引言

1831年10月31日，美國前總統約翰·昆西·亞當斯（John Quincy Adams）意外地現身于紐約市國內工業之友（Friends of Domestic Industry）大會。與會代表相聚一堂，倡議政府豎起關稅壁壘來扶持美國生產者，削減外國競爭對手的市場份額。亞當斯的父親在1812年英美戰爭后舉國奮進建設家園的氛圍中很活躍，是美國鼓勵國內制造業協會（American Society for the Encouragement of Domestic Manufactures）的杰出成員，該協會是最先提倡聯邦干預市場的團體之一。在亞當斯唯一的總統任期（1825—1829）內，反政府方利用關稅政策引發的矛盾，使公眾輿論的矛頭指向政府，國家則在黨派斗爭下日漸分裂。不過這次，亞當斯的出席還是“令與會代表們紛紛起身，掌聲如雷，經久不息”。然而前總統肯定發現了，在這500名與會代表中，南部代表卻不到50人，可見南部的反關稅情緒正日益高漲，國家隨時可能四分五裂。盡管如此，會議廳里還是座無虛席。亞當斯從人群里認出了幾張面孔，但他不可能會去注意那位擠在旁聽席里目擊議程的年輕印刷商霍勒斯·格里利（Horace Greeley）。當然，這時的亞當斯與格里利都未曾預料到，在30年后的1860年，共和黨將召開一場相似的提名大會，而格里利將做出值得加倍稱道的貢獻——協助起草共和黨綱領，其中包括承諾“鼓勵美國工業的發展”。這一承諾促成亞伯拉罕·林肯入主白宮，7個蓄奴州宣布退出聯邦。

關稅問題自始至終貫穿著美國內戰前的時期，將各界人士系于一船，以種種方式影響著美國的發展。從美國憲法的頒布到19世紀末，聯邦政府的絕大部分收入來自進口商品的關稅。更具爭議的是，雖然關稅能保護國內產業免受外國同行的沖擊，但代價是拉高了物價，增加了國際貿易伙伴施以報復的風險。關稅政策觸及全美民眾的命運，不僅給黨派沖突火上澆油，還使得期望培養國內市場的北部州與依賴海外谷物需求的南部州之間矛盾相向。近年來某位歷史學家說：“內戰前最嚴重的政治問題，除了奴隸制就是關稅?！备鶕緯睦斫馀c見解，關稅最能體現美國內戰前政策制定的過程，以及游說在此期間產生的關鍵影響。

1824年，國會內部與公眾之間再次就新的關稅政策展開激辯，《伊利諾伊州公報》（Illinois Gazette）的編輯寫道：“我們究竟應該鼓勵國內制造業的發展還是聽之任之，這個議題正日漸重要。然而比起其他國家大事，我們在這個議題上的觀念似乎不夠明確?！逼婀值氖牵兑晾Z伊州公報》當年的評價仍然符合我們如今對于美國內戰前關稅政策的理解。在2014年《美國歷史期刊》（Journal of American History）的資本主義歷史交流欄目中，一位投稿人指出，關稅是這段重要歷史的關鍵組成部分，但探討關稅的兩部代表作出版至今已逾百年，而關稅仍然是“歷史學中長盛不衰的存在”。這兩部代表作，即愛德華·斯坦伍德（Edward Stanwood）的《19世紀美國關稅爭議》（American Tariff Controversies in the Nineteenth Century，1903）以及F.W.陶西格（F. W. Taussig）的《美國關稅史》（The Tariff History of the United States，1888），均反映了他們所在時代的特征：舉國上下聚焦于國會發表的一場場轟動的演說、提出的一條條宏大的理論，只為一勞永逸地證明保護主義或者自由貿易才是發展美國經濟的明智首選。近年來出現過少量此類研究，但其中多數只專門探討了個別法案，而非整個時期關稅政策的制定。也許，約翰·貝洛拉維克（John Belohlavek）教授在20年前就提出了正確觀點：雖然“鮮有人會質疑關稅研究的重要性”，但“關稅與稅率組成的迷陣”已經“把數代美國歷史學家搞得暈頭轉向”。

由于缺少關稅政策制定領域的專論，這一議題已被強行用于其他目的。研究內戰前美國政治的歷史學家將關稅問題解釋為典型的黨派斗爭：亨利·克萊（Henry Clay）及其輝格黨同僚提出國家應出臺政策來幫助國內生產者，他們的擁護者是受益于高關稅的公民；安德魯·杰克遜（Andrew Jackson）及其民主黨同僚主張“有限政府”并鼓勵自由貿易，他們的擁護者是受益于低關稅的公民。較有興趣研究內戰成因的歷史學家則以地區為框架來解釋關稅問題：北部工廠主為了追求利潤，變本加厲地向華盛頓索取優惠政策；南部農戶不愿背負不平等經濟負擔，更擔心聯邦政權最終被利用于其他目的。以上兩種解釋在一定程度上都正確，在極端情況下又相互矛盾：北部的民主黨或南部的輝格黨何去何從？兩種解釋都忽略了各黨派和各地區在關稅政策上的大量分歧，而這些細節恰巧能夠幫助我們理解，為何關稅立法會引發洶涌如潮的爭議。其實還有一點值得注意：1816—1861年間，國會審議的11部重大關稅法案中，有4部是以一票之差通過的。

又或許，這一點也沒那么值得注意。亞當斯卸任總統后擔任了眾議員，參與了這11部法案中4部法案的辯論，他稱：“我常說，政治上存在一種引力法則，其規律與支配著宇宙體系的引力法則無異，而關稅爭議的勢態就是一個顯要例證——在由各敵對政黨支撐的所有國家政體中，各方基于審議決定，把相互沖突的措施朝著相互接近的方向修改，直到它們以一票之差通過，從而在雙方之間達到平衡?！苯陙淼膸撞孔髌放c亞當斯一樣注意到了美國內戰前政策制定的復雜性，并且都指向了相似的結論。邁克爾·霍爾特（Michael Holt）在其研究輝格黨的巨著中證明了國會的決策在何種程度上取決于各州當地的種種情況；蕾切爾·謝爾登（Rachel Shelden）在對美國內戰前數十年華盛頓社交生活的描述中，揭示了人際關系為何能超越作為該時期鮮明特征的黨派從屬關系與地區擁護關系；科里·布魯克斯（Corey Brooks）則闡述了當時成員屈指可數的第三黨派——廢奴主義黨，如何以政治資本來平衡民主黨和輝格黨的勢力。這些人的作品均以獨到的方式吸引讀者去注意一個事實：國會并未沿著一次又一次的黨派矛盾和地區矛盾而分裂。為了贏得多數派的支持，各方反而不得不進行長期的談判和周旋。

也許正是因為少數立法者的轉念決定著法案的成敗，游說才如此重要。美國憲法第一條第一款規定：“本法授予的所有立法權均屬于參眾兩院組成的美國國會?！钡瑫r，該憲法保護公民自由發言、寫作、集會以及向政府請愿的權利，這實際上也確保了公民能夠嘗試共享立法權。因此，從某種意義而言，非國會人員的所有立法干預行為均構成游說。如今“游說”一詞有了更嚴謹的定義：利益相關者或其代理人對政策制定者進行的當面勸說。但這對19世紀的美國人來說應該不陌生。早在1819年，一位紐約人就形容說：“有一類人，他們的職責是在國會會議期間赴奧爾巴尼（Albany）與會，目的是爭取或反對法案頒布、銀行業務、保險公司業務等事宜的通過?！彼€解釋說：“這類人通常被視為游說團體成員。”5年后，在華盛頓觀看了國會議程的某人評論：“特使、代理人和鉆營者一直在眾議院門口徘徊，仿佛班柯（Banquo）[1]的怨靈，決意侵擾眾議員的安寧，直到自己的要求得到滿足。”1832年，參議院在會議上就“立法是否受到某些游說者的影響”和“國會內部是否存在游說者的代理人”而爆發了一場爭論。到美國內戰前夕，一位報刊編輯再也無法掩飾自己對“擠滿國會大廳”的“賣票老手”的極度厭惡，便警告讀者：“這類惡行的肆虐對共和政體構成了莫大的威脅。”

游說是廣受探討與抨擊的行為，也是美國近現代民主政治的特征，盡管具有重要歷史意義，但美國早期的游說與關稅政策的制定一樣極度缺乏學界重視。多數學者把游說的出現視為20世紀的一種現象，然而這種觀點與目前可查閱到的大量的當時文獻相悖。少數學者則認為游說起源的時間更早，其中最常見的結論是起源于內戰期間與之后的美國擴張期。盡管有研究表明內戰前游說在某些州已經十分普遍，但關于聯邦層級游說的書面記錄很少。而相比美國當前的政體，內戰前的政體在某些方面為游說對立法的干預提供了更大的發揮余地，原因是內戰前國會會議時間通常較短，議員流動率較高、人數較少，對于那些需要他們關注的問題，他們不太有機會去提升自己的相關專業知識素養。關稅是一個復雜的議題，黨派從屬關系、地區擁護關系或政治經濟學理論專著能為適中或通俗的研究路線指出大致的方向，但遠不足以詳述實情。例如，某位國會議員可能以國內生產者的護盾自居，但拿進口羊毛稅率來說，當紡織品制造商要求20%的稅率，而牧場主要求30%的稅率時，自我認知并不能幫助他定奪。正是由于此類不確定因素的存在，加之在1853年第一部禁止賄賂國會議員的法律頒布前，國會幾乎未對游說進行任何規范，游說者才會如浪潮一般涌向華盛頓，干預關稅政策的制定。

這些游說者可以分為兩派，一派是尋求提高關稅壁壘的保護主義者，另一派是尋求降低關稅壁壘的自由貿易者。但兩派內部的意見都并非如表面的立場那樣統一。保護主義者的分歧在于：多高的關稅能達到他們的目的，國家應該援以臨時扶持還是長期扶持，原材料的關稅是否應該與制成品相同。而在自由貿易者中，也只有一點得到了幾乎所有人的認同：如果關稅沒了，聯邦政府就必須另尋收入來源，因此完全取消關稅是不切實際的。多數自由貿易者反而謀求實行“收入性”關稅，但稅率將只能滿足聯邦政府所需的最低收入。這一點又使自由貿易者與保護主義者一樣陷入各種分歧：聯邦的最低收入是多少？所有進口商品的稅率應該相同，還是應該為了照顧國內工業而存在偏差？在本書接下來的敘述中，保護主義者出現較早、發起游說較頻繁，這很可能是因為比起自由貿易者，他們能從自己倡議和鼓吹的政策中獲利更多。而雙方的相互作用及其在政界中勢力的興衰，便是1816—1861年間關稅立法的背景。

在研究關稅立法的游說時，我們還會發現政策制定過程中被人們所忽視的信息。在美國內戰前的時代，“克萊（Clay）、韋伯斯特（Webster）或斯蒂文斯（Stevens）能夠通過發表演講來影響投票結果”，因此有人認為那是美國協商民主的“黃金時代”。然而當時的記者奉命報道了冗長乏味的關稅辯論，其中一位記者寫道：“事實上，關稅已經是個老議題了，每位有思考調查能力的眾議員都已經決意支持或反對保護國內勞動力的大道理，也讀過了往屆會議對這個議題的辯論記錄?！痹谝蝗缤５囊惶?，他報道：“眾議院為制定關稅法案而成立了全體委員會，換言之，全體委員會在他處展開了立法工作，留委員會主席和眾議院其他成員去聆聽發言。（幾位議員）分別發表了非常優秀、睿智的演講，這些內容很可能會被他們的選民閱讀或出版，畢竟這本就是議員們的打算?，F場也有些人在認真聽，但也就十幾或二十人，也可能更多。”我們會發現，由于在美國內戰前的整個時期報紙上頻繁刊登的都是這種內容，因此要理解關稅政策的制定，國會的辯論可能不是最有利的參考。當時一位編輯的形容很貼切：“發表演講是一回事，辦好事情又是另一回事。某位紳士的演說得到了最熱烈的反響，但他除了投票表決外，根本沒有參與立法工作。”

在國會開會審議任何措施前，這些“立法工作”早就展開了。會議開始前，華盛頓內外的相關團體就開始部署行動，將各自的目標推上議程，并調動公眾情緒來獲得支持。要掌控眾議院影響力巨大的委員會體系，就必須讓一位立場與己方一致的議員拿下議長之位。然后，當權者根據自己的意愿來起草法案，再將法案提交給全體眾議員審議或擱置棄用。眾議院就某部法案展開辯論的同時，在國會密室里與議員住所中的協商也在進行著，因為法案倡議者希望規避潛在障礙，爭取到足夠的支持來確保贏得決定性的投票。法案成功提交至參議院后，還須經過與先前相似的流程才能繼續邁進。即便參眾兩院都批準了各自手中的法案，他們可能還需要成立會議委員會來解決兩版法案之間的分歧，而總統還可能在最后一刻否決法案。在立法各階段，游說者都能夠產生重要影響，也的確產生了重要影響，并且立法關乎國會內外人士的利益，還可能同時穿插著黨派分歧與地區分歧，因此關稅政策才是剖析游說影響的最佳切入點。

將游說納入敘述，能夠幫助我們了解關稅政策的制定，以及美國內戰前所有政策的制定情況。尤其是，通過這種探究方式，我們會發現不少歷史學家在解釋政策制定的結果時，過于關注立法者的黨派從屬關系與地區擁護關系，以及他們在會議上宣稱遵循的理論性原則。我們在探究政策制定時，不應該只看結果，也要重視過程，從而更好地理解法規本身及其制定時機的重要性，理解各負使命的獲選代表與游說者所產生的影響，以及持續構成美國內戰前政治不確定性的諸多偶然事件。這種敘述方式能夠傳達當時人們因關稅問題而發生沖突時心中所涌現的情緒有多么強烈，以及他們將單純的政治經濟理論落實到法律制定時局面有多么混亂。該敘述方式遠不會像貝洛拉維克教授所擔心的那樣，令歷史學家與讀者暈頭轉向。

對于1816—1861年間國會審議的每部關稅法案的成敗，本書并不斷定游說行動是關鍵的決定因素。由于信息的匱乏，本書無法囊括美國內戰前華盛頓發生過的全部游說行動，而且這段歷史的某些方面已在他處另有詳述，因此本書不算一部標準的關稅政策制定通史。斯坦伍德與陶西格在一百多年前經歷的思想交鋒堪稱典范，不過本書認為，這些思想交鋒并非如許多后人所認為的那樣具有決定性。正如保羅·康金（Paul Conkin）在研究美國最早期政治經濟學家時所得結論，雖然“志同道合的政治家與經濟學家不謀而合并且肆意地相互利用”，但“他們對某一政治經濟體系提出的論點是否與政治家的基本政策偏好密切相關”這個問題仍然存疑。而美國經濟的轉型和美國對外關系的波動又都與華盛頓的關稅斗爭交集甚廣，僅憑一書難以完全涵蓋。因此，本書轉而解釋，對美國內戰前關稅政策的研究如何有助于理解往往被忽視的游說行動，并論證為何游說行動有助于我們理解美國發展路線形成期的政策制定。歷史學家都正確認識到，這一時期黨派斗爭激烈，地方主義抬頭；而近年的研究還強調，國會議員往往沒有按照其所在黨派或地區的預測投票。本人認為，游說以及相伴進行的必要談判能夠廓清關稅政策制定的迷陣，而眾多美國人眼中非常關鍵的關稅法案，不過是走出這個無形迷陣后的結果。

本書的敘述始于美國首次嚴肅試行保護主義的1816年。聯邦政府自成立以來一直將進口關稅作為收入來源，但勞倫斯·佩斯金（Lawrence Peskin）教授提出，在1812年英美戰爭前，關稅政策都算不上發展國內制造業的重要手段。本書從佩斯金教授總結的時間節點出發，第一章通過1816年《關稅法案》來敘述地方制造商群體起初的作為對華盛頓立法事務有何影響。第二章從1820年“鮑德溫法案”（Baldwin Bill）的失敗講到1824年《關稅法案》的頒布，追溯呼吁提高關稅的運動逐漸引起了全民關注的過程。第三章的主要內容是，約翰·昆西·亞當斯總統的擁護者及其對手安德魯·杰克遜的擁護者之間形成沖突，導致黨政介入關稅紛爭，在很大程度上影響了1827年“毛織品法案”和被貶為“惡性關稅”的1828年《關稅法案》。第四章主要介紹的是，南卡羅來納州威脅廢除聯邦法律，地區沖突上升為新的焦點，于是才有了1832年《關稅法案》與1833年《關稅法案》，后者是眾所周知的“折中法案”，號稱能把美國從內戰恐慌中拯救出來。第五章通過敘述1842年輝格黨提出的《關稅法案》與1846年民主黨提出的《關稅法案》，論證了為何美國內戰前的政策制定往往由微小的票數差決定。第六章通過敘述致使國會徹查關稅立法的1857年《關稅法案》，論證了游說活動演化至美國內戰前夕有何改變；最后，北部各州抓住南部數州退出聯邦的機會掌控了國會，頒布了1861年《關稅法案》，重申國家承諾維持高關稅，這一承諾直到20世紀都未曾遭遇嚴峻的挑戰。就關稅問題展開的游說只在1812年英美戰爭后有所激化，而在美國內戰之后黨派和地區完成重組，本書的論述自然就告一段落。

自2008年全球金融危機爆發以來，歷史學家認可了杰弗里·斯克蘭斯基（Jeffrey Sklansk）所述的挑戰：“把無形變為有形，把個人變為非個人，把市場社會中揮舞權杖的‘看不見的手’變得可見?！睂Α罢谓洕鷮W中的政治學”重燃興趣有助于我們時刻謹記，一如美國在建國初期所面對的情況，如今自由貿易與保護主義之間的沖突飽受爭議，而頻頻缺乏重視的游說行動在過去對踐行林肯政府提出的“民有、民治、民享”原則發揮著重要作用，如今仍然不容小覷。

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[1] 班柯，莎士比亞悲劇《麥克白》中的人物?！g者注