一　從提舉學校到提學使司

中國教育史上，相當于省一級的教育行政“議創于唐職，則始宋”。唐代，李棲筠等人曾議請于十道大郡置太學館，遣博士出外，兼領郡官，以教生徒，“然議不行”。北宋元符二年(1099)，“諸路選監司一員提舉學校”。崇寧二年(1103)，各路改設提舉學事司，簡稱提舉司或提學司，“掌一路州縣學政，歲巡所部，以察師儒之優劣、生員之勤惰，而專舉刺之事”。宣和三年(1121)，提舉學事司被撤銷。至北宋紹興年間，各路又恢復提舉學事司。金代，各路設有提舉學校官，以試補學生。元初，各路沿用金代官制，設有提舉學校官。至元二十四年(1287)起，隨著行省制度的實施，江浙、湖廣、江西、陜西、四川等各行省設立儒學提舉司，總攝各路儒學。明初，各行省沿用元代官制，設有儒學提舉司。明英宗正統元年(1436)，各行省改設提學道，負責人稱為提學。提學“與督撫平移，而官止道員，仍受督撫之節制”。清初，各行省沿用明代提學道制，辦理本省科舉考試事宜，但與明制有所不同，提學人選“自京官部院至翰詹皆可簡放，不拘于道員之品級”，致使提學“于督撫有所顧忌，遇事而不敢言”。清雍正年間，提學道改為提督學院，負責人改稱提督學政（簡稱學政），專司全省科舉考試。但與清初提學不同的是，各省學政地位大大提升。具體而言，學政是皇帝欽命的官員，而非地方官員，故不受督撫節制，致使“學政于督撫為敵體，諸事既不便于稟承；于地方為客官，一切更不靈于呼應”。

至19世紀末，在“開民智”觀念的激蕩下，各省紛紛舉辦新式學堂，以培育新人。顯然，在這種新形勢下，提督學政因其職權所限，已無法適應新式教育發展的需求。因此，設立專門的省級教育行政部門來管理省域學務已迫在眉睫。

到20世紀，“興學堂”是清末“新政”時期的主要內容。為了適應地方興學需要，一些先進省份先于中央，創設了省級教育行政組織。1901年8月，湖廣總督張之洞考慮到“現在學堂極多，學務日型殷繁，亟應添設總匯之所”，便在總督衙門“首先設立學務處”。根據張之洞意見，學務處的職員要選聘“名公巨卿，夙負時望者”，職責在于“所有關涉學務之章程、經費、委員銜名、學生人數、功課年限、時刻圖表、考課題目，均須匯總隨時呈覽，以備考核而覘進退”。當時，湖北學務處“內設總辦、提調、坐辦、委員、參議等官”。由此來看，湖北學務處已初具省級教育行政組織的形態。1902年5月后，山西、湖南、江蘇、安徽等省模仿“湖北經驗”，陸續設立了本省學務處。

此外，1902年8月，直隸總督袁世凱意識到，“直隸省會及各府、廳、州、縣遍立學堂，端緒紛繁，必須有總司學務者，乃能若網在綱，有條不紊”。因此，他下令在保定創立直隸學校司，組織架構為“督辦一員，以董其成”；并設專門教育處、普通教育處、編譯處三個部門，“各置總辦一人，分理其事”。與湖北學務處相比，直隸學校司初具“分處辦事”的組織形態。

1904年1月13日，清政府頒布實施了由張百熙、榮慶、張之洞共同擬訂的《學務綱要》。該綱要規定：“各省府廳州縣遍設學堂，亦須有一總匯之處，以資管轄，宜于省城各設學務處一所，由督撫選派通曉教育之員總理全省學務，并派講求教育之正紳參議學務。”很明顯，這一規定充分吸收了由張之洞主導探索的“湖北經驗”。自此，各省統一設立了歸督撫管轄的學務處。而且，這時的學務處組織分工較以往明晰。以湖北省為例，1904年，湖北學務處進行了組織調整：“梁總提調鼎芬，于處內設審計、普通、專門、實業、游學、會計六科，各司其事。是為本省教育行政機構分科之始。”

然而，各省學務處運轉未及兩年，便遭遇前所未有的大變局。1905年9月2日，清廷宣布廢除科舉制。頃刻間，各省學政遭遇尷尬的身份危機。為化解身份危機，9月4日，清廷諭令：“所有各省學政，均著專司考察學堂事務，會同督撫經理。”由是，各省形成學務處和學政共同管理省域教育的“雙軌體制”。但問題在于，這一體制在管理實踐中暴露出嚴重弊端，制約著各省新式教育的推廣。一是多頭指揮。與學務處歸督撫管轄的情形不同，調整職能后的學政對地方而言仍是客官，且與督撫平級，不歸其節制，從而在管理實踐中造成多頭指揮的弊端。二是政出多門。各省學務處成立以來，設有查學員、視學官等職，負責視察本省學堂。問題在于，學政的新職責同樣是考察學堂事務，在管理實踐中難免出現政出多門的問題。三是兩者難有作為。在管理實踐中，督撫握有一省教育的人事權與經費權。在此情況下，各省學務處實質是承督撫之命辦理全省學務的事務部門，致使其作為空間有限。與此同時，學政大都“不諳學務”，因而在實踐中也難有作為。由上表明，在科舉已廢、學堂待興的大變局中，調整學政職能的低成本辦法無法收到推廣新式教育的效果，因而亟須進行大幅度的改制。

就此，學務大臣、地方督撫、學政等站在各自的立場提出不同的意見。總體來講，各方的意見主要有：保留學政、恢復提學道、由督撫辦理學務、移植域外的視學官或監學等。1905年12月學部成立后，主導輿論趨向，主張裁撤學政，并試圖找尋兼采古今經驗、協調各方利益的改制方案。歷經一年的博弈，1906年5月15日，學部頒發《各省學務詳細官制及辦事權限章程》，要求各省廢除原有的“雙軌體制”，統一設立提學使司（見圖1-1）。

圖1-1 清末提學使司組織

注：鑒于“課”字不若“科”字通行明晰，1908年9月14日，學部令各省將學務公所六課改稱六科。

圖片來源：程湘帆編：《中國教育行政》，上海：商務印書館，1934年，第52頁。

該章程的主要內容有以下幾點：(1)關于提學使選任。提學使司設提學使一員，秩正三品，任期三年，為督撫屬官，歸其節制，由學部任免，但由督撫和學部共同考核。(2)關于提學使權責。提學使的職責是總理全省學務，考核所屬職員功課；其職權有任免屬員、札派勸學所總董、考核地方官興學考成、籌劃全省學款等。(3)關于提學使司組織。提學使司由提學使衙門和學務公所構成。其中，提學使衙門由學政衙門改設，是提學使日常起居之地；學務公所由學務處改設，為提學使督率屬員辦公之處。(4)關于學務公所架構。學務公所由六個業務課（包括總務課、專門課、普通課、實業課、圖書課、會計課）、議長議紳、省視學、教育官練習所等部門組成；職員編制為各課課長一人、各課副長一人、各課課員若干人、議長一人、議紳四人、省視學六人。其中，課長、副長、課員、議紳由提學使選派，議長由督撫咨明學部任命。(5)關于學務公所職責分工。六個業務課分別負責總務、專門教育、普通教育等各類行政事宜；議長和議紳的職責是協助提學使籌劃教育，并向督撫提供咨詢；省視學的職責是根據提學使指示，督查地方教育；教育官練習所負責向全省辦學人員提供教育培訓。

由上述制度內容來看，較之以往的學政和學務處，提學使司有著顯著的不同：不僅具有行政領導、決策咨詢、監督考核、培訓研究等職能，同時具有相當的人事、經費等職權，已經具備了現代意義上的省級教育行政部門的基本屬性。可以說，此項章程頒布后，各省相繼設立了提學使司，由其管理省域教育事業，開啟了地方教育現代化的歷史征程。