三　多頭一身的怪物（下）：政黨、議會與軍部

上節介紹了戰前日本的天皇、元老、內閣和官僚，接下來將繼續介紹另外幾個核心機構：政黨、議會和軍部。

政黨與眾議院

在明治時期，元老和藩閥的挑戰者是政黨。所謂政黨，是指擁有某種政治綱領并為之活動的組織。在戰前日本，主要的政黨先有自由黨和改進黨，后有政友會和憲政會（民政黨）。政黨以執掌政權為目標，這就與企圖壟斷政權的元老和藩閥發生了沖突。

日本政黨運動的理論基礎來自明治政府的建國宣言——《五條御誓文》。1868年3月頒布的《五條御誓文》宣告：“廣興會議，萬機決于公論。”也就是說，破除德川時代的專制制度，廣泛召開各級會議，使各項事務都取決于公眾意見。薩長藩閥盡管在革命階段做出了如此慷慨的承諾，但在成功奪權后，他們便出爾反爾，嚴禁他人染指政權了。為打破藩閥對政權的壟斷，在“失意士族”的領導下，出現了聲勢浩大的自由民權運動，并誕生了諸多政黨。這些政黨普遍要求開放選舉權、制定憲法和開設國會，最終目標則是要推翻藩閥，建立民選政府。在民權運動的壓力下，政府逐步放寬了限制，先開設地方縣市議會，后開設全國議會，并在1890年舉行了第一次大選。

經過20余年的發展，政黨的實力不斷增強，成長為可與藩閥相抗衡的重要力量。小型政黨經合并重組，集結為兩大政黨：自由黨和改進黨。自由黨成立于1881年，總理是板垣退助。次年，改進黨成立，總理是大隈重信。1890年，日本舉行首次眾議院大選，共設300議席，自由黨獲130席，改進黨獲41席，兩黨聯手，議席過半。眾議院從誕生那刻起，便一直是政黨的地盤。

政黨政治家在選舉中獲勝，便可當選為議員。議員在眾議院里辯論，通過協商和表決達成共識，進而形成國家意志，即各種法律和政策。議員是職業政治家，與官僚不同。官僚是經由考試選拔、在政府各部門工作的公務員；而議員則是通過選舉產生、活動在議會的政治家。官僚也被叫作技術官僚，因為他們擁有管理國家所需的專業技能。議員則被認為是民意代表，他們擅長的是組織、動員、演說和鼓動。

政黨的撒手锏

日本現今實行議會內閣制，由大選中獲勝的議會最大黨黨首出任首相。議會內閣制的優勢在于，執政黨可以同時控制立法機構和行政機構，以發揮強有力的政治指導作用。但戰前日本的政治制度卻并非如此：首相人選由元老和重臣決定，不被選舉結果左右，也不對議會負責。當時議會的權限盡管弱小，但也擁有與藩閥政府相抗衡的撒手锏——預算審議權，也叫財政監督權（《明治憲法》第64條）。

任何政府都有行政活動和相應的財政支出，如基礎設施投資、軍事費用、教育費用、社會保障費用，以及公務員工資和退休金等。政府以征稅籌集財政資金，并編制預算以合理地分配資金。據《明治憲法》規定，年度預算必須經由議會審議，不經議會同意，政府不能發行國債，不能締結增加國庫負擔的各種契約，也不能隨意增加預算外支出。[26]一般來說，政府希望預算越多越好，因為錢多好辦事。而議會則希望預算越少越好，因為預算越多，稅賦越重，國民的負擔也越重。兩者的意愿相悖，政府的預算案往往會遭到議會的否決。

不過，即使議會否決了次年的預算，政府仍可按照今年的預算規模運營（《明治憲法》第71條）。這是因為議會審議的主要是新增預算，即明年比今年增加的部分。即便如此，這項新增預算的審議權也能束縛住內閣的手腳，使其動彈不得。在明治時代，政黨以議會為陣地，以預算審議權為武器，與藩閥政府展開了十余年的斗爭。

歷史之所以有趣，在于事情總在變化。政黨與藩閥并非一直對立，它們也可以合作、交易，和相互滲透，而政黨之間雖然傾向于合作，但因處于競爭關系，往往會反目成仇。在早期議會中，自由黨與改進黨屢屢聯手對抗藩閥政府。但沒過多久，它們就或主動或被動地向政府靠攏，并通過與政府合作來打壓對手。至此時，兩大政黨之間反倒水火不容了。后來，自由黨與改進黨衰落，政友會強勢崛起，壟斷議會霸權，其總裁屢屢問鼎首相寶座。反政友會的政黨勢力集結為憲政會，堅持在野抗爭。至昭和初期，日本形成兩大政黨制，政友會和憲政會交替執政，政黨政治盛極一時。

不過，政黨掌權后極易腐化墮落。各家政黨為謀求私利，不擇手段抹黑對手，互相傾軋。政治家上臺前濫開空頭支票，上臺后漠視大眾訴求，眼中只有私利黨益，沒有公利國益。至20世紀30年代，由于對政黨和議會失望，民眾轉而支持軍部和法西斯主義，政黨勢力便日薄西山了。

貴族院——保守派的大本營

戰前日本實行兩院制，除了眾議院外還有貴族院。貴眾兩院的最大不同在于議員的產生方式：眾議院議員由選舉產生，而貴族院議員則來自世襲和任命。

貴族院由皇族、華族和敕任議員組成。皇族即皇室成員，皇室男性成員達到一定年齡后自動成為貴族院議員。華族則是明治政府在1884年創設的貴族階層，主要包括曾經的堂上公卿、舊大名和維新以來的文武功臣。堂上公卿和舊大名本就是貴族，但維新以來的文武功臣，如伊藤博文、山縣有朋多出身于下級武士。明治政府授予他們華族身份，乃是為了獎勵他們對國家的功勞。此外，為國家創造巨額稅收的大地主和企業家，勞苦功高的軍政官僚，以及在研究領域有卓越貢獻的學者，也可通過天皇的任命成為貴族院議員。

貴族院作為既得利益者的聚集地，政治傾向較為保守。正如魯迅所說，曾經闊氣的要復古，正在闊氣的要保持現狀，未曾闊氣的要革新。明治政府在開設國會之前先確立華族制度，并以之為基礎成立貴族院，正是為了將其變成保護天皇制、對抗民主主義的屏障。

除了議員產生方式不同外，兩院的權力也有所不同。眾議院擁有預算先議權，年度預算案編制完成后，必須先送至眾議院審議。就規格而言，貴眾兩院平等，但因眾議院擁有預算先議權，其政治地位更加重要。但是，貴族院可以否決眾議院已經通過的預算案，所以它可以對眾議院形成牽制。

不斷膨脹的軍隊

在戰前日本，軍部是實力最強的官僚機構之一。戰前日本逐步轉向軍國主義的過程，實際上也是軍部逐步取代重臣、政黨和議會，成為國策決定中心的過程。軍部勢力的不斷膨脹和肆意妄為，促成了日本帝國的擴張，也導致了它的自我毀滅。

富國強兵是明治政府成立以來的夙愿。1871年，日本創設直屬天皇的軍隊，次年實施征兵制，建立國民常備軍。其后經過數次戰爭，日軍軍力迅速膨脹。

以陸軍為例，1894年甲午戰爭爆發時，常備兵力為7個師團6萬余人。戰時編制下兵力翻倍，達到12萬人。[27]1904年日俄戰爭爆發前夕，擴編至13個師團30余萬人。戰爭期間，由于兵力不足，又緊急擴編了4個師團，并大量征招預備役入伍。日俄戰爭持續了19個月，日軍投入的總兵力高達100萬人。戰后，為防止俄軍復仇，又增設了4個師團，變成21個師團。在大正時代，陸軍在全球裁軍風潮中裁撤4個師團，保留17個師團20余萬人的編制。1937年七七事變爆發后，師團數量立即翻番，常備兵力翻倍。隨著戰事不斷升級，陸軍繼續擴充軍力。1941年日美開戰后，已擴編至66個師團、200余萬人。截至1945年9月日本投降，陸軍共有192個師團，總兵力高達550萬人。[28]

這僅是陸軍的情況，此外還有海軍、預備役以及后勤人員。管理和指揮這支龐大軍隊的機構便是軍部。

軍政和軍令

在形式上，軍部等同于一般的國防部門，但兩者的實際角色定位非常不同。

首先，軍部并不是指一個部門，而是對陸軍省、參謀本部、教育總監、海軍省、軍令部、元帥府、軍事參議院等多個軍事機構的統稱。在這些機構里，陸軍省、參謀本部、海軍省和軍令部最為關鍵。一般而言，軍部就是指這四大機構。

其次，這四大機構可分為軍政機關和軍令機關。陸軍省和海軍省是軍政機關，負責管理編制裝備、財政預算、軍需采購、醫護培訓、后勤物流、退役軍人安置等各項事務。其最高長官是陸相和海相。參謀本部和軍令部是軍令機關，負責制訂作戰計劃并指揮軍隊作戰。軍隊以作戰為第一要務，為了準備作戰，軍隊需要研究國防方針、制定戰術戰略、收集情報、動員軍隊、管理兵站。一旦戰爭爆發，還需部署軍隊、指揮行動，并保障運輸和通訊。其最高長官分別是參謀總長和軍令部長（后改稱軍令部總長）。這四大機構并列存在，互不隸屬。

最后，就權力結構而言，軍部與議會和內閣并列，四大機構的最高長官與首相和貴眾兩院議長平級。不過，陸相和海相也是內閣成員，內閣可以通過他們與陸海軍協調。但反過來，陸海軍也可以通過陸海相對內閣施加影響。

軍部三大特權

在戰前日本，作為中央政府的內閣無權直接管轄和指揮軍隊，軍部反倒有三大特權可以要挾內閣。

“統帥權獨立”是軍部的第一大特權，也是其他兩項特權的來源。《明治憲法》第11條和第12條規定：軍隊直屬于天皇，只服從天皇的命令，不受內閣、議會和任何行政機關轄制，也只有天皇可以決定常備軍的編制和規模。這一規定確保軍隊在日常運營和軍事行動中擁有自主性和獨立性，不受內閣和議會的控制。[29]

不過，盡管軍部的運營不受內閣干涉，但軍費問題卻需要與內閣磋商。因為軍隊不事生產，不創造財富，必須依靠國家財政。如果內閣不能滿足軍隊的軍費要求，軍隊便會抬出天皇大權進行抵抗。如果內閣擅自削減軍費，限制軍備，軍部甚至可以以搞垮內閣相威脅。嚴格來講，天皇要在內閣大臣的輔弼下行使統治大權（《明治憲法》第4條、第55條），那么天皇對軍隊的統帥和指揮理應也受到內閣的輔弼。尤其是在軍事預算上，除軍部之外，首相和藏相也應有較大的發言權。但因軍事活動的機密性和專業性，“統帥權獨立”向來被認為是不容挑戰的軍部特權，又因統帥權經常被軍人擴大或含糊地使用，從而導致軍部日益成為獨立王國。[30]

“統帥權獨立”的本意是使軍事事務與政治事務區分開來，防止軍隊成為政治斗爭的工具，同時禁止軍人干政。但基于此產生的第二項特權——“軍部大臣現役武官制”，卻使得軍部干涉政治成為可能。這項制度規定，只有現役武官才有資格擔任陸海相。由此一來，陸海相的選任權便牢牢掌握在軍隊手中。內閣更迭時，如果對首相人選不滿，軍部可以拒絕推薦現役武官來阻撓組閣。如對現任內閣不滿，軍部也可以通過讓陸海相辭職，并拒絕推薦后繼者的方式來搞垮內閣。

軍部的第三項特權是“帷幄上奏權”。這項特權是指軍部的戰爭計劃、國防方針和軍事行動可以直接上奏給天皇，內閣無權干涉。如果軍隊準備作戰，參謀本部和軍令部可直接向天皇提交作戰計劃，經天皇裁決后，便可下發至陸相和海相，陸海相只需事后報告給首相即可。[31]

當代戰爭絕非僅是軍隊的事情，戰爭一旦爆發，便關系到國民生活的諸多方面。因此，按照明治時代以來的慣例，日軍出動需要經過一系列手續：陸軍首先制訂出兵計劃，內閣會議同意并通過預算后，由首相將計劃上奏天皇，在天皇敕裁的基礎上，陸軍向天皇提出申請，天皇再下令出兵，出兵程序才能完成。[32]如果內閣不同意，軍部則難以挑起戰爭。然而，軍隊中的冒險派可以先挑起戰爭，制造既成事實，然后以帷幄上奏獲得天皇批準，從而迫使內閣事后承認。

政務與軍務的分裂

陸海軍的最初領導者是薩摩藩和長州藩出身的軍政官僚。大體而言，薩摩藩控制海軍，長州藩控制陸軍。伊藤博文、山縣有朋等元老在世時，他們能夠同時控制政府和軍隊，因此，政府與軍隊之間的分裂尚未凸顯。例如，伊藤博文雖是文官，但可以通過多種渠道對軍隊施加影響。甲午戰爭中，他以文官身份出席大本營會議，并參與軍事機密的討論。[33]大正時代之后，元老們相繼去世，軍隊的管理者開始由薩摩和長州的“維新精英”轉變為陸海軍大學出身的“學歷精英”。因不再受其他政治力量的制約，這些新型的軍事官僚便積極以“統帥權獨立”為屏障，排斥文官政府的干預。

到了昭和時代，政治事務與軍事事務之間的分裂問題愈演愈烈。舉例來說，東條英機于1941年出任首相，為了出席大本營會議，他必須兼任陸相；為了在會上獲得發言權，他還要兼任參謀總長。東條以現役陸軍大將身份出任首相，尚且遭到軍部以“統帥權獨立”為武器的信息屏蔽，昭和時代政務與軍務隔閡之深，由此可見一斑。

戰前權力結構的缺陷

如前所述，在《明治憲法》的規定下，天皇集各項大權于一身，具有絕對君主的側面。但與此同時，天皇對于大權保持著“自我克制”的姿態，很少主動參與政治運營，從而又具備了立憲君主的側面。這種制度設計的目的有三。其一，為了讓天皇既能獨攬大權，又能避免政治責任；其二，為了遵循近千年的“天皇不親政”傳統；其三，為了讓天皇扮演國家“機軸”和最高裁決者的角色。

天皇對統治權的行使，是通過將其委托給各個國家機構來實現的。這種制度設計導致政壇上存在多個“山頭”——元老、內閣、官僚、政黨、眾議院、貴族院和軍部。這些機構直屬天皇，但彼此平行施政，缺乏橫向聯系。如果缺乏強力政治家的協調（如元老和首相），政府將面臨無盡的分裂危機。在和平時期，這樣相互制衡的權力構造或可維持政治運營，但需要對國家進行強力控制之時，這樣的組織形式就不合時宜了。也正是由于戰前多元分裂的政治構造，導致日本最終步入歧途。

正如托克維爾所言，一個國家正確的集權方式應當是一元化的政治領導（政府集權）與多元化的地方自治（行政分權）的有效結合。一個國家若沒有強大的政治領導，便不可能生存，更不可能享受安寧和繁榮。但同時，政府權力如果無限膨脹，便會不斷消磨國民的公共精神，使他們萎靡不振。[34]戰前日本政權結構的病癥在于，雖然政府實施中央集權，但卻缺乏一元性和統合性，一再陷入多元脆弱的分裂狀態；盡管政府推進地方分權，卻又不愿真正對國民和社會開放權力，而施加警察國家式的干涉。這種“雙重錯誤”一直困擾著日本政府，而且越到后期便越加嚴重。[35]

伊藤博文、山縣有朋等元老在世時，他們控制著內閣、官僚、軍部，并與政黨和議會進行協調，對國政實行統一領導。當元老們年老體衰時，依附于他們形成的藩閥勢力在議會勢力的配合下仍能控制中央政權。經過長期沖突與協調，政黨終于在大正年間取代藩閥，控制了中央政府，并涌現出原敬、加藤高明等強力政治家。原敬和加藤等人加強政府集權的同時，逐步放大行政分權，從而成功塑造了大正民主化時代。

經歷大正民主化時代后，日本似乎已步入集權與分權有效結合的發展之路，而結果恰恰相反。政黨政治達到頂峰之后，便開始走下坡路。由于腐敗、墮落和無休止的內訌，政黨逐漸失去了民心。至昭和時代，軍部通過操縱各項特權，并制造內外危機，不斷脅迫和侵蝕文官政治。九一八事變、五一五事件后，政黨政治名存實亡。二二六兵變之后，軍部開始主導政權運營，并推進國家政權的法西斯化。七七事變之后，軍部和日本政府便將全體國民捆綁在戰車和戰船上，推向了害人害己的自我毀滅之路。