第三節(jié) 西方公共安全管理的歷程

西方公共安全管理經(jīng)歷了前公共安全管理時(shí)期、民防時(shí)期和成熟時(shí)期三個(gè)階段。

知識(shí)點(diǎn)1 前公共安全管理時(shí)期

前公共安全管理時(shí)期是指設(shè)立專門承擔(dān)公共安全管理職能的政府機(jī)構(gòu)之前，或者賦予現(xiàn)有機(jī)構(gòu)明確的公共安全管理職責(zé)之前，公共安全管理所處的一事一議、一事一個(gè)做法的階段。在這一階段，沒有形成統(tǒng)一的、系統(tǒng)的、具有普遍意義的應(yīng)對(duì)安全事件的制度和措施。

知識(shí)點(diǎn)2 民防時(shí)期

由于第一次世界大戰(zhàn)和第二次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)，組織和應(yīng)對(duì)戰(zhàn)爭成為國家的主要任務(wù)之一，特別是核武器的發(fā)明，使得對(duì)戰(zhàn)爭的恐懼和防范受到國家的高度重視。一些國家借此逐步建立了民防組織，成為后來公共安全管理機(jī)構(gòu)的雛形，為建立公共安全管理體制開了先河。

民防是民事防護(hù)的簡稱。它包括戰(zhàn)爭空襲的防護(hù)、自然災(zāi)害的防護(hù)和民間人為災(zāi)害的防護(hù)。隨著社會(huì)的發(fā)展，民防逐步向保護(hù)生態(tài)環(huán)境、人道主義救援等領(lǐng)域拓展和延伸。

民防萌芽于第一次世界大戰(zhàn)期間。當(dāng)時(shí)為減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，英國在倫敦建立了獨(dú)立的防空指揮機(jī)構(gòu)和專門的防空部隊(duì)，并在市區(qū)實(shí)行燈火管制、構(gòu)筑防空洞、疏散居民、建立空襲警報(bào)系統(tǒng)等，這些防空措施就是民防的萌芽。從第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束至第二次世界大戰(zhàn)爆發(fā)前的20年間，特別是自1930年以后，隨著軍事航空工業(yè)和技術(shù)的迅猛發(fā)展，歐洲許多國家相繼建立城市防空體系，民防工程也因此得到了迅速發(fā)展。第二次世界大戰(zhàn)中，由于敵我雙方都把削弱或保護(hù)戰(zhàn)爭潛力作為贏得戰(zhàn)爭勝利的重要手段，參戰(zhàn)各國更加注重城市防空的基礎(chǔ)設(shè)施尤其是民防工程建設(shè)，以有效地保護(hù)居民和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，減少空襲造成的損失。

作為美國鄰國的加拿大，在民防時(shí)期也有著自己的特點(diǎn)和做法。1939年，加拿大通過了《空襲防范法》，授予負(fù)責(zé)官員宣布宵禁或疏散的權(quán)力。第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，民防組織有所削弱，但是蘇聯(lián)核武器的試爆成功，使得加拿大對(duì)戰(zhàn)時(shí)民防體制重新重視起來。1951年，民防職能由國防部轉(zhuǎn)移到國家健康與福利部。1959年，加拿大頒布了《民防法令》，規(guī)定民防的設(shè)施和人力等資源在平時(shí)負(fù)責(zé)災(zāi)害的應(yīng)對(duì)等任務(wù)。

從總體上來看，民防的任務(wù)包括以下幾個(gè)：

（1）發(fā)出警報(bào)。

（2）疏散。

（3）避難所的管理。

（4）燈火管制措施的管理。

（5）救助。

（6）醫(yī)療服務(wù)，包括急救和宗教援助。

（7）救火。

（8）危險(xiǎn)地區(qū)的查明和標(biāo)明。

（9）清除污染和類似保護(hù)措施。

（10）提供緊急的住宿和用品。

（11）在災(zāi)區(qū)提供恢復(fù)和維持秩序的緊急支助。

（12）緊急修復(fù)不可缺少的公用事業(yè)。

（13）緊急處理死者。

（14）協(xié)助保護(hù)生存所必需的物體。

（15）為執(zhí)行上述任務(wù)、包括但不限于計(jì)劃和組織的補(bǔ)充活動(dòng)。

第二次世界大戰(zhàn)后，美國政府對(duì)現(xiàn)代意義上的民防政策有所發(fā)展。杜魯門政府與艾森豪威爾政府都采取措施推動(dòng)了民防的發(fā)展。肯尼迪總統(tǒng)入主白宮后，主張實(shí)施積極的民防政策，改組民防動(dòng)員辦公室，將原來的民防動(dòng)員辦公室重組為應(yīng)急規(guī)劃辦公室，調(diào)整民防機(jī)構(gòu)，重新分配人員，重新劃分民防責(zé)任，調(diào)整民防權(quán)力，加強(qiáng)了總統(tǒng)對(duì)民防權(quán)力的控制，大力建設(shè)民防掩體設(shè)施，政府出資修建公共掩體設(shè)施，鼓勵(lì)個(gè)人修建，積極儲(chǔ)備民防急救食物和藥品等，這是冷戰(zhàn)早期民防發(fā)展的頂峰時(shí)期。

從這個(gè)脈絡(luò)可以看出，民防與公共安全管理、應(yīng)急管理有著密切的關(guān)系，但是又不等同于現(xiàn)在意義上的公共安全管理。應(yīng)當(dāng)說，民防興起之初是因?yàn)閼?zhàn)爭，后來逐步發(fā)展到應(yīng)對(duì)突發(fā)事件，是政府把權(quán)力應(yīng)用到應(yīng)急管理領(lǐng)域、保障國民生命財(cái)產(chǎn)安全的制度化進(jìn)程。這個(gè)進(jìn)程為公共安全管理提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和理論探索，并使得國民對(duì)公共安全的認(rèn)識(shí)逐步得到提高。

民防體系同公共安全管理體系的區(qū)別如下：

（1） 管理范疇不同。公共安全管理是對(duì)公共安全的全方位管理，民防只是或主要是對(duì)戰(zhàn)爭狀態(tài)造成的危及公共安全的事件的管理。因此，公共安全管理是長期的、永久的；民防是短期的、與戰(zhàn)爭狀態(tài)相聯(lián)系的。

（2）管理目的不同。公共安全管理的實(shí)質(zhì)是政府公權(quán)力用于對(duì)公共安全的保持、保護(hù)和恢復(fù)，對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的追求是第二位的，同樣也不是政權(quán)穩(wěn)定和政府統(tǒng)治的主要手段。民防原始的追求目標(biāo)是保護(hù)國民的士氣和國家的戰(zhàn)爭能力，以及以此保障政權(quán)穩(wěn)定和政府統(tǒng)治，后來才逐漸具有其他含義。

（3）管理深度不同。民防注重的是平民的生命安全，公共安全管理既注重人民的生命安全，也對(duì)其財(cái)產(chǎn)、生活和生產(chǎn)秩序、重大基礎(chǔ)設(shè)施給予相當(dāng)?shù)年P(guān)注，它不僅重視災(zāi)難應(yīng)對(duì)，而且重視減災(zāi)、災(zāi)后恢復(fù)和人的精神康復(fù)。

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1.列舉題

列舉任意5個(gè)民防的任務(wù)。

2.論述題

試論民防體系與公共安全管理體系的區(qū)別。

知識(shí)點(diǎn)3 成熟時(shí)期：以美國為例

公共安全管理作為一個(gè)成熟的政府管理領(lǐng)域和學(xué)科，只不過三四十年的時(shí)間，但是其規(guī)范化和制度化過程的進(jìn)展很快，其中美國的公共安全管理是資本主義世界的典范。

美國的公共安全管理走過了以下幾個(gè)階段：

（1） 新政。美國公共安全管理的制度性建設(shè)起源于1929—1933年的世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)期。羅斯福當(dāng)選總統(tǒng)后，奉行凱恩斯的經(jīng)濟(jì)思想，樹立了政府可以而且應(yīng)該干預(yù)公共安全事務(wù)的先例。它雖然針對(duì)的是經(jīng)濟(jì)危機(jī)引起的失業(yè)問題，但是為美國政府日后干預(yù)自然災(zāi)害和其他災(zāi)難奠定了立法和行政基礎(chǔ)。

（2）走向公共安全管理的機(jī)構(gòu)和立法。1950年，美國國會(huì)通過了《災(zāi)難救濟(jì)法》(Disaster Relief Act) ，這部法律是美國公共安全管理的制度性立法，具有里程碑的意義。它從法律上明確了美國政府的公共安全管理職能。1970年的《災(zāi)難救濟(jì)法》 使政府開始對(duì)受災(zāi)的人們提供直接的幫助，建立了關(guān)于臨時(shí)住房、法律服務(wù)、失業(yè)保險(xiǎn)和其他個(gè)人幫助的計(jì)劃。1974年，美國通過了新的《災(zāi)難救濟(jì)法》，將聯(lián)邦政府職能從應(yīng)急和恢復(fù)拓展到了預(yù)防和減災(zāi)。

肯尼迪政府于1961年設(shè)立了專門應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害的緊急事態(tài)準(zhǔn)備辦公室，這可以說是美國公共安全管理的雛形組織。1979年，卡特總統(tǒng)發(fā)布第12127號(hào)行政命令，合并諸多分散的緊急事態(tài)管理機(jī)構(gòu)，組成統(tǒng)一的聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局（Federal Emergency Management Agency，F(xiàn)EMA），其局長直接對(duì)總統(tǒng)負(fù)責(zé)。這標(biāo)志著美國的公共安全管理機(jī)制正式建立。

20世紀(jì)80年代里根當(dāng)選總統(tǒng)后，聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局將工作重心和經(jīng)費(fèi)使用重點(diǎn)用在了應(yīng)對(duì)核打擊上。與此同時(shí)，拉夫運(yùn)河（Love Canal）污染事故、三里島核電站泄漏事故、古巴難民危機(jī)等各種公共安全事件接踵而至。克林頓當(dāng)選總統(tǒng)之后，把工作重心放在了應(yīng)對(duì)各種災(zāi)難，特別是自然災(zāi)害上，取得了一定效果，如制定了在全國建立能夠抗擊災(zāi)害的社區(qū)的龐大計(jì)劃——抵御工程，其內(nèi)容是將全面的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)避免手段納入社區(qū)的日常決策程序，建立具有強(qiáng)大抗災(zāi)能力的社區(qū)。這一工程在全國推行后，收到了顯著成效。

20世紀(jì)末，美國的公共安全管理制度發(fā)展成為世界上最完善、最有成效的制度，是西方國家模仿的對(duì)象。

2001年“9·11恐怖襲擊事件”之后，恐怖主義成了美國公共安全管理需要面對(duì)的一種新形式的危機(jī)。為應(yīng)對(duì)包括恐怖主義在內(nèi)的各種危機(jī)，美國于2003年3月1日正式成立了國土安全部，緊急事態(tài)管理局成為國土安全部的一個(gè)組成部分。

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1.單項(xiàng)選擇題

標(biāo)志美國公共安全管理機(jī)制正式建立的是：

A.新政的實(shí)施

B.《災(zāi)難救濟(jì)法》的制定

C. 緊急事態(tài)準(zhǔn)備辦公室的設(shè)立

D. 聯(lián)邦緊急事態(tài)管理局的建立

2.簡答題

從美國20世紀(jì)30年代的新政以及關(guān)于公共安全管理的機(jī)構(gòu)設(shè)立和法律建設(shè)，談?wù)劰舶踩芾碜呦虺墒斓臍v程。