二　多頭一身的怪物（上）：元老、內閣與官僚

上文提到，戰前的天皇擁有最高權力，但他很少干預政治運營，保持著對權力“自我克制”的姿態。昭和天皇曾說，只要是內閣做出的決定，即使他不同意，也不會反對。近代史上的另一段對話似乎可以印證這一說法。

“太平洋很遼闊”

1941年9月，日本政府計劃對美國開戰。首相近衛文麿將該計劃上奏昭和天皇，天皇不放心，于是召見參謀總長杉山元和軍令部總長永野修身，詢問他們作戰準備。

天皇先問杉山：“如果與美國開戰，陸軍計劃用多長時間結束戰斗？”杉山答道：“回稟陛下，在南洋戰場（今馬來西亞和菲律賓等地），陸軍計劃在三個月內結束戰斗?！碧旎什恍?，繼續問道：“1937年，中國事變（即七七事變）爆發時，你是陸相，當時你告訴我，一個月內就能解決?，F在四年過去了，問題不是還沒解決嗎？”杉山一下子被問住了，只能辯解道：“中國腹地遼闊，無法按原計劃作戰，所以拖了這么久?！碧旎室宦牼蜕鷼饬耍穯柕溃骸澳阏f中國腹地遼闊，那太平洋豈不更遼闊？你是怎么算出來三個月就能解決問題的？”杉山理屈詞窮，低頭不語。

天皇繼續大聲問：“是否有絕對的把握打敗美國？”杉山答道：“只能說有勝算，很難說必勝。但如果在外交上對美國屈服，也僅能維持一年半載的和平，接下來還會面臨更大的困難。日本的眼光應該更長遠，謀求20年、50年的和平?！碧旎事牭竭@里，大聲說：“啊！知道了?！?/p>

旁邊的永野修身一看情形不妙，趕緊打圓場：“稟告陛下，統帥部有自己的考慮和立場。比方說，有個小孩得了闌尾炎，如果不去管的話，他肯定會死。如果做手術，也只有三成的把握。但這種情況下，小孩的父母會毅然決然選擇做手術，不會白白看著他送死?！?/p>

杉山和永野的潛臺詞是：日美對峙已成騎虎之勢，日本無論如何都要賭上一把。由于日軍提前做足了準備，在西太平洋占據優勢。如果繼續拖延，日本的優勢將逐漸消失，最終只得不戰而降。日軍要趁美軍立足未穩和美國國力尚未發動之際，給對方以沉重的打擊，然后坐下來談判，日本就有優勢了。

聽到這里，天皇不置可否，或許他并未被說服。不管昭和天皇是要逃避責任，還是性格軟弱，抑或抱著僥幸心理，他都沒有明確表達反對意見。次日，日本召開御前會議，討論對美談判的底線及開戰預案。在會上，昭和天皇從懷里掏出明治天皇的一首和歌念了起來：“四海之內皆兄弟，何以風波亂世間?！?span id="skdqxfd" class="super">[12]

昭和天皇并非和平主義者，也不像某些右翼學者宣傳的那樣無須承擔戰爭責任。這是因為，他盡管遵循了某些立憲君主的做派，但其作為絕對君主的特質根深蒂固，不容挑戰。我們甚至可以說，在戰前天皇制的框架下，立憲君主制只不過是絕對君主制的保護罩。另外，天皇盡管對政治事務往往保持沉默，但卻可以對軍事事務詳加垂詢。就此而言，日本所有的對外戰爭都以天皇的名義發動，也都經由天皇的同意才能發動，如果天皇決心阻止戰爭，那他一定可以做到。

多頭一身的怪物

昭和天皇默許了內閣的開戰決定，主要是由于缺乏勇氣和責任心，或許還因為心存僥幸。但在決策過程中，天皇要明確反對內閣的決定也存在一定困難。因為《明治憲法》的制度設計允許天皇大權獨攬，但天皇又要依據憲法總攬大權，并在內閣大臣的輔弼下行使權力。

比方說，天皇掌握著象征最高權力的傳國玉璽，而大臣們負責制訂治國方案。大臣們擬定好方案后，經由內閣上奏給天皇，請他蓋章。只有經過天皇裁可、蓋章的方案，才能往下執行。在此過程中，有兩點值得注意：首先，如果天皇不蓋章，則任何文件都沒有法律效力；其次，如果大臣不準備文件，即使天皇想蓋章也不行。[13]在《明治憲法》、君主立憲原則及近千年“不親政傳統”（準確地說，是身處政治之外的傳統）的多重約束下，天皇需要保持置身事外的超然立場（當然，政府在制定政策的過程中，會不斷揣摩天皇的“圣意”，并與天皇近臣交換意見）。

因此，盡管天皇擁有至高無上的權力，卻無法任意使用這些權力。各項權力看似集中于天皇一人之手，但實際上卻分散于元老、內閣、官僚、眾議院、貴族院和軍部等權力機構中。沒有這些政治力量的協助，天皇便無法行使任何權力。但與此同時，這些機構彼此競爭，相互牽制，既實現了勢力均衡，又確保了天皇大權不受侵蝕。

1887年，明治思想家中江兆民將明治政府形容為“多頭一身的怪物”[14]。“多頭一身的怪物”一般指神話中的三頭狗或九頭蛇。神話中強調這些怪獸“多頭一身”，是為了形容它們的兇猛，而中江兆民稱明治政府“多頭一身”，則是為了形容政壇上的權力分散和山頭并立。這些“山頭”相互對立、彼此掣肘，但又依附于同一個軀干上，那便是扮演“國家機軸”的天皇。

作為國家機軸的天皇

無論是天皇制的“雙重性格”，還是“多頭一身”的構造，都與《明治憲法》相關。《明治憲法》的設計之所以如此獨特，乃是因為它試圖同時解決多個課題，如維持國家的統一、組織穩固的政權，以及確保該政權必須符合憲政原則等。

為應對這些課題，《明治憲法》確立了以下原則。首先，天皇必須擁有最高權力，以維護主權的統一和政權的穩定。其次，盡管天皇擁有最高權力，但他不能成為絕對君主，因為絕對君主會阻礙日本的文明開化。最后，不允許天皇成為絕對君主也是保護天皇的最佳策略。因為絕對君主需要進行政治決策，一旦決策失誤，則會對其權威造成沖擊，而立憲君主置身事外，可以回避政治責任。基于這些考慮，《明治憲法》便設計出如下制度：天皇總攬統治權，但所有事務都委托內閣大臣處理，相應的責任也由他們承擔。一旦出現問題，內閣辭職擔責，不會波及天皇。同時，為防止首相壟斷權力，還要將權力分散至各個機構，使它們之間相互制衡。

由此可知，天皇制的“雙重性格”乃是憲法設計者有意為之。他們要以絕對君主的權威維持政權統一，又要以立憲君主的制度實施憲政。在審議憲法草案的階段，伊藤博文的一次演說鮮明地表示了這種考慮：

正如各位所知，雖說至本世紀歐洲各國無不行憲法政治，然憲法政治無不成立于歷史沿革之中，萌發于遠古往昔之時。相反，在我國則全屬新鮮事物。因而，現在要制定憲法，首先不得不尋找我國之機軸，確定何為我國之機軸。無機軸而任由人民妄議政治，則政失其統紀，國家亦隨之廢亡。假如國家要作為國家存在而統治人民的話，理應深思熟慮，以期不失統治之功能。說起來，憲法政治之萌芽在歐洲已存在千余年，不僅人民熟悉此制度，且有宗教為其機軸，深刻浸潤人心，人心皆歸于此。然在我國，宗教力量薄弱，無一可作為國家之機軸。佛教曾一度興盛，聯系過上下人心，然至今日已趨衰退。神道雖基于祖宗遺訓并祖述之，但作為宗教缺乏使人心歸向之力。在我國，可成為機軸者，唯有皇室。是以，此憲法草案專門用意于此點，力求尊重君權，并盡量不加束縛。[15]

伊藤說，制定憲法的目的在于強化君權，以確立國家秩序和國民精神的“機軸”。但確立“機軸”不僅是為了統一國家秩序與統合國民精神，還在于實施憲政，以向歐美先進國家看齊。很顯然，這里存在君權與民權、集權與分權、專制與憲政的矛盾。伊藤等人想要通過精巧的制度設計，同時解決這兩方面的問題。為確保憲法解釋的靈活性，伊藤在起草時還確立了“憲法可以根據國家形勢的發展伸縮自如”的基本方針。[16]但就歷史效果而言，這種嘗試并不成功?！睹髦螒椃ā纺＠鈨煽傻囊幎ê妥晕颐艿男愿?，自其誕生那刻起便困擾著它，并且不斷腐蝕著國家的制度框架。

在伊藤等人的設計下，《明治憲法》賦予天皇各項大權，包括行政權、立法權、文武官員任免權、軍隊指揮權、宣戰權、媾和權、對內戒嚴權、榮典權和大赦權。由此一來，天皇便承擔起了“國家機軸”的關鍵角色。為了保護該“機軸”不受任何威脅，《明治憲法》還以立法的形式免除了天皇的法律責任。憲法第3條明文規定：“天皇神圣不可侵犯?！边@意味著任何法律都不能問責天皇，任何人都不得冒犯天皇的身體（連侍從和侍醫在觸碰天皇身體時，都要佩戴手套）。任何關于天皇的指責、批評和議論，都不被允許。[17]

天皇擁有至高無上的權力，卻不主動干預政治運營，對權力保持著“自我克制”的姿態。這種設計便構成了戰前日本政治構造的骨干，即“多頭一身”中的“一身”。

“超憲法”的權威——元老

天皇遠離公開的政治舞臺，隱藏于幕后。代替天皇行使統合政權職能的，是元老和內閣。我們先來看元老。

所謂元老，是指明治維新時立下汗馬功勞的功臣。他們活躍于明治至昭和初期，位居政界最高層。最初的元老包括伊藤博文、黑田清隆、山縣有朋、松方正義、井上馨、西鄉從道和大山巖，他們都曾是倒幕志士和明治政府的締造者；至大正初期，又加上了西園寺公望。此外，關于桂太郎和大隈重信是否應被視為元老，學界有不同意見。除西園寺出身京都貴族、大隈重信出身佐賀藩外，其他人都來自薩摩藩和長州藩。一般認為，能否得到天皇下發的“元勛優待詔書”，是判斷元老資格的法定依據。但根據伊藤之雄的研究，最重要的因素不是詔書，而是能否獲得天皇和元老集團的認可。[18]

作為天皇的高級顧問，元老的主要任務是推薦首相人選。從1885年首屆內閣成立至1937年西園寺辭去奏薦繼任首相的職責為止，日本共產生了32屆內閣。其中，24屆首相均由元老推薦產生（現任首相辭職時，也可指名繼任首相人選）。在明治時代，元老們常常親自出馬擔任首相等要職，如伊藤博文就曾四次出任首相。即使不參加內閣，元老也要扮演監督內閣、在各機關之間穿針引線、維持權力分立與制衡的角色。

元老是“超憲法”的權威，因為元老不是法律規定的官方職位，而是一種約定俗成的存在。元老通過集體領導控制著內閣、貴族院、樞密院、軍隊和宮廷，在宣戰、媾和以及制定外交政策上，他們也擁有最重要的發言權。以薩長元老為中心形成的政治勢力被稱為“藩閥”，由他們組織的政府被稱為“藩閥政府”。藩閥以共同的出身和利益關系為紐帶，其特點是排他性和閉鎖性，其弱點在于難以自我更新。

至大正時代，元老的影響力日漸衰落。由于年事已高，元老很難直接掌握政權，只能通過操縱藩閥來影響政局。然而藩閥是個封閉的集團，難以補充進新鮮血液，存在后繼乏力的問題。元老們陸續去世后，藩閥的權力便漸漸轉移至政黨、軍部和貴族院手中。至1924年，元老只剩下西園寺公望一人。以此為契機，內大臣開始參與后繼首相的遴選工作。[19]而后，前首相們和樞密院議長也加入進來。但盡管如此，首相人選的最終決定權，一直掌握在西園寺手中。1937年，身心疲憊的西園寺決定隱退后，奏薦首相的工作便落在了重臣會議上。重臣是指前首相和天皇近臣（包括樞密院議長和內大臣），沒有具體的名額，他們的權威雖然比不上元老，但影響力也不容忽視。

“走馬燈”的內閣

元老們的“超憲法”權威需要經過內閣決策，才能轉化為具體的權力。在形式上，內閣是總轄各項國家事務的最高權力機構，但在性質上，內閣與議會、軍部相同，同屬協助天皇行使大權的輔弼機關。[20]

內閣是各省廳長官商議施政方針的決策機構，其成員包括外務、內務、大藏、陸軍、海軍、司法、農商務、文部和遞信（管理鐵路、航政、郵政、電報等）等多位大臣。他們的領班是負責統轄各項事務的內閣總理大臣，也就是首相。首相并非由選舉產生，而是由天皇任命。不過天皇的任命只是個形式，首相人選實際由元老和重臣決定。一般來說，元老集團作為首相的“生身父母”，與內閣的關系融洽。在多數情況下，元老都扮演著“內閣監護人”的角色。

《明治憲法》規定，各省大臣要群策群力，共同輔弼天皇治理國家。首相和大臣效忠的對象是天皇，而不是國民或議會。這一規定再次體現了天皇制的絕對君主性格。為防止首相壟斷“輔弼之權”，憲法還規定，輔弼天皇的職責由首相和各省大臣各自單獨負責（《明治憲法》第55條）。所謂“各自單獨”，是指各省大臣對于主管事務平行施政，各負其責。由此，盡管首相扮演最重要的輔弼角色，但權力不會集中于他一人之手。另外，內閣決議采用全體一致的表決方式，而不是簡單多數表決。內閣成員之間任何細微的意見不一致，都蘊含著內閣垮臺的危機。

首相是內閣的首腦，實際上也擁有決定內閣成員人選的權力，但各省大臣直接隸屬于天皇，并不對首相負責。首相與其他大臣處于平級地位，無權罷免他們，反倒是如果某位大臣辭職，而首相又找不到繼任者的話，那么他必須一起辭職。在日本近代史上，首相的位置非常不穩固，從1885年第一屆內閣成立至1945年鈴木內閣的61年里，共產生了41屆內閣。換算可知，每屆內閣的平均壽命只有一年半。

穩固的官僚集團

內閣掌握決策大權，但負責行政的卻是各個省廳及其下屬機構。換言之，內閣擁有統治權，而省廳擁有治理權。如內閣更迭，各省大臣隨之更換（不過，陸海相往往可以留任），但次官和局長以下的職業官僚往往穩如磐石。[21]官僚的職位來自天皇的任命，既不依附內閣存在，也不因內閣倒臺而被替換。官僚們操縱著復雜而巧妙的行政機器，管理著龐大的國家機構，他們才是國家的主人。

在明治時代，身居要職的軍政官僚多來自薩摩和長州。他們憑借在維新中的功績和人際關系穩步晉升，控制著外務、內務、大藏、陸軍、海軍等省廳的核心部門。然而，在明治末年和大正時代，薩長出身的“維新官僚”逐步被“學歷精英”取代。[22]這是由于政府在1887年建立了任命中高級官僚的考試制度，并最初給予帝國大學畢業生免試錄取的特權。從那時起，政府高級官僚多出身于帝國大學，尤其是東京大學法學部。

在當時，有抱負的年輕人經過刻苦學習考取帝國大學，他們一旦通過了高等文官的考試，就如同鯉魚跳龍門一樣，步入飛黃騰達的人生快車道。他們進入某一省廳工作，然后憑借著出色的成績迅速晉升。最優秀的職員可以從課長、局長穩步升任次官。[23]外務省和內務省官僚還有望被提拔為駐外大使或縣知事，而最有能力的官僚則可以轉身成為政治家，擔任內閣大臣，乃至問鼎首相寶座。[24]

官僚并不僅僅是接受行政命令、協助各級政府執行政策的被動角色，由于直接參與決策過程，他們對國家政策的制定和實施有重要影響。

戰前日本采用“稟議制”的決策方式。政府如要制定一項政策，首先由分管部門的初級職員起草計劃，并依次提交給該部門的各位課長和局長，由他們審議并蓋章。其后，計劃按順序提交給其他相關各部門，由這些部門的職員、課長、局長進行另一輪的審議和蓋章。最后，計劃送至最高決策機構，由次官和大臣審議和批準。在這一過程中，既沒有決策權也沒有領導地位、但擁有專業技術且經驗豐富的基層官僚，實際上最有發言權。這是因為每個階段的審議都是個人審議，而不是集體討論。而且，受小團體主義影響，各部門之間隔閡很深，對其他部門起草的計劃明確提出質疑并不容易。而作為決策者的次官和大臣，既沒有精力也沒有能力修改計劃。對他們來說，“閉目蓋章”或許才是最優選擇。[25]長此以往，官僚機構的領導權持續下移，決策者往往淪為被下屬操縱的傀儡。戰前官僚機構（尤其是軍部）中長期存在的“下克上”（rule from below）現象，正根植于這種決策方式。

正如馬克斯·韋伯所言，官僚制是近代化不可避免的產物，近代社會的諸多成就要歸功于官僚制，但種種問題也多根源于官僚制。