二、新舊規定的主要區別

審計人員只有理解了兩辦新規主要條款的內涵和目的，才能在確定審計內容和審計范圍、形成審計結論、界定經濟責任方面做到有思路、有方法、有依據，才能實現經濟責任審計的目標，讓經濟責任審計起到“促進領導干部履職盡責、擔當作為，確保黨中央令行禁止”的作用。

為了更好地理解兩辦新規，我們可將新舊規定加以對比，了解其中的差異，做到知其然，又知其所以然。

（一）制定目的

新舊規定制定目的對比如表1-1所示。

兩辦新規第一條闡釋了兩辦新規出臺的目的，其中，“促進領導干部履職盡責、擔當作為，確保黨中央令行禁止”是本條的關鍵內容，也說明了經濟責任審計的最終目的。對這些關鍵內容的關注和理解，有助于審計人員理解兩辦新規后面的內容，如審計內容的規定，以及“三個區分開來”的規定等。這些條款的目標和導向都是相同的，都是為了促進領導干部“履職盡責、擔當作為，確保黨中央令行禁止”，從而貫徹落實黨中央的一系列方針政策和決策部署。

反觀32號文，它強調的是“推進黨風廉政建設”，比較而言，32號文的目的是讓領導干部不犯錯誤、廉政。

而兩辦新規第二條則是明確了履職盡責擔當作為的方向和內容，即“經濟責任審計工作以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，增強‘四個意識’、堅定‘四個自信’、做到‘兩個維護’，認真落實黨中央、國務院決策部署，緊緊圍繞統籌推進‘五位一體’總體布局和協調推進‘四個全面’戰略布局，貫徹新發展理念，聚焦經濟責任，客觀評價，揭示問題，促進經濟高質量發展，促進全面深化改革，促進權力規范運行，促進反腐倡廉，推進國家治理體系和治理能力現代化?！?/p>

（二）經濟責任的定義

新舊規定關于經濟責任的定義的對比如表1-2所示。

1.兩辦新規關于經濟責任的范圍遠大于32號文的內容。領導干部承擔的經濟責任，是領導干部的職責，也是經濟責任審計的標的。32號文的經濟責任限于“財政收支、財務收支以及有關經濟活動”應當履行的職責、義務；而兩辦新規關于經濟責任的內容包括管轄范圍內“貫徹執行黨和國家經濟方針政策、決策部署，推動本單位事業發展，管理公共資金、國有資產、國有資源，防控重大經濟風險等”有關經濟活動應當履行的職責。32號文的“財政收支、財務收支以及有關經濟活動”包含在兩辦新規的“管理公共資金、國有資產、國有資源，防控重大經濟風險”之中。

2.兩辦新規關于經濟責任的定義強調擔當作為，強調做事；而32號文的規定僅限于財政收支、財務收支及有關經濟活動。

3.32號文失于保守，兩辦新規強調開拓、擔當、進取。

4.兩辦新規關于經濟責任定義的內涵解析。

第一，領導干部貫徹執行黨和國家經濟方針政策、決策部署是履行經濟責任的首要職責，以確保黨中央令行禁止。

第二，發展是黨執政興國的第一要務，是解決我國一切問題的基礎和關鍵，推動經濟和社會事業發展是領導干部履職行權的重要任務。領導干部在其職責范圍內，推動本單位事業發展，是其基本要務。

第三，公共資金、國有資產、國有資源是領導干部行使權力的物質基礎，管理、分配和使用公共資金、國有資產、國有資源是領導干部履職行權的主要載體。

第四，防控重大經濟風險是保持經濟持續健康發展和社會大局穩定的前提，是領導干部經濟責任的重要內容。

【案例1-2】 不同的經濟責任定義導致的不同審計結論

續【案例1-1】，如果被審計人是《大江大河2》的主角宋運輝，按照兩辦新規和32號文對經濟責任的不同定義，很可能得出不同的結論。

按照兩辦新規，東?；S吸引外資入股，即美國的設備商以設備入股，解決了東海化工廠新設備、新技術的需求問題，避免了投產后設備面臨的技術和產品質量落后、失去競爭力、造成投資損失的問題，促進了東?；S的發展，防控了未來經濟風險。

反觀當時與他持相反觀點的同事，則是不求有功，但求無過。追求無過，最終可能不會“無過”，一旦引進了日本的設備，就會造成投產后產品過時、技術落后的問題，還是會造成重大損失。當然，這個重大損失要經過一段時間之后，即投產后，隨著國際市場競爭才會顯現出來。

如果按照32號文的經濟責任定義來評價，可能很難簡單認定觀點迥異的兩方誰對誰錯。宋運輝一方，引進外資是前無古人的做法，按當時的觀念，是不被允許的。而與他持相反觀點的一方，按當時的情況和政策，確實“無過”，因為領導干部只要財政收支、財務收支符合法規，就是無過。

按不同的規定評價一個經濟事項，會得出不同的結論，主要差別是兩辦新規強調“推動經濟和社會事業發展”，同時“防控重大經濟風險”，而32號文沒有強調這方面。

（三）如何確定審計內容

新舊規定關于如何確定審計內容的對比如表1-3所示。

兩辦新規強調領導干部權力運行和責任落實情況，而32號文強調守法、守紀、守規、盡責情況，從這里也能看出新舊規定比較大的區別是：兩辦新規強調盡職盡責、擔當作為，在履職過程中，要強調權力規范運行；32號文強調守法、守紀、盡責，導向存在差異，容易使干部滋生不求有功，但求無過，以及無所作為的心態。

（四）審計內容

審計內容的變化，是兩辦新規相較32號文最大的變化。新舊規定關于經濟責任審計內容的對比如表1-4所示。

1.新舊規定審計內容的變化。

經濟責任的審計內容也是被審計領導的職責內容。通過以上對比可以看出，黨政領導干部、事業單位領導人、國有企業領導人三類被審計人審計內容的變化類似，下面以黨政工作部門、紀檢監察機關、法院、檢察院、事業單位和人民團體等單位主要領導干部經濟責任審計的內容為例，來分析新舊規定的主要變化。

（1）貫徹執行黨和國家經濟方針政策、決策部署情況。在兩辦新規中，這項內容排在最前面，說明是最重要的審計內容，也是一個單位領導人最重要的履職內容。而在32號文中，相關規定是置于一系列財政、財務和經濟管理事項后面的。

不同的被審計單位的層級不同，所轄地區的自然資源和經濟條件不同，或者不同單位的職能不同，涉及的“黨和國家經濟方針政策、決策部署”不同，而黨和國家經濟方針政策、決策部署涉及的內容很多，審計人員難以界定邊界，這也是審計工作的難點。

（2）本部門本單位重要發展規劃和政策措施的制定、執行和效果情況。這是第二重要的審計內容，是兩辦新規新增審計內容，也是被審計領導干部重要的履職內容。被審計領導干部要制定本部門本單位重要發展規劃和政策措施，并通過政策措施切實落實，即要在職責范圍內，實現發展。與32號文的“貫徹落實科學發展觀，推動經濟社會科學發展情況”相比，兩辦新規更強調具體執行，要制定規劃，通過政策措施將規劃落地，從而切實實現發展。

對審計人員來說，發展規劃的制定、落實相對比較具體，相對于“科學發展”，更容易把握。

（3）重大經濟事項的決策、執行和效果情況。與32號文“制定和執行重大經濟決策情況；與領導干部履行經濟責任有關的管理、決策等活動的經濟效益、社會效益和環境效益情況”相比，兩辦新規增加了對“執行”的強調，審計人員對重大經濟事項的審計，除了決策和效果外，還應該對執行過程是否合法合規、是否符合單位內部控制制度進行關注。

（4）財政財務管理和經濟風險防范情況，生態文明建設項目、資金等管理使用和效益情況，以及在預算管理中執行機構編制管理規定情況。

關于“財政財務管理”，兩辦新規與32號文規定的審計內容內涵相仿，對審計人員來說，是容易把握的、熟悉的審計領域。

“經濟風險防范”是兩辦新規新增內容，與國家防范化解重大風險的政策要求是一致的。不同被審計單位面臨不同的風險防控要求，審計人員需要根據被審計單位的實際情況，關注風險管控范圍。

“生態文明建設項目、資金等管理使用和效益情況”為兩辦新規新增內容。這與黨和國家加快推進生態文明建設的國策相關，屬于黨和國家重要的經濟政策之一。如果被審計領導干部的職責范圍涉及生態文明建設項目，那么建設項目的管理、資金使用和效果就是重要的審計內容。

“在預算管理中執行機構編制管理規定情況”為兩辦新規新增內容，主要關注實踐中機構編制管理存在的各種問題。

（5）在經濟活動中落實有關黨風廉政建設責任和遵守廉潔從政規定情況。

前面的四款都強調了開拓進取、擔當作為，但是，并不是說權力的運行可以不受約束，領導干部履職過程中，需要恪守原則，即落實有關黨風廉政建設責任和遵守廉潔從政規定。

與32號文“遵守有關廉潔從政（從業）規定情況”相比，兩辦新規除了要求領導干部本人“遵守廉潔從政規定”外，更重要的是強調領導干部要“在經濟活動中落實有關黨風廉政建設責任”，即領導干部不但要本人遵守廉潔從業規定，還要在單位的經濟活動中落實有關黨風廉政建設責任。如果所負責的單位中存在違反廉潔從業規定的情況，被審計領導干部本人即使沒有違反廉潔從業規定的行為，也要承擔責任。

（6）以往審計發現問題的整改情況。這是兩辦新規新增審計內容，經濟責任審計，除了對被審計人經濟責任履行情況進行評價外，更重要的是為了改進和提高，如果對以往審計發現的問題不重視、不整改，經濟責任審計會失去改進和提高的重要意義。

（7）其他需要審計的內容。

綜合起來，兩辦新規強調審計職責履行情況，32號文強調財務審計。對各類被審計人，新舊規定都強調“貫徹執行黨和國家經濟方針政策、決策部署情況”，促進領導干部履職盡責、擔當作為，確保黨中央令行禁止。

2.審計實踐中如何把握審計內容。

（1）明確經濟責任審計的內容。審計人員應當按照權責一致、權責對等原則，以領導干部任職期間公共資金、國有資產、國有資源的管理、分配和使用為基礎，依法依規確定審計內容。審計人員圍繞領導干部履行經濟責任的主要載體，即公共資金、國有資產、國有資源的管理、分配和使用情況，針對財政資金分配、國有資產處置、公共資源配置審批和交易等問題易發、高發的重點領域和關鍵環節開展審計。

（2）明確經濟責任審計的重點。審計應當以領導干部權力運行和責任落實情況為重點。習近平總書記在十九屆中央紀委二次全會上總結黨的十八大以來全面從嚴治黨的重要經驗時指出，“要堅持行使權力和擔當責任相統一，真正把落實管黨治黨政治責任作為最根本的政治擔當，緊緊咬住‘責任’二字，抓住‘問責’這個要害”。黨的十八屆三中全會要求加強和改進對主要領導干部行使權力的制約和監督，加強行政監察和審計監督。黨的十九大強調加強對權力運行的制約和監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子。

實踐中，應圍繞“被審計領導干部履行經濟責任應該干什么、干了什么、怎么干的、干得怎么樣”等內容，突出審計重點。

（3）確定審計內容和審計重點的具體考慮因素。確定審計內容時，應當從工作實際出發。首先要根據領導干部管理監督部門需要和審計資源等實際情況，有針對地選定重點審計事項。其次要考慮不同類別、不同級次、不同地區（部門、單位）領導干部履職特點、自然資源稟賦等實際情況，科學合理確定審計重點。實踐中，不要求審計內容面面俱到，但應當體現地區（部門、單位）特色，體現被審計領導干部履職特點等。對于兩辦新規第十七條至第十九條列述的各項審計內容，審計人員應在把握總體情況的基礎上，確定審計重點，可結合審計目標和審計資源等情況，進行有針對性、代表性的抽查，但要防止以偏概全。

3.關于“黨和國家經濟方針政策、決策部署”的主要內容。

（1）審計重點。

貫徹執行黨和國家經濟方針政策、決策部署情況，主要是指國家重大戰略、重大規劃、重大宏觀調控政策、重大改革任務、重大項目等經濟方針政策及決策部署，習近平總書記對部門（系統、行業）做出的有關經濟工作重要批示指示等的貫徹落實情況。

審計人員應重點關注是否存在相關重大政策措施和決策部署貫徹落實不堅決、不全面、不到位等問題。

（2）具體內容示例。

在審計實踐中，審計人員不好把握的具體內容是“黨和國家經濟方針政策、決策部署”。不同的被審計單位和被審計人，職責不同，要貫徹執行的方針政策、決策部署不同，審計人員需要根據被審計單位和被審計人的實際職責范圍確定審計內容。方針政策、決策部署可能涉及的具體內容示例如下。

● 是否將中央經濟工作會議、政府工作報告中與部門（系統、行業）相關的任務分工分解落實、按期推進。

● 深化“放管服”改革方面，是否存在推進行政審批制度改革、簡政放權、降低實體經濟成本、清理涉企收費、減輕企業負擔等任務落實不到位的情況。

● 營造良好營商環境政策措施方面，是否存在違規設立、變相設立或者擅自保留已取消的行政許可事項，是否存在已下放的審批事項承接不到位，是否存在未經批準將應取消或者下放的非行政許可審批事項轉為行政許可審批事項，是否存在指定所屬企業或者主管協會進行違規收費、設置前置性審批條件和歧視性條件等情況。

實踐中，審計人員可以重點關注部門、單位在貫徹落實中央重大政策措施時是否明確了貫徹執行的時間表、路線圖和階段性目標，相關實施方案是否符合國家戰略規劃，相關職能部門采取的措施是否到位，目標任務是否完成或者落實效果是否達成預期目標，貫徹落實是否打折扣、做選擇、搞變通。實施審計時，審計人員要注意防止簡單根據是否及時召開會議、是否及時下發文件等形式上的措施進行評價，重點要看被審計領導干部是否采取了實質性舉措推進工作。

4.關于“本部門本單位重要發展規劃和政策措施的制定、執行和效果情況”的主要內容。

重要發展規劃和政策措施的制定、執行和效果情況，主要是指被審計領導干部任職期間，制定部門（系統、行業）發展戰略規劃及其執行和效果情況。重點關注內容如下。

● 是否制定部門（系統、行業）的重要發展規劃和政策措施，制定的規劃是否符合國家戰略規劃等要求。

● 是否采取有效措施推進部門（系統、行業）重要發展規劃和政策措施落實。

● 部門（系統、行業）重要發展規劃和政策措施中階段性目標任務等是否按期完成，是否達到預期效果等。

5.關于“重大經濟事項的決策、執行和效果情況”的主要內容。

重大經濟事項的決策、執行和效果情況，主要是指被審計領導干部任職期間在部門基本建設、資產采購、資產處置等領域主持制定重大經濟決策制度及其執行和效果的情況。重點關注內容如下。

● 重大經濟決策制度的建立健全情況，包括是否制定重大經濟決策制度，是否對重大經濟決策的程序、范圍、權限和標準做出明確規定，制定的經濟決策制度是否符合國家法律法規，是否將預決算管理、基本建設、大額對外投資、大額物資采購、大額資產處置、大額資金使用等重大經濟事項納入決策范圍。

● 重大經濟決策制度執行情況，包括決策事項是否經過充分論證，決策程序和權限是否合規，決策內容是否合規合紀合法等。

● 重大經濟決策執行效果情況，包括重大經濟決策事項是否按期完成，是否實現預期目標，是否因決策不當或者失誤造成損失浪費、環境破壞、風險隱患等。

實踐中，可通過梳理領導干部任職期間重大經濟決策事項清單等方式，確保重點突出、指向清晰、任務落實。

6.關于“財政財務管理”的主要內容。

財政財務管理，主要是指部門預決算管理和財政資金分配管理績效情況。重點關注內容如下。

● 部門、單位主導和參與分配的專項轉移支付資金，以及管理的重點民生專項資金和其他公共資金分配管理等使用情況，是否合法合理設置專項資金，政策目標是否清晰、分配方法是否科學、分配標準是否統一、分配程序是否合規。

● 是否及時下達預算，是否建立健全資金監督管理和績效考評等制度，績效考評制度是否具有可操作性，是否及時執行到位，是否存在資金使用效益不高等問題。

● 部門、單位對所屬單位管理監督是否嚴格，是否實現資產保值增值，是否存在依托部門職權、利用行業資源或者部門影響力違規投資獲利、謀取小團體利益，所屬企事業單位對外投資經營是否合規等問題。

7.關于“經濟風險防范情況”的主要內容。

經濟風險防范情況，主要是指被審計領導干部任職期間防范化解經濟風險采取的具體措施，以及對這些措施的跟進督查、實施效果等情況。重點關注內容如下。

● 是否對部門（系統、行業）面臨的經濟風險進行科學預判。

● 是否及時采取措施防范化解風險。

● 是否存在由于決策不當或者管控不嚴造成公共資金、國有資產、國有資源損失浪費等情況。

8.關于“生態文明建設項目、資金等管理使用和效益情況”的主要內容。

生態文明建設項目、資金等管理使用和效益情況，主要是指環境保護監管等有關部門、單位貫徹執行中央生態文明建設方針政策和決策部署情況，遵守自然資源資產管理和生態環境保護法律法規及相關重大決策情況，履行自然資源資產管理和生態環境保護監督責任情況，等等。

9.關于“在預算管理中執行機構編制管理規定情況”的主要內容。

在預算管理中執行機構編制管理規定情況，可以重點關注以下內容。

● 部門、單位是否存在未經批準擅自設立機構或者增加內設機構的情況。

● 是否存在超編進人、超職數超規格配備領導干部、虛報人員占用編制等情況，揭示其引起的超預算支出、無預算開支等涉及預算管理方面的問題。

為更好落實《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》中關于加大機構編制違紀違法行為查處力度，完善機構編制同紀檢監察機關和組織人事、審計等部門的協作聯動機制，形成監督檢查合力的要求，審計機關應及時將相關問題線索移交給機構編制管理部門進行進一步處理。

10.關于“在經濟活動中落實有關黨風廉政建設責任和遵守廉潔從政規定情況”的主要內容。

在經濟活動中落實有關黨風廉政建設責任和遵守廉潔從政規定情況，主要是指黨政工作部門等單位主要領導干部作為黨風廉政建設第一責任人，在加強黨風廉政建設方面職責履行情況。

考慮到黨風廉政建設涉及面廣，為進一步聚焦經濟責任、明晰審計邊界，本項對有關黨風廉政建設責任和廉潔從政規定情況的表述進行了“在經濟活動中”的限定，以聚焦經濟責任。

本項內容貫穿審計內容的始終。審計人員可以重點關注被審計領導干部、班子成員是否存在違反中央八項規定及其實施細則精神等問題，是否存在違規經商辦企業、違規持股、違規兼職取酬、違規從事有償中介活動、超標準配備辦公用房和用車等。

11.關于“以往審計發現問題的整改情況”的主要內容。

關于以往審計發現問題的整改情況，可以重點關注以下內容。

被審計領導干部任職期間是否按照審計法、《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關配套文件等要求，對審計機關查出的問題認真進行整改，是否存在主要領導干部對審計整改不重視、不部署，以及未采取有效措施造成整改不到位等問題。

（五）審計操作方法

兩辦新規將一些具體操作層面的內容，即審計方法和部門之間互相支持方面的內容固化。新舊規定關于經濟責任審計操作方法方面的內容對比如表1-5所示。

第二十八條為兩辦新規新增內容，強調以下兩點。

1.為提高審計效率，經濟責任審計應當加強與領導干部自然資源資產離任審計等其他審計的統籌協調，共享信息和結果。

2.將“推動大數據等新技術應用，建立健全審計工作信息和結果共享機制”寫入規定。目前，在科技、信息化技術發達的背景下，強調審計方法和手段的與時俱進，提高審計效能。審計方法不應局限于檢查、監盤、觀察、詢問、函證、重新計算、重新執行和分析等傳統的審計方法，而應該利用科技手段，履行審計程序，提高審計效率和效果。

以下獐子島的案例，雖然不是醫院審計，但是可以借鑒其審計方法，拓展思路。

【案例1-3】 信息化技術解決審計難題

自2014年起，獐子島家的扇貝就過得很慘，不是“跑路”就是“死亡”，而這些看起來有些離譜的事情，也成為獐子島解釋財務數據的理由。

證監會調查發現，獐子島在2014年、2015年已連續兩年虧損的情況下，利用海底庫存及采捕情況難發現、難調查、難核實的特點，不以實際采捕海域為依據進行成本結轉，導致財務報告嚴重失真。2016年，獐子島通過少記錄成本、營業外支出的方法將利潤由虧損披露為盈利，2017年將以前年度已采捕海域列入核銷海域或減值海域，夸大虧損幅度。

證監會是如何進行調查的呢？

據披露，證監會借助衛星定位數據，對獐子島27條采捕船只數百萬條海上航行定位數據進行分析，委托兩家第三方專業機構運用計算機技術還原了采捕船只的真實航行軌跡，復原了獐子島最近兩年真實的采捕海域，進而確定實際采捕面積，并據此認定獐子島成本、營業外支出、利潤等存在虛假。

（六）審計報告要點

關于審計報告要點的規定，也屬于操作層面的內容。新舊規定關于經濟責任審計報告要點的對比如表1-6所示。

兩辦新規規定了審計報告的主要內容，主要包括以下四點。

一是總體評價。經濟責任審計報告，應當對被審計人進行總體評價。

二是主要業績。經濟責任審計，是對領導干部經濟責任的履行情況進行監督、評價和鑒證，審計報告應該全面反映職責履行情況，不只反映問題，也應該公允地反映業績。

三是審計發現的主要問題和責任認定。這部分是經濟責任審計報告的重點，如果審計不能發現問題、界定責任，就不能促進被審計單位及被審計人各方面工作的提高，就不能改進管理，不能阻塞漏洞，不能完善制度，不能防范風險，等等。

四是審計建議。發現問題的最終目的是解決問題、完善管理，所以，審計建議不可或缺。沒有審計建議，審計就不能很好地實現兩辦新規第二條中規定的“促進經濟高質量發展，促進全面深化改革，促進權力規范運行，促進反腐倡廉，推進國家治理體系和治理能力現代化。”的目標。

（七）責任分類

新舊規定關于經濟責任分類的對比如表1-7所示。

兩辦新規強調權責一致原則，綜合考慮相關問題的歷史背景、決策過程、性質、后果和領導干部實際所起的作用等情況；與32號文相比，兩辦新規對責任的界定要求考慮的要素更多，定責更謹慎，強調了責任界定要尊重事實、依據事實的理念。

兩辦新規只規定直接責任和領導責任兩種責任，取消了主管責任。

（八）承擔不同責任的行為分類

新舊規定都對承擔不同責任的行為特征進行了分類列示，條款對比如表1-8所示。

1.新舊規定的主要區別。

（1）兩辦新規與32號文關于直接責任的最大差異為增加了第四十條的第（三）、（四）款。第（三）款“貫徹黨和國家經濟方針政策、決策部署不堅決不全面不到位，造成公共資金、國有資產、國有資源損失浪費，生態環境破壞，公共利益損害等后果的；”與前述審計內容中，“貫徹黨和國家經濟方針政策、決策部署”是領導干部最重要的職責相呼應，最重要的職責沒有履行到位，造成后果的，界定為直接責任。第（四）款，對有關法律法規規章、政策措施、目標責任書等規定的領導干部作為第一責任人（負總責）的事項，沒有完成且造成后果的，界定為直接責任。

（2）32號文規定的直接責任包括違反單位內部管理規定，而兩辦新規不包括違反單位內部管理規定。

2.關于兩辦新規規定承擔責任的各類情形分析。

兩辦新規明確了直接責任和領導責任的各種表現，即“癥狀”，分析如下。

（1）領導干部對履行經濟責任過程中的下列行為應當承擔直接責任。

①直接違反有關黨內法規、法律法規、政策規定的。

“直接”是指被審計領導干部在履行經濟責任過程中，個人直接決定，或者通過主持會議、傳簽文件、會簽文件等方式進行集體研究，在決策過程中起決定性作用。概括起來，就是“直接干”。

②授意、指使、強令、縱容、包庇下屬人員違反有關黨內法規、法律法規、政策規定的。

這是指被審計領導干部沒有上述第一項所述的直接違反的行為，但下屬人員直接違反了有關黨內法規、法律法規、政策規定，且被審計領導干部存在授意、指使、強令、縱容、包庇情形的，被審計領導干部承擔直接責任。概括起來，就是“令別人干”。

③貫徹黨和國家經濟方針政策、決策部署不堅決不全面不到位，造成公共資金、國有資產、國有資源損失浪費，生態環境破壞，公共利益損害等后果的。

“不堅決不全面不到位”是指被審計領導干部不重視、不部署或者未采取有效措施推進工作，導致貫徹落實黨和國家決策部署不堅決不到位等問題。此情形需結合造成的公共資金、國有資產、國有資源損失浪費，生態環境破壞，公共利益損害等后果，才能認定為直接責任。概括起來，就是“主要職責履行不到位”。

④未完成有關法律法規規章、政策措施、目標責任書等規定的領導干部作為第一責任人（負總責）事項，造成公共資金、國有資產、國有資源損失浪費，生態環境破壞，公共利益損害等后果的。

明確領導干部作為第一責任人的事項，如果沒有完成而造成不良后果，有關領導干部要負直接責任。概括起來，就是“主要職責履行不到位”。

⑤未經民主決策程序或者民主決策時在多數人不同意的情況下，直接決定、批準、組織實施重大經濟事項，造成公共資金、國有資產、國有資源損失浪費，生態環境破壞，公共利益損害等后果的。

本款規定主要針對被審計領導干部違反規定程序進行決策的情形，包括應當經過民主決策未經過民主決策，或者民主決策時在多數人反對的情況下直接決策，此情形需結合造成的公共資金、國有資產、國有資源損失浪費，生態環境破壞，公共利益損害等后果，才能認定為直接責任。

未經民主決策，或者經過民主決策多數人不同意情況下，直接決定、批準、組織實施重大經濟事項，相當于“直接違規”。

⑥不履行或者不正確履行職責，對造成的后果起決定性作用的其他行為。

這一項為兜底條款，直接責任的共同特征，都是不履行或者不正確履行職責，對造成的后果起決定性作用。

（2）領導干部對履行經濟責任過程中的下列行為應當承擔領導責任。

①民主決策時，在多數人同意的情況下，決定、批準、組織實施重大經濟事項，由于決策不當或者決策失誤造成公共資金、國有資產、國有資源損失浪費，生態環境破壞，公共利益損害等后果的。

在重大經濟事項決策形式合規的情況下，因決策不當或者失誤造成相關后果的，應認定被審計領導干部承擔領導責任。概括起來，就是“領導人沒能掌控大方向”，沒能起到領導應有的作用。

②違反部門、單位內部管理規定造成公共資金、國有資產、國有資源損失浪費，生態環境破壞，公共利益損害等后果的。

考慮到部門、單位內部管理規定的約束力明顯低于有關黨內法規、法律法規、政策規定，而且有時存在被審計領導干部所在單位自我加壓，制定的內部管理規定嚴于國家標準，或者制定的制度不夠科學嚴謹、操作性不強甚至不具操作性等情形，本項規定明確了審計人員發現違反內部管理規定的行為時，要結合造成的公共資金、國有資產、國有資源損失浪費，生態環境破壞，公共利益損害等后果來認定責任。

概括起來，對比“違反單位內部管理規定”造成損失，與“直接違反有關黨內法規、法律法規、政策規定”造成損失，前者為領導責任，后者為直接責任。

③參與相關決策和工作時，沒有發表明確的反對意見，相關決策和工作違反有關黨內法規、法律法規、政策規定，或者造成公共資金、國有資產、國有資源損失浪費，生態環境破壞，公共利益損害等后果的。

這主要適用于經濟責任同步審計中的責任認定。明確領導干部參與相關決策和工作時未發表明確的反對意見，相關決策和工作違規違紀違法或者造成相關后果，即可認定為領導責任。

如開展董事長和總經理經濟責任同步審計時，對于董事長主持會議決策的事項，總經理如果同時參加了會議，未發表明確的反對意見，決策事項出現違反有關黨內法規、法律法規、政策規定的情形，董事長應當承擔直接責任，總經理應當承擔領導責任。

概括起來，雖然參與決策，但是沒有“發表明確的反對意見”，也是沒有履行管理職責的體現，界定為“領導責任”。

④疏于監管，未及時發現和處理所管轄范圍內本級或者下一級地區（部門、單位）違反有關黨內法規、法律法規、政策規定的問題，造成公共資金、國有資產、國有資源損失浪費，生態環境破壞，公共利益損害等后果的。

該條款主要規定被審計領導干部應履行而未履行監管職責，或者履行監管職責不到位，未及時發現和處理本級或者下一級地區（部門、單位）違反有關黨內法規、法律法規、政策規定且造成相關后果，被審計領導干部應承擔領導責任。

實踐中，經濟責任審計應聚焦本級和下一級重點地區（部門、單位）的問題，但對于審計發現的三級及以下地區（部門、單位）出現的普遍性、典型性、傾向性問題，或者與被審計領導干部履行經濟責任關聯較大的事項，可以參照此項規定認定被審計領導干部應承擔的責任。

對管轄范圍內的違法行為不能及時發現，正是沒有或者沒能履行管理職責，應界定為領導責任。

⑤除直接責任外，不履行或者不正確履行職責，對造成的后果應當承擔責任的其他行為。該條屬于兜底條款。

關于責任認定，《第3204號內部審計實務指南——經濟責任審計》又提出了以下操作性的規定。

關于直接責任和領導責任的認定，《第2205號內部審計具體準則——經濟責任審計》和本指南只是列舉了一些常見和典型的情形，不可能窮盡所有情形，有的情形強調后果，有的情形不強調后果。這里列舉的“后果”，突出了對公共資金、國有資產、國有資源的影響，對內部審計而言，造成的損失浪費后果可以不限于對被審計單位掌握的公共資金、國有資產、國有資源，而且“后果”也不限于損失浪費、生態環境破壞、公共利益損害、會計信息不實等相對直觀、易于發現取證的情況，還包括造成的惡劣影響、潛在的經濟損失浪費和風險隱患等相對隱蔽但直接影響到經濟社會和本單位、被審計單位持續健康發展的情況。實踐中，內部審計要貫徹本指南第3章第2節所述責任認定的基本原則，堅持從實際出發，注重精準性、有效性，不能簡單地、機械地套用上述列舉的情形，必須實事求是、審慎客觀，具體問題具體分析。同時，認定責任時，對相同職務層次和相同類別領導干部，應注意保持責任認定原則的一致性和可比性。

重要事項原則。在開展責任認定前，需要按照審計發現問題的重要性劃分，確定應進行責任認定的有關事項，即應是由于被審計領導干部對其領導或直接分管的工作，不履行或者不正確履行經濟責任，造成國家（單位）利益（資產）損失浪費等后果的，以及違反法律法規、國家（單位）有關規定等重要事項。對審計發現的非重要事項無需認定被審計領導干部應承擔的責任。

（九）“三個區分開來”

不同審計人員的審計評價難免受到個人主觀因素的影響，導致不同審計人員對同一經濟事項的審計評價可能不同，兩辦新規規定了進行審計評價應遵循的基本原則，主要內容如表1-9所示。

“三個區分開來”是兩辦新規全新的內容，也是與32號文相比重要的變化之一，體現了鼓勵擔當作為、鼓勵探索創新，保護領導干部干事創業的積極性、主動性、創造性的干部管理理念。

1.明確要求貫徹落實習近平總書記關于“三個區分開來”的重要要求。經濟責任審計要求全面、客觀、辯證地看待問題，審慎做出審計評價，鼓勵探索創新，引導各級領導干部爭當改革的促進派、實干家。

2.推動建立激勵和容錯免責工作機制。經濟責任審計中，審計人員要堅持嚴格依法審計，堅持問題導向，做到應審盡審、凡審必嚴，嚴肅揭示違規違紀違法問題線索。同時，對領導干部在改革創新中的失誤和錯誤，應當從目的正當、程序合規、行為合法、結果合理等維度進行分析研判，區分無意過失與明知故犯、工作失誤與失職瀆職、探索實踐與以權謀私，經綜合分析研判，確定是否可以免責或者從輕定責，鼓勵領導干部積極干事創業、勇于擔當作為。

【案例1-4】 對宋運輝的處理結果及對先進干部管理理念的詮釋

《大江大河2》中有關組織部門和領導對宋運輝所犯“錯誤”的處理結果，體現了“三個區分開來”的理念。

劇中的宋運輝一心想將東海化工廠建設成為技術一流、有持續發展潛力的一流化工廠，他頂著各種壓力，一路披荊斬棘攻克各種難關，爭取到外商投資。但是，他在運作過程中沒有注意與周圍同事搞好關系，沒有注意對重大經濟事項的集體決策，被人陷害，犯了所謂的“錯誤”。他在與外商談判過程中，將與其他外商談判的資料透露給對方，加之其他捕風捉影的所謂的作風問題，最后被停職調查。宋運輝無疑是一個開拓進取、擔當作為的干部。

但是，開拓進取、擔當作為的干部，不見得不會犯錯誤，本案例關注的是宋運輝的“錯誤”的性質和上級的處理方式。

當時是改革開放初期，是“摸著石頭過河”，沒有現成的模式可照搬，更沒有配套的法規制度可遵守。宋運輝的錯誤，屬于在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤，不是明知故犯的違紀違法行為；是上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤，不是上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為；是為推動發展的無意過失，不是為謀取私利的違紀違法行為。

上級單位的處理，也很符合兩辦新規的精神。劇中的上級領導老徐指出并批評了宋運輝存在的錯誤：只考慮結果，不考慮過程，不注意過程中團結同事。上級領導強調宋運輝身上的可貴之處，即創業的銳氣和闖勁。最終，宋運輝只是被調離東?；S，調入化工系統內的其他工廠。這么做的目的是“保護和鍛煉”，符合“促進領導干部履職盡責、擔當作為”的原則，符合“保護領導干部干事創業的積極性、主動性、創造性”的原則。