟的適度多元化，可以而且必須在兩個層面展開。首先，在澳門本土，致力于推動旅游休閑業產業鏈的延長，重點發展本身具競爭優勢的產業，包括博彩業以及與博彩業相關聯的旅游業、零售業、會展業、文化創意產業等；其次，透過區域合作，特別是通過橫琴開發，實現橫琴與澳門產業的對接和錯位發展，形成區域內經濟的適度多元化。

正如有研究指出，從“一國兩制”的戰略高度看，橫琴開發的出發點，首先是要配合澳門成功實現經濟適度多元化，[6]進而有效實現澳門與廣東珠三角地區的經濟合作與融合，維持澳門經濟社會發展的繁榮、穩定，并且最大限度地發揮澳門在粵港澳大珠三角經濟區域中的戰略價值和經濟功能。

二 “合作開發橫琴”：比較優勢互補與產業錯位發展

區域經濟分工合作的理論基礎，最初由亞當·斯密（Adam Smith）的絕對優勢理論和大衛·李嘉圖（David Ricardo）的比較優勢理論奠定。比較優勢理論從兩國勞動生產率的不同出發，認為通過各自生產具有比較優勢的產品，然后雙方能從交換中得到比通過自己生產更多的產品。在比較優勢理論的基礎上，由伊·菲·赫克歇爾（Eli F.Heckscher）和戈特哈德·貝蒂·俄林（Bertil Gotthard Ohlin）創立的要素稟賦理論，用生產要素稟賦的差異導致的價格差異代替李嘉圖的生產成本的差異來展開分析，認為區域分工會導致兩個地區相對價格的變化，各國和各地區將出口那些較多使用本國和本地區擁有豐富要素的產品，即資本富裕的國家和地區將出口那些在生產中使用大量資本的產品（資本密集型產品）；而勞動力豐富的國家和地區將出口勞動密集型產品，從而以資源稟賦完成國家或區域的分工。

根據比較優勢理論和要素稟賦理論，澳門參與區域分工合作的比較優勢主要集中在兩個方面：一是澳門博彩旅游業在區域乃至全球分工中的競爭優勢；二是澳門的自由港優勢、區位優勢與國際網絡優勢的結合。根據澳門的比較優勢，國家“十二五”規劃綱要對澳門在區域和國際分工中的戰略定位作了科學的概括，即“世界旅游休閑中心”和“中國與葡語國家商貿合作服務平臺”。從這兩個戰略定位出發，“十二五”規劃綱要進一步明確提出：“支持澳門推動經濟適度多元化，加快發展休閑旅游、會展商務、中醫藥、文化創意等產業。”同時，要“深化粵港澳合作，落實粵港、粵澳合作框架協議，促進區域經濟共同發展，打造更具綜合競爭力的世界級城市群”。[7]

因此，從貫徹“一國兩制”方針的戰略高度和比較優勢理論出發，橫琴開發的重點是要實現澳門與橫琴兩地比較優勢的互補，特別是圍繞著澳門打造“世界旅游休閑中心”和“中國與葡語國家商貿合作服務平臺”這兩個戰略定位，深入研究橫琴開發在產業發展方面，包括在旅游休閑業、會議展覽業、商貿服務業，甚至科技產業等領域如何與澳門實現對接和錯位發展，防止同位惡性競爭，形成粵澳經濟發展的互補和雙贏。從比較優勢理論和要素稟賦理論出發，橫琴開發的重點產業領域應該是：

第一，大力發展與澳門博彩旅游業對接及錯位發展的旅游休閑業、文化創意產業，共同打造“世界旅游休閑中心”。

《規劃綱要》提出：要鞏固澳門作為世界旅游休閑中心的地位。澳門素有“東方蒙地卡羅”之稱，與美國的拉斯維加斯和摩納哥的蒙地卡羅并稱世界三大賭城，其獨特形象深入人心。2002年澳門特區政府開放博彩經營權以來，博彩業快速發展，規模超過拉斯維加斯。澳門還是中西文化、宗教交匯的城市，具有“博物館”式的都市風貌和豐富的歷史文化遺產。不過，澳門作為微型經濟體，土地面積狹小，經濟規模不大，僅靠本身的實力難以成為“世界旅游休閑中心”。

澳門旅游業最大的特點是以博彩業為主導的綜合性旅游業，其他自然景觀、人文景觀及大型游樂設施因受到地域狹小的限制而缺乏，旅游功能和效益難以充分發揮。因此，合作開發橫琴首先應該根據橫琴海島型生態景觀的資源優勢，重點發展休閑度假產業，發展高品質度假旅游項目，包括以自然景觀和人文景觀為主的大型娛樂、體育、休閑設施，發展綠色旅游、藍色旅游、休閑度假旅游，水上運動和大型高爾夫球場，突出休閑特色。已經啟動建設的長隆國際海洋度假區就是一個很好的開端。該項目占地面積達5平方公里，定位為“中國的奧蘭多”，目標是要建成一個世界級的集會展、游樂、酒店度假于一體的綜合性海洋公園，建成后預計每年將吸引游客3000萬人次。率先動工的首期工程“長隆海洋世界”，以一個全新的情景式海洋主題樂園作主打，包括多個巨型的海博館以及一家超五星級海洋酒店等，計劃于2012年對外營業，年接待游客能力達1000萬～1500萬人次。此外，橫琴可致力于發展區域性的游艇中心。研究顯示，在國際上，游艇經濟正成為一個龐大、熱門的產業，被譽為“漂浮在黃金水道上的商機”。

橫琴發展與澳門博彩旅游業對接及錯位發展的旅游休閑業，不但可彌補澳門之不足，有利于和澳門共同打造“世界旅游休閑中心”，而且有利于整合澳門與珠海兩地各具特色的旅游資源，再與香港及廣東的旅游資源相配合，形成一個具競爭力的、關聯度高的旅游休閑產業鏈和產業集群，共同打造《粵澳合作框架協議》（下文簡稱《框架協議》）所指出的“世界著名旅游休閑目的地”，[8]達致雙贏之局。

第二，大力發展商務服務、會議展覽、物流倉儲等現代服務業，共同打造“中國與葡語國家商貿合作服務平臺”。

澳門背靠珠江三角洲西部，而她聯系的國際層面，則以歐盟和葡語國家為重點。[9]2002年，特區政府提出將澳門建設成為“三個服務平臺”的目標，即作為內地，特別是廣東西部地區的商貿服務平臺；作為中國內地與葡語國家經貿聯系與合作的服務平臺，以及作為全球華商聯絡與合作的服務平臺。“三個服務平臺”中，核心是“中國與葡語國家商貿合作服務平臺”。國家“十二五”規劃綱要明確肯定了澳門的這一戰略定位。

長期以來，澳門與歐洲國家和葡語國家有著緊密的商貿、文化等各方面的聯系，又有一批精通葡語的專業人才，這是亞洲其他城市包括香港所不具備的優勢。這種優勢有利于澳門發揮區域性商貿合作服務平臺的作用，為內地特別是珠三角地區企業走向國際、為中國與歐洲及葡語國家經貿合作牽線搭橋。2003年，中央政府為支持澳門發展成為內地與葡語國家之間的合作平臺，決定將由其主辦的“中國-葡語國家經貿論壇”交由澳門承辦。該論壇以經濟合作發展為主題，旨在促進中國內地與葡語國家和地區的經貿交流與合作，為部長級論壇，暫定每三年舉辦一次，常設機構秘書處設在澳門。

然而，從近幾年的發展實踐看，澳門要真正成為“中國與葡語國家商貿合作服務平臺”，還需廣東珠海方面的配合，而橫琴則提供了合作的平臺。因此，《發展規劃》在產業發展規劃方面，將商務服務與旅游休閑、科教研發和高新技術一道列為橫琴開發的四個重點產業。目前，正在建設中的“十字門中央商務區”項目，其發展重點就是商務會展業。該區位于珠海東部城區、西部城區和橫琴新區的中心，占地面積約5.77平方公里，將發展成為一個國際化、濱水生態型現代服務業聚集平臺。已經動工的首期項目位于珠海南灣的會展商務組團，主要建設珠海國際會議中心、展覽中心、國際標準甲級寫字樓、白金五星級酒店、國際標準五星級酒店及相關配套設施。“十字門中央商務區”項目的首期建設，將為珠海會展業帶來重大的發展機遇。

但是，這里帶出的問題是，珠海、橫琴的商務會展業，應該如何與澳門的商務會展業協調發展、錯位發展？從比較優勢理論和區域合作戰略出發，橫琴的產業發展，必須與澳門的產業形成優勢互補，盡量避免雙方正面競爭，特別是惡性競爭。我們認為，從澳門的角度看，其優勢在博彩業和與葡語國家的聯系，澳門可以博彩業為“賣點”，精心打造兩三個具比較優勢的會展業知名品牌，特別是與葡語國家相關的會展品牌，從而真正發展成為中國與葡語國家經貿、文化交流的平臺。珠海和橫琴方面，則可發展澳門不具備比較優勢的會展業，如航空展覽、重工業展覽、游艇展覽、印刷機械展覽等；或者展覽在珠海、橫琴舉辦，而將相關的會議安排在澳門。通過兩地的協調發展和錯位發展，共同做大做強會展業的“蛋糕”，共同打造“中國與葡語國家商貿合作服務平臺”。另外，橫琴還可發展為配合澳門會議展覽業的后勤基地和倉儲中心，以有效降低澳門的辦展成本。

為了配合“中國與葡語國家商貿合作服務平臺”的建設，橫琴可發展為葡語人才培訓基地和葡語國家產品展示和展覽中心，建立針對葡語國家的商務中心和商業市場，提供葡語國家的商業信息、翻譯，一方面將葡語國家的產品，如巴西的資源性產品以及葡萄牙的紅酒等，通過橫琴的葡語國家產品展示和展覽中心，推銷到內地廣闊市場；另一方面將葡語國家需要的中國產品，如健康產品等，推銷到葡語國家乃至歐盟國家，使澳門與橫琴共同成為中國和葡語國家貿易的樞紐和橋梁。[10]

第三，積極發展教育培訓、科技創新等先導產業，探索構建澳珠科技創新合作機制和珠江西岸高素質人才基地。

橫琴開發最大的“亮點”之一，是由全國人大常委會決定，以租賃方式，授權澳門特別行政區對橫琴島澳門大學新校區實施管轄，租賃期限自該校區啟用之日起至2049年12月19日止，屆時可根據實際情況續期。澳門大學新校區位于橫琴島東部沿海區域，與澳門隔水相望，占地1.0926平方公里。澳門與橫琴校園之間將由1條24小時全天候運作的隧道連接，師生、職員、澳門居民和訪客可通過隧道進出校園，無須辦理邊檢手續。新的校區面積將比現有校園大約20倍，可容納至少1萬名學生。可以說，橫琴新校區為澳門大學也為橫琴新區的教育及科技創新產業提供了更廣闊的發展空間。

從澳門的角度看，特區政府和澳門大學要充分把握澳大遷校這一歷史性的發展機遇，以創新的思維和創新的機制，有效整合澳門現有的教育資源，在橫琴新校區創辦出國際先進、亞洲著名的高水平大學，為澳門經濟發展培育高級專業人才、技術人才和管理人才。由于澳大橫琴新校址屬澳門特區政府管轄，所產生的本地生產總值（GDP）理所當然地屬澳門經濟所有。因此，澳門特區政府應該以澳門大學新校區為載體和發展平臺，積極推動發展澳門的科教研發產業和文化創意產業，使科教研發和文化創意產業成為澳門經濟適度多元化的一個重要組成部分，成為橫琴科教研發產業和文化產業的重要組成板塊，從而使澳門成為廣東珠江口西岸地區乃至整個珠三角人才培育和科技創新的重要平臺之一。

《發展規劃》強調，要將橫琴新區建設成為珠江口西岸的地區性科教研發平臺，要依托港澳科技教育資源優勢和內地人才資源，加強粵港澳三地的科技合作與交流，重點發展研發設計、教育培訓、文化創意等產業，將橫琴建設成為服務港澳、服務全國的區域創新平臺。因此，在教育培訓產業發展上，橫琴應在澳門大學新校區創辦、建設的同時，積極吸引香港、澳門的其他大學和培訓機構在橫琴辦學，建立以高端專業人才、技術人才培訓和普通高等教育為主的教育培訓園區。橫琴科教研發產業的發展，無疑將有利于滿足粵港澳產業升級轉型，特別是澳門經濟適度多元化的人才需求。

從長遠發展而言，粵澳還需要加強在科技創新方面的合作，以建立區域性科技創新體系。在橫琴開發規劃中，中央和廣東方面對橫琴開發都有科技產業發展板塊的考慮。因此，澳門與廣東方面可以借助橫琴，探討如何構建珠澳創新合作機制與平臺。例如，澳門與廣東可以在橫琴“中醫藥產業合作園區”合作建立區域性中藥檢測中心，以推動澳門和廣東中醫藥產業的發展。

第四，配合發展房地產、基礎設施等城市發展的基礎產業，以橫琴開發為紐帶共同打造珠江西岸核心“都市圈”。

根據中國城市規劃設計院完成的《珠海東部城區主軸（情侶路）概念性總體城市設計》，未來珠海的主城區將由“香洲核心區+橫琴新區+西部中心城區”（所謂“三區一城”）組成。其中，橫琴新區處于三區“三足鼎立”的最南端，而十字門商務區剛好處于“三足鼎立”的中央位置，無論是從地理幾何角度還是經濟發展角度，都將成為未來城市的中心和重心。十字門地處粵港澳交匯地，毗鄰灣仔、橫琴和拱北三大口岸，其中南灣、橫琴片區與澳門、氹仔構成了獨特的“兩江四岸”格局，是珠海環澳城市帶核心。珠海的主要交通基礎設施（港珠澳大橋、太澳高速、京澳高速、金海大道、廣珠城軌和情侶路城市主軸等）在此匯聚，將形成珠江口西岸的交通樞紐。以十字門中央商務區規劃建設為紐帶，澳門、橫琴和珠海以及中山、江門等將組成珠江西岸核心都市區，而橫琴將成為珠江西岸最具活力的新城區。根據《發展規劃》的人口發展目標，橫琴總人口將在2015年達到12萬人，到2020年達到28萬人。從某種意義上講，橫琴的開發可以承擔起縮小珠江東、西岸經濟發展落差、構建珠江西岸“都市圈”的重要戰略功能。

可以預測，隨著橫琴開發的深化，橫琴的房地產發展，無論是旅游地產、商業地產甚至是住宅地產都具有廣闊的發展空間，前景肯定是看好的。房地產、基礎設施等城市發展的基礎產業都將得到長足發展，并且將成為粵澳合作開發橫琴的重要領域。

三 橫琴的“合作開發”模式與制度創新

“合作開發橫琴”，需要克服的矛盾是源于兩種制度所帶來的利益協調的困難。在《發展規劃》頒布前，粵澳兩地就橫琴的開發模式經過多年探討，大致提出了四種不同的模式，包括股份制、租賃制、劃歸澳門管轄及“9+2”共同開發。

模式一：股份制。在該模式中，珠海以橫琴島地權入股，澳門以城市品牌入股，設立“橫琴國際開發區”，為期50年或更長時期。雙方享有平等的參與權、決策權。區內設立對等的聯合管理委員會作為行政機關，按照雙方商定的管理委員會組織條例行使管理權，委員會實行雙主席制，下設“橫琴開發總公司”，作為具體開發實施的機構。《澳門與珠三角地區經濟一體化策略研究》就認為，如果采取股份制模式聯合開發橫琴，應爭取實行“境內關外”的特殊管理政策，實施以澳門為藍本的自由港政策。島內的行政管理體制盡量向國際慣例靠攏，并有所創新。[11]

模式二：租賃制。即“關閘”模式。廣東（珠海）將橫琴島租借給澳門特別行政區使用，為期50年或更長時期，澳門每年向廣東（珠海）繳納一定數額的地租。澳門特區政府全權管理和開發橫琴，實行澳門特別行政區的法律和自由港政策。澳門在開發橫琴的過程中，充分照顧廣東（珠海）的利益，并給予廣東（珠海）在橫琴的投資以特別的便利和優惠。[12]

模式三：劃歸澳門管轄。該模式認為，澳門特區在“賭權開放”以后，土地供應更加緊張，并且受周邊海域環境的制約，不可能像香港那樣大規模地填海造地。所以，將與澳門一水之隔的橫琴島劃歸澳門直接開發管理，無疑最有利于澳門的發展。當然，在劃歸過程中要取得廣東、珠海方面的合作，并且要充分保證珠海方面的利益。

模式四：“9+2”共同開發。在2004年11月30日的粵澳合作聯席會議上，粵方提出了共同探討設立泛珠三角橫琴經濟合作區的議題，構想從原來的粵澳聯合開發擴大到“9+2”共同開發，從而為泛珠三角地區合作提供載體。

上述四種模式都有其合理性，但在實施過程中又各有政治上或經濟上的難度，可行性并不高。不過，如果對這四種模式深入研究，不難發現它們關注的兩個共同點：其一，橫琴開發究竟由誰主導？在開發過程中，毗鄰的澳門特區將扮演什么樣的角色？雙方在開發中的利益如何協調？其二，橫琴開發的制度安排怎樣？這個問題實際上由前一個問題引發，這也是澳門方面特別關注的問題。澳門經濟學會就認為：“橫琴島地處‘一國兩制’前沿，無論實行哪種管理模式，都必須實行更特殊的配套政策，以真正體現其國際性、開放性及特殊性。如果將橫琴劃撥澳門管轄，或者按‘關閘’模式將橫琴租賃給澳門50年，橫琴島就成為澳門特別行政區的一個有機組成部分，實施澳門的法律制度和自由港政策。倘若按照股份制的模式聯合開發橫琴，則應爭取實行‘境內關外’的特殊管理政策，將橫琴島建成一個‘似澳門而非澳門，比特區更特殊’的‘國際旅游開發區’。”[13]從澳門的角度看，唯有實行這一開放性的管理模式，橫琴開發才有可能取得成功。中國改革開放30年的實踐也證明，唯有通過制度創新，解放生產力，才有可能取得經濟的大發展。可以說，上述兩個問題沒能得到科學、合理的解決，實際上成為橫琴開發遲遲未能邁開實質步伐的關鍵原因。

橫琴開發終于在2010年以來取得重要的突破，究其原因，也主要是在上述兩個問題上取得了重要進展：

第一，在橫琴開發究竟由誰主導的問題上，《框架協議》提出在珠海發揮“主體作用”的同時，粵澳“合作開發橫琴”的戰略定位，進一步界定了澳門特區在橫琴開發中的角色。

從歷史回顧可以看出，橫琴開發中一直困擾粵澳雙方的一系列繞不開的問題是：橫琴開發緣何而起？由誰主導？在開發過程中，毗鄰的澳門特區將扮演什么樣的角色？橫琴開發如何才能配合澳門經濟的適度多元化？這些問題甚至在《發展規劃》頒布之后仍然沒能得到很好的解決。當時，有關方面的回答是：澳門參與橫琴開發的原則是——“同等港澳優先”。然而，由于澳門資本多為中小型企業，在與跨國公司的競爭中往往處于下風；而澳門社會若不能有效參與橫琴的開發，中央和澳門社會所關注的澳門經濟適度多元化將無從談起。這也可以解釋為什么2009年年初國家副主席習近平表示將考慮在橫琴設立5平方公里粵澳合作產業園區而廣受澳門社會各界歡迎的原因。

2011年3月6日粵澳兩地政府在北京簽署《粵澳合作框架協議》是一個重大轉機。《框架協議》將“合作開發橫琴”單列為“總則”之后的第二章，并且以4條14款詳細列明“共同參與”的模式、合作的“重點園區”。《框架協議》對澳門在橫琴開發中的角色作了明確規定：一方面由“珠海發揮橫琴開發主體作用”，具體包括在橫琴開發中“探索體制機制創新，推動規劃實施和政策落實”“聯合澳門開展招商引資，不斷拓展國際市場空間”“加強與澳門在社會管理與公共服務等方面的對接，研究制定澳門居民跨境就業、生活的相關政策”等；另一方面明確提出粵澳“合作開發”“探索粵澳合作新模式”。《框架協議》指出，“澳門特區政府研究采取多種措施，從資金、人才、產業等方面全面參與橫琴開發，重點建設粵澳合作產業園區和旅游休閑等相關項目，并積極研究制定澳門居民跨境就業、生活的社會福利安排等配套政策”，并且要“建立粵澳合作開發橫琴協調機制，對橫琴開發重大問題提出政策建議，支持橫琴新區就具體合作項目與澳門特區政府有關部門直接溝通”。

為了保障粵澳“合作開發橫琴”能夠落到實處，《框架協議》規定：“在橫琴文化創意、科技研發和高新技術等功能區，共同建設粵澳合作產業園區，面積約5平方公里。”《框架協議》還規定：“共同建設粵澳合作中醫藥科技產業園，作為粵澳合作產業園區啟動項目”，并且要“合作建設橫琴文化創意區”，“提升橫琴中心商務區功能，將澳門區域商貿服務平臺功能延伸到橫琴，拓展澳門商貿服務業發展腹地”。[14]這些規定為澳門特區有效參與橫琴開發最終掃除了障礙，提供了有效載體和發展平臺。

第二，在橫琴開發的制度安排問題上，《發展規劃》和《框架協議》作出一系列的制度創新安排，創造出類似“港澳自由港”的制度環境。

《發展規劃》提出，要在《規劃綱要》和CEPA的框架下，進一步擴大開放，進一步發揮香港、澳門的自由港優勢，大力推進通關制度創新、管理體制創新和發展模式創新，實施比經濟特區更特殊的對外開放政策，率先探索建立合作方式靈活、合作主體多元、合作渠道暢順的新機制，促進三地人流、物流、資金流和信息流的高度聚合與高效流動。通過制度創新，在改革開放的重要領域和關鍵環節率先取得突破，為進一步推進粵港澳緊密合作提供示范和經驗，并為廣東珠三角“科學發展、先行先試”創造經驗。《框架協議》則在《發展規劃》的基礎上進一步明確提出了一系列的制度創新安排，包括：

關于“分線管理”制度安排。提出“橫琴與澳門之間的口岸實行‘一線管理’”，“橫琴與內地之間實行‘二線管理’”的海關管理模式，并承諾“雙方共同努力，爭取橫琴口岸24小時通關”以及“雙方共同努力，為人員、貨物以及澳門居民到橫琴工作、生活提供通關便利條件”。

建立與澳門自由港政策相適應的經濟管理體制。包括《發展規劃》所規定的將橫琴納入珠海經濟特區范圍，實行更開放的產業和信息化政策，支持進行土地管理制度和社會管理制度改革等。

將“金融創新”的政策內容具體化。《框架協議》規定：“推進橫琴金融創新，引導和鼓勵兩地金融機構在橫琴設立金融后臺服務機構。開展產業投資基金試點，鼓勵兩地符合條件的機構聯合發起設立橫琴產業投資基金。探索在橫琴開展個人項下人民幣與澳門元、港元在一定額度內的雙向兌換試點。探索在橫琴推廣使用多幣種金融IC卡。”

橫琴在通關模式和經濟制度的創新，不僅為粵澳雙方合作開發橫琴提供了可靠的制度保證，而且將成為廣東省乃至全國新一輪改革開放的突破口，它的實踐將對國家探尋發展新路徑、探索新經驗，具有深遠的經濟影響。

四 “合作開發橫琴”的幾點政策性思考

粵澳“合作開發橫琴”經過長達18年的探索，終于迎來突破性的發展。然而，冷靜思考，《發展規劃》的頒布、《框架協議》的簽署，僅僅是“萬里長征的第一步”。粵澳雙方要順利推進“合作開發橫琴”，當前仍需解決以下幾個關鍵問題：

第一，解放思想，創新思維，掃除區域合作的思想障礙，順應國際發展的大潮流。

長期以來，橫琴開發一直議而不決，從表面上看是雙方的立足點不同、視角不同、利益差異不能協調，深入分析卻是雙方對區域經濟合作的重要性缺乏深刻的認識，彼此都站在自己的立場上斤斤計較，患得患失，并形成越來越難解的心結。因此，在“合作開發橫琴”的新階段，粵澳雙方要順利推進橫琴開發，首要前提還是進一步解放思想，徹底掃除區域合作的思想障礙。粵澳兩地無論是政府、商界還是社會輿論，都必須徹底摒除狹隘的本位主義和地方保護主義觀念，求同存異，互讓互諒，以創新的思維真誠、積極、主動地推動區域合作，實現互補雙贏。

根據經濟學的基本理論，區域經濟合作的實質就是各地區以自身的比較優勢為基礎，根據各自的資源稟賦優勢，實現區域內不同地區的分工和錯位發展，實現資源的最優配置。環顧當今國際社會，經濟全球化、區域經濟一體化已成為世界經濟發展的潮流。粵澳兩地在“合作開發橫琴”方面若不能實現協調發展，就有可能重蹈歷史覆轍，延誤橫琴開發的良機，或者造成不必要的損失。

第二，切實落實“分線管理”等制度創新安排，使橫琴真正成為中國改革開放的最前沿區域。

《框架協議》簽署、實施，體現了中央政府推進改革開放的高瞻遠矚，體現了粵澳兩地政府積極推動建立更緊密合作關系的誠意。不過，有了這些框架性的制度安排，并不等于就一定能夠取得成功。當前的關鍵和重點，是要狠抓落實。在《框架協議》的基礎上，粵澳“合作開發橫琴”要取得突破，就必須進一步深入解決、細化或者說具體化《框架協議》所規定的一些關鍵性制度安排。例如，橫琴新區如何有效實施“分線管理”和“通關便利化”？“一線”該放開到什么程度，“二線”收緊到什么程度？“分線管理”的海關監管模式最終能否過渡到“一線放開、二線收緊”的管理模式？等等。這些問題都涉及橫琴能否成功開發。因為區域間生產要素，包括人流、物流的自由流動，是區域合作的重要一環。個人認為，在經過一段實踐檢驗后，“分線管理”模式應盡快過渡到“一線放開、二線收緊”的“境內關外”管理模式，以吸引澳門及國際投資者參與橫琴的開發和建設，吸引更多國際旅客經澳門進入橫琴。

又如，《框架協議》規定橫琴新區實施的“與橫琴新區發展定位相匹配、與澳門自由港政策相適應的經濟管理體制”，具體包括哪些內容？其中，所謂的“實行更開放的產業和信息化政策”，實行“比照海關特殊監管區域”的稅收政策和外匯管理政策，“鼓勵金融創新”，“支持進行土地管理制度和社會管理制度改革”等等，將如何細化落實？這些問題不解決，橫琴開發就難以順利推進。

第三，合理規劃、開發5平方公里“粵澳合作產業園區”，有效配合澳門經濟適度多元化發展。

根據《框架協議》的有關規定，除橫琴澳大新校區外，粵澳共同建設的5平方公里“粵澳合作產業園區”，是澳門“合作開發”橫琴的最有效平臺。但有關條文仍然是粗線條的，實質內容有待細化。例如，“5平方公里”的產業園區，是整體的一塊呢，還是分別散落在各產業功能區的多塊？《框架協議》實際上并沒有明確這一點。又如，“5平方公里”的粵澳合作產業園區的產業規劃怎樣，才可真正推動澳門經濟的適度多元化？合作產業園區中除了發展中醫藥、文化創意產業外，應該如何合理規劃其余用地，發展哪些項目，才可真正推動澳門經濟的適度多元化？這些問題都值得深入思考。

從“合作開發”的戰略高度看，理想的模式應是完整的一塊，在這5平方公里“粵澳合作產業園區”中“先行先試”，率先探索粵澳“合作開發橫琴”的具體模式以及“粵澳合作開發橫琴協調機制”。

第四，探索“合作開發橫琴”的具體模式以及“合作開發橫琴協調機制”，實現粵澳之間利益的良性博弈和雙贏。

根據國際經驗，橫琴新區作為特殊的開發區域，可采用兩個層次的開發模式：第一個層次是橫琴新區管理委員會，作為廣東省政府的派出機構，代表廣東省政府和珠海市政府對橫琴行使行政管理權，并協調國家有關部門在橫琴經濟合作區所設機構的工作，負責審議橫琴開發的各項報告及預案，修訂橫琴合作區的規章制度。第二個層次是開發公司，對橫琴開發進行系統管理，負責土地的成片開發、基礎設施建設和招商引資等具體事項。根據《框架協議》的規定，粵澳雙方是“合作開發”“共同參與”，現在要研究的是，在這兩個層面上，澳門特區該如何參與？特區政府是僅僅發揮一般性的“咨詢”作用呢，還是實質性參與橫琴開發的所有重大決策？其中的制度安排該如何？又如，在即將建立的“粵澳合作開發橫琴協調機制”中，澳門特區政府將扮演何種具體角色，發揮哪樣具體功能？另外，在5平方公里的“粵澳合作產業園區”中，粵澳雙方合作的具體模式又如何？這些模式的合理與否，都可能直接影響到開發的進程，影響到粵澳兩地之間能否實現利益的良性博弈和雙贏。

作者簡介：馮邦彥，暨南大學經濟學院教授、博士生導師。

［責任編輯：劉澤生］

（本文原刊2011年第4期）

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[1] 麥健士公司：《澳門未來十年發展前景（摘要）》，周筠譯，澳門：《澳門日報》1990年12月10日。

[2] 林聰標：《香港的貿易結構與經濟成長》，載邢慕寰、金耀基合編《香港之發展經驗》，香港：香港中文大學出版社，1985，第118頁。

[3] 馮邦彥：《澳門經濟適度多元化的路向與政策研究》，《港澳經濟年鑒（2010）》第五編《澳門經濟專題研究》，北京：港澳經濟年鑒社，2010，第339頁。

[4] 馮邦彥、趙雪梅：《微型經濟體產業適度多元化理論與實證研究：以澳門為例》，澳門：《澳門理工學報》2006年第3期，第39頁。

[5] 國家發展和改革委員會：《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008—2020年）》，北京，2008年12月，第52頁。

[6] 澳門經濟學會課題組：《珠澳合作開發橫琴專題研究——澳門如何參與》，澳門：澳門經濟學會，2010，第45頁。

[7] 參閱《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》第57章《保持香港澳門長期繁榮穩定》。

[8] 《粵澳合作框架協議》第一章第一條“合作定位”指出，要合作建設“以澳門世界旅游休閑中心為龍頭、珠海國際商務休閑旅游度假區為節點、廣東旅游資源為依托”的“世界著名旅游休閑目的地”。

[9] 馮邦彥：《澳門概論》，香港：三聯書店（香港）有限公司，1999，第477頁。

[10] 澳門發展策略研究中心：《橫琴開發與澳門新機遇——〈橫琴總體發展規劃〉解讀》，澳門：《科學發展、先行先試、互補共贏——澳門與區域合作研究系列》，2010，第32頁。

[11] 澳門經濟學會課題組：《澳門與珠三角地區經濟一體化策略研究》，澳門：澳門經濟學會，2005，第60頁。

[12] 參閱《租用橫琴擴澳土地值得研究》，澳門：《華僑報》2003年10月17日。

[13] 澳門經濟學會課題組：《澳門與珠三角地區經濟一體化策略研究》，澳門：澳門經濟學會，2005，第60頁。

[14] 參閱《粵澳合作框架協議》第二章《合作開發橫琴》第一條《共同參與》及第三條《重點園區》。