第二節 中國公共安全管理的歷程

我國地域遼闊，地形地貌豐富，氣候差異巨大，歷來就是自然災害頻發的國家，所以歷代政府都把抗災減災作為主要任務。比如大家都知道的大禹治水，興修都江堰、靈渠等大型水利工程等。

知識點1 歷代政府災害管理的主要措施

（1）鼓舞和安撫災民。在中國古代社會，嚴重的自然災害爆發后，政府通常會派遣位高權重的官員作為代表去災區安撫基層官員與百姓。在南北朝時期，由于自然災害頻發，遣使救災已經成為救災慣例和制度。這一點，在我國當代仍然有所體現，各種突發事件應急預案均要求主要負責人第一時間趕赴第一現場，這除了方便指揮決策之外，也能夠顯示黨和政府對災區人民生命健康安全的關心。1966年邢臺地震時，周恩來總理親赴災區；2008年汶川地震時，溫家寶總理坐鎮指揮救災，看望慰問受災群眾。

（2）賑災減賦，解決災民生存生活基本需求。在自然災害面前，各類矛盾相對集中、交錯、尖銳。面對這種情況，政府往往會通過開倉放糧、減免稅款等措施來撫慰百姓，以緩和階級矛盾。宋代名相包拯陳州放糧的故事流傳至今。

（3）興建糧倉，興修水利。面對頻繁發生的自然災害，統治者們常常會“未雨綢繆，積粟備荒”，設立諸如“常平倉”“義倉”“社倉”等存儲糧食的倉庫以備救災之急需。據史料記載，清康熙、雍正就多次過問備荒倉儲之事。興修水利工程如都江堰等是為了灌溉，減少干旱的影響，建河堤、修圍堰等也是政府高度重視的抗災措施。新中國成立以后，興建了大批水庫和水渠，統籌抗災物資等。

（4）動員引導社會力量。在中國古代社會，統治階級已經認識到動員、引導社會力量來共同應對自然災害所帶來的破壞與危害的重要性。特別是在政權統治晚期，社會動蕩、國家積貧積弱，統治集團已經無力救濟災民、安撫百姓，社會力量就更加受到重視。在中國古代社會中，統治階級動員社會力量參與救災的主要措施就是“勸分”。所謂“勸分”，就是統治階級勸諭、引導、鼓勵商賈等富庶之戶在災害發生時無償賑濟災民，或減價出售所積米谷。“勸分”措施在春秋時就已出現，西漢時期被正式采用，宋朝時開始推廣，并逐步制度化。

（5）推廣防治農業災害技術和抗旱澇高產糧食作物。中國古代提倡精耕細作，注意收集刊印官私編撰的農書，推廣防治農業災害的技術和知識。著名的《氾勝之書》《齊民要術》《農政全書》等，都提出了許多抗旱保墑，防御低溫、病蟲害、鹽堿化等災害及治蝗的對策。宋、遼、金、元、明、清政府還制定了捕治蝗蝻的制度、政策。康熙皇帝親自到蝗區作調查研究，總結前人治蝗經驗和蝗蟲生存、危害作物的規律，提出新的捕蝗對策，撰寫了著名的《捕蝗說》。與此同時，歷代封建政府還把植樹造林、禁止濫伐森林、推廣種植抗旱澇高產糧食作物作為防災備荒措施。宋真宗曾推廣耐旱的占城稻，“給占城稻種，教民種之”。具有高產、耐旱澇、對土質要求不高等優點的玉米、番薯相繼傳入我國后，明、清政府大力推廣種植，在備荒中發揮了重要作用。

（6）建立氣象、災情、汛情監測。中國古代封建國家一直重視天文、氣象觀測，在中央設立專門機構，每年刊印頒發包括二十四節氣內容的歷書，指導農民不誤農時，適時播種、耕耘、收獲。秦朝把上報農作物生長期的雨澤及受災程度作為一項法令，要求各地嚴格執行。漢朝建有“自立春，至立夏，盡立秋，郡國上雨澤”制度，以后為歷朝所沿襲。到了宋代，政府又建立了較為完善的報汛制度。金朝《河防令》規定，沿河州縣在汛期隨時奏報水情、險情。明朝開始建立黃河飛馬報汛制度，清代沿襲這一做法，并加大實施力度。如康熙四十八年（1709年）起，延長報汛河道長度，從寧夏開始報汛，并改用皮混飩傳遞水情。乾隆年間，政府又在黃河支流沁水下游的武陟縣木欒店、黃河干流的陜縣萬錦灘和洛河的鞏縣（今鞏義市）設水志樁，汛期及時向江南河道總督馳報水情，再奏報朝廷。另外還用羊皮筏傳遞汛情，稱為“羊報”。同時在長江、淮河、永定河等建立水志，監報水情。

清代建立了雨雪、收成、糧價奏報制度和晴雨錄。晴雨錄是一些地方逐日天氣現象的記載，內容包括晴、陰、雷、雨、雪、霧和風向。最早開始于康熙十一年（1672年），后來清廷將晴雨錄和奏報制度推廣到全國各地。每逢雨雪或缺少雨雪，地方官都要向皇帝報告雨水入土深度和積雪厚度及起訖日期。這類奏折稱為雨雪分寸。清廷還要求奏報雨雪分寸的同時報告當時當地糧價。同時奏報雨雪分寸和糧價的目的之一，是預先籌劃糧食調劑。清朝通過建立全國各省氣象觀測及晴雨錄與雨雪糧價奏報制度，及時掌握全國天氣變化和糧價走勢，對預測可能發生的農業氣象災害并采取相應措施發揮了重要作用。

（7）懲治腐敗官員，平息社會矛盾。受“異災天譴論”的影響，在中國古代社會，當發生了自然災害后，統治者常常認為與“吏治不修”有關。為了疏導和化解社會底層對政權統治的不滿情緒，防止因自然災害激化其他社會矛盾，引發社會動蕩，統治者也需要對虛報瞞報者、抗災救災不力者、貪污私吞抗災救災和興建水利工程款項者進行嚴厲懲處。

（8）拜天祭祀，從思想上和情感上拉近與災民的距離。在中國古代社會，包括統治階級在內的廣大民眾普遍缺乏自然科學知識，“異災天譴論”頗為盛行，認為災害是上天對人類的懲罰。當發生重大自然災害時，統治者往往采取禳弭祈仙的方式來消解災難。從科學的角度來說這毫無用處，但不可否認，在中國古代社會百姓普遍缺乏自然科學知識的情況下，統治集團出面組織的禳弭祈仙活動可以穩定民眾的不安情緒，使民眾在心理上獲得慰藉。干旱時求雨、水澇時拜龍的情形在古代幾乎年年出現。

練一練

列舉題

請列舉任意四項我國古代政府的災害管理措施。

知識點2 我國古代救災的體制機制及其主要內容

我國是一個災害頻發的國度，如何救濟災荒、迅速恢復生產是歷朝所面臨的重要課題，逐步形成了一套相對完善的救災制度體系。中國農業大學的李軍專門進行過這方面的整理和研究。

我國古代的救災體制機制如下：

（1）歷史上的救災職責主要由政府承擔，大致可分為朝賑和官賑兩類，民間自愿捐糧捐款賑濟災民的義賑活動作為補充。所謂朝賑，即由朝廷主持，通常對災害地區撥發糧款、賑糶，并于災后采取免除、緩征租賦等措施來恢復民生。所謂官賑，即由地方官主持，在地區性自然災害發生之后，動用地方庫藏錢糧賑濟救災的活動。

（2）災前預防、災中救助和災后救濟三個階段的機制相結合。所謂災前預防，即建立糧食倉儲制度，包括官方設立的常平倉、社倉、惠民倉等，以及民間自發集資設立的義倉；政府興修水利、加強氣象監測、建立糧價呈報制度等頗具防災效能。所謂災中救助，即在災害發生的過程中官方所采取的一系列應急救助措施，例如建立嚴格的報災制度等。災后救濟是古代救災機制的核心部分，主要有災蠲、減征和緩征賦稅等措施。

（3）救災方式和措施豐富多樣。古代的救災方式和措施主要有賑濟、以工代賑、移粟就民、移民就粟以及勸獎社會助賑等。所謂“賑濟”，即在發生嚴重災情后，國家向災民無償發放救濟錢物，幫助災民渡過難關。所謂“以工代賑”，即官府讓災民參與國家建設，如興修水利、修造房屋等工程，從而獲得相應的賑濟錢物。所謂“移粟就民”，即從外地調運糧食支援災區，或利用市場調劑手段實現糧食向災區的流動。所謂“移民就粟”，即指在災害嚴重的地區和年份，官府頒布相關政策法令，組織引導災民有序流動，到糧食豐裕地區就食糊口。

（4）逐步完善的報告及實施程序。該程序可分為報災、勘災、審戶和發賑幾個步驟。所謂報災，即指災區地方官逐級向上匯報災情。所謂勘災，即地方官吏勘查核實田畝受災程度，確定成災分數，為發放救災物資和減免賦稅提供有效依據。所謂審戶，即核實災民戶口，劃分極貧、次貧等級，以便準確發放救災物資。所謂發賑，即發放賑票，作為災民領賑的憑據。

練一練

簡答題

簡要敘述我國古代救災體制機制的主要內容。

知識點3 我國歷代救災制度變遷的主要特點

我國歷代救災制度的整個變遷過程有以下幾個特點：

（1）救災制度的形成歷史久遠，在實踐中不斷完善。在《周禮·大司徒》中記載了古代荒政制度的雛形，即“荒政十二”：“以荒政十有二聚萬民：一曰散利，二曰薄征，三曰緩刑，四曰馳力，五曰舍禁，六曰去幾，七曰眚禮，八曰殺哀，九曰蕃樂，十曰多昏，十有一曰索鬼神，十有二曰除盜賊。”這些均是災后進行的抗災救荒活動的具體方式，目的是維護社會秩序、保持社會安定，其內容涉及災民救助（散利、舍禁、去幾）、減輕災民負擔（薄征、馳力）、減少政府開支（眚禮、殺哀、蕃樂）、維護社會秩序（緩刑、多昏、索鬼神、除盜賊）等幾個方面。這十二項荒政奠定了中國古代荒政制度的基礎。在周、秦、兩漢長期的救災過程中，荒政制度不斷發展完善，逐步形成由倉儲制度、賑濟制度、檢恤制度和農墾制度組成的古代荒政制度的雛形。歷朝在此基礎上進行調整，逐漸建立了諸如錢糧賑濟、賦稅蠲免、移民就粟等救災減災制度。

（2）救災的有關規定越來越具體。隨著災害的頻繁發生、國家財政壓力的增加以及制度的日益規范，政府的救災規定越來越具體。例如，減免稅賦是古代重要的減災措施，唐以前并沒有固定的標準，只是根據當時的情況頒布詔令。唐以后的規定趨于詳細。《大唐六典》規定：“凡水、旱、蟲、霜為災害，則有分數：十分損四以上免租，損六以上免租賦，損七以上課役俱免。若桑麻損盡者，各免調，若已役已輸者，聽免其來年。”明朝弘治三年（1490年）制定了固定的蠲免比例，受災10分，免7分稅糧，依此類推至4免1為止；清朝大體沿用這一規定，但保持了一定的彈性。清朝順治十年（1653年）規定州縣受災8~10分，免30%；5~7分，免20%；4分，免10%。在制度上規定得更加具體，并賦予適當的彈性區間。

（3）經濟實力強盛是救災制度運行與創新的基石。從歷史發展來看，經濟實力強盛的統一王朝是救災制度創新的頻繁期。例如漢代創建了常平倉制度，隋唐出現了義倉制度，宋代出現了社倉制度。清代由于人口增多，糧食極度匱乏，于是制定了保護農產品的糧食安全制度。從歷朝水利工程的興建分析，前四位分別是唐、宋、明、清，這幾個朝代都是經濟實力較強的王朝。

（4）救災制度伴隨著朝代的盛衰而呈現出具體的變化特征。每個王朝的中前期，各種救災制度一般能順利運行；但到了晚期，賑濟措施多淪為虛文。如唐代比較重要的救濟旱災活動共132次。減免賦稅、罷役賑恤等具有實際意義的救災措施在穆宗之后變得越來越少，即使有，也往往成為一紙空文。

（5）社會力量在救災中的作用越來越強。古代社會的民間救災主要有兩條路徑：第一是血緣性組織的互助活動，比如宗族，北宋范仲淹創辦的范氏義莊模式成為后世家族救濟的一個典范，各地的宗族組織一般都建有義莊、族田、社倉等，平時救濟貧困，災時用于族內的自救。唐宋以后，隨著鄉村社會力量的發展，以富民為代表的民間救濟開始發揮越來越重要的作用。第二是個人的捐贈。部分官僚縉紳、富戶巨商在災害發生時，捐出部分救災物資。政府為鼓勵民間富戶捐獻，往往通過贈匾額、授官銜等措施進行表彰性獎勵。宋代富民就已在災荒救濟的各個環節發揮作用，甚至部分取代了政府在災荒救濟中的角色與地位。

（6）救災制度的基本內容相對穩定。各種基本救災制度在歷史時期長期保持一種不變的穩定狀態，只是在種類與數量上略有變化。從實施效果看，古代社會的眾多救災制度成效相對比較顯著。它的轉變發生在清代道光年間之后，隨著西方思想的傳入及其引發的科技發展，西方社會的救荒濟貧思想與中國傳統救荒理論相融合，產生了一些新的救災制度。比如官方單純的救濟演變為更注重對災民進行生產技能的培訓；對于逃荒者，以往的做法是將其遣返回原籍，但清末卻將其視為本地經濟發展的動力而予以挽留，機構上也相應產生了一些重大變化。

練一練

論述題

請簡要論述我國歷代救災制度的變遷特點。

知識點4 歷代的救災思想

（1）天命主義禳弭思想：這是最原始的救災救荒思想，認為各種災禍皆由上天決定，災害的降臨是上天對人類錯誤的懲罰，人類社會想要免除災難的侵襲，保障生存的權利，就必須向天地禳壽，以求寬恕。由此，歷代統治者都非常重視祭祀，從設置專門的祭司，發展到設置專門的祭祀機構，形成了一整套的祭祀程序。北京的天壇就是皇家祭天的專用場所。

（2）救助災民的思想：一方面認為全國所有的人口都是統治者的臣民，“率土之濱，莫非王臣”；另一方面，實行仁政愛民。救助的具體措施包括賑濟、調粟、養恤、安輯、蠲緩、節約、除害、放貸、預防等。

賑濟就是發放糧食、錢款和實物來救助災民。

調粟就是從全國其他地方向災區調集糧食，也包括把災民調往糧食豐產的地區。

養恤是對災民實行臨時收留、養護等。

安輯就是為了避免災民無序向外流動，給予一定的安置措施，如給田、減免稅賦、遣返等。

蠲緩就是受災后統一免除稅賦、地租甚至徭役。

節約指的是統治者在災害發生后，要求自己包括各級官員減少支出，厲行節儉，一方面為救災，另一方面也是“罪己”。

除害是指消除災害根源或其本身，消除災害后果。

放貸是指先期為災民發放糧食種子、牲畜等，恢復生產。

預防的內容比較多，比如建立倉儲、興修水利、提高農業生產水平等。

練一練

1.多項選擇題

我國古代救助災民的具體措施有許多種，下列屬于我國古代救助災民的具體措施的是：

A. 賑濟

B. 調粟

C. 養恤

D. 安輯

E. 放貸

2.列舉說明題

試列舉5項我國古代救助災民的具體措施。

知識點5 我國歷史上典型的災害管理機構

（1）西周的保章氏。西周觀察天象、預測年份好壞的專門職官是保章氏，保章氏“以五云之物，辨吉兇、水旱、降豐荒之祲象”（《周禮·春官宗伯·司巫/神仕》），有點類似于現代的災害預報工作。

（2）漢代的太史院。自秦漢時期始，中央政府對報災工作非常重視，明令各級地方政府要及時上報雨澤。漢代繼承了秦國的雨澤報告制度，在中央政府設立了專門的災害測報機構——太史院，負責管理災害信息收集工作。

（3）唐代的戶部。唐代救災機構隸屬戶部，主要職能由度支、倉部、司農卿、太府卿等實施。度支主要負責救災額度的制定、災害前的調查測定等。倉部負責救災物資的調配。司農卿、太府卿負責開倉、撥付救災款等。

（4）宋代救災機構。宋代有特定的救荒機構，如轉運司、常平司及提刑司。這三司是行使救災權力的主要機構和常設部門。除此之外還有臨時負責救災的安撫使和廉訪使。轉運司主要負責國家的財賦，負責官員包括轉運使、轉運副使和判官等。在災害發生后，轉運司要負責籌措錢糧運往受災地區。常平司亦稱倉司、庾司，主管常平倉、義倉、廣惠倉及各路役錢、水利、鹽茶等。常平司本屬于平衡物價機構，但宋代災害繁多，因而其更多的職能是救濟災荒。提刑司長官主要負責提點刑獄，在負責區域內司法刑獄和治安巡查的同時也常常參與地方救災。

（5）元代救災機構。 在元朝，救災機構的范圍較廣，囊括了中書省、行中書省及其所屬戶部，包括監察系統在內的政府機構。當災情到來時，這些機構都要義不容辭地承擔起賑濟災區的責任。元朝對地震等自然災害的處理程序為：地方把災情呈報給中央，經審批后才可獲得相應的救災措施。監察使主要負責對災區情況進行勘察并對賑災機構進行監督，及時糾正賑災過程中的失誤，使得各級政府更好地履行職責。 元代專職性的賑災機構有惠民藥局、養濟院、廣濟提舉司、孤老院、宗仁衛、義倉、常平倉等。在受災地區，這些專職性的賑災機構通過低價或免費的方式為災民提供食物、住宿及醫療等方面的服務，使災民在免受饑餓之苦的同時，還暫時擁有了棲身之地。通常情況下，政府都會出錢設立惠民藥局，把買來的藥材低價轉售給災民，從而達到救助目的。

（6）清代的民政部。清代前期沿襲了以往由戶部管理救災事宜的做法，并未設立專門的救災機構。1906年，清政府在原來巡警部的基礎上成立民政部，執掌地方“荒政”事項，下設保息科，負責管理各地的水旱災害救濟、善后賑濟以及官紳所辦的慈善事業等。

練一練

列舉說明題

列舉任意3個我國古代政府的災害管理機構并簡要說明。