03 國(guó)有資本充實(shí)社保基金可否緩解社保基金收支可持續(xù)問(wèn)題

一直以來(lái)，在制度性成本中，涉及用工費(fèi)用的“五險(xiǎn)一金”會(huì)造成企業(yè)及職工的負(fù)擔(dān)過(guò)重，擠壓企業(yè)利潤(rùn)及職工收入，侵害市場(chǎng)投資及私人消費(fèi)，引起社會(huì)各界廣泛關(guān)注。一時(shí)間，降低“五險(xiǎn)一金”繳費(fèi)比例的呼聲不斷。與此同時(shí)，作為“五險(xiǎn)一金”重要組成的養(yǎng)老金“赤字虧空”話題，也引起政府、居民等利益攸關(guān)方的擔(dān)憂。

階段性降低“五險(xiǎn)一金”的繳費(fèi)比例，勢(shì)必影響社保基金的預(yù)期收入，本已收支緊張的社保基金的缺口可能增大，財(cái)政負(fù)擔(dān)可能進(jìn)一步加重。針對(duì)社保基金收支可持續(xù)性問(wèn)題的解決，學(xué)界紛紛呼吁用國(guó)有資本充實(shí)以養(yǎng)老金為代表的社保基金，以保障社會(huì)保險(xiǎn)安全網(wǎng)的穩(wěn)定。

社保基金運(yùn)行狀況到底如何？社保征繳收入可否與基金支出實(shí)現(xiàn)平衡？養(yǎng)老金“赤字虧空”的具體狀況是什么？國(guó)有資本收益充實(shí)養(yǎng)老金等社保基金這一決策的可行性怎樣？我們圍繞這些問(wèn)題進(jìn)行試探性思考。

社保基金實(shí)際收支如何

在社保基金歷年總收入與總支出中，我們可以看到，2009—2019年，我國(guó)社保基金預(yù)算收支歷年均有結(jié)余，且累計(jì)結(jié)余呈上漲趨勢(shì)，如圖1-1所示。

但是，無(wú)論是社保基金當(dāng)年結(jié)余還是累計(jì)結(jié)余，其增速都在不斷下降。其中，之所以社保基金累計(jì)結(jié)余上漲趨勢(shì)放緩，可能的原因有兩個(gè)：一是社保基金支出不斷上漲，且增速不減；二是社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)收入的增長(zhǎng)呈現(xiàn)放緩趨勢(shì)。

因此，財(cái)政補(bǔ)貼收入作為社保基金缺口（社會(huì)保險(xiǎn)支出與社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)收入的差值）的重要補(bǔ)充，暫時(shí)得以維系社保基金的當(dāng)年結(jié)余及累計(jì)結(jié)余出現(xiàn)正值。

如果我們剔除社保基金收入中的財(cái)政補(bǔ)貼一項(xiàng)，僅查看當(dāng)年社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)收入與當(dāng)年社會(huì)保險(xiǎn)支出，那么我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)收支的實(shí)際情況便有所不同，如圖1-2所示。

但是，扣除財(cái)政補(bǔ)貼的社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)際收支余額在2009年后一路下滑，到2012年出現(xiàn)負(fù)數(shù)，并在2013—2019年呈現(xiàn)快速下降趨勢(shì)。根據(jù)2019年財(cái)政預(yù)算報(bào)告，若扣除財(cái)政補(bǔ)貼收入，當(dāng)年社保基金實(shí)際收支缺口將到達(dá)1.7萬(wàn)億元，而這將由涵蓋地方政府及中央政府在內(nèi)的一般公共預(yù)算承擔(dān)。

赤字原因分析——以2014年為例

盡管社會(huì)保險(xiǎn)收支歷年皆有結(jié)余，但是在扣除財(cái)政補(bǔ)貼后，我們可以觀察到，社會(huì)保險(xiǎn)當(dāng)年收支缺口較大，各級(jí)政府的財(cái)政壓力不可小覷。我們選擇2014年的社保基金決算收支作為案例，以窺測(cè)具體是哪一類險(xiǎn)種的收支運(yùn)行加重了社會(huì)保險(xiǎn)收支缺口。

2014年，全國(guó)社保基金收支決算情況顯示，在7個(gè)險(xiǎn)種中，吸納財(cái)政補(bǔ)貼金額前兩位的是“城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金”和“企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金”，一共占總財(cái)政補(bǔ)貼近80%（見(jiàn)表1-1）。

如果沒(méi)有財(cái)政補(bǔ)貼，那么我們可以發(fā)現(xiàn)，“城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金”的虧損最大，約為3 232億元，“城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金”的虧損為855億元，“企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金”的虧損為319億元。這些虧損是造成財(cái)政補(bǔ)貼壓力增大的主要原因，也是社會(huì)各界擔(dān)憂的緣由。但是，考慮到當(dāng)前企業(yè)與職工的社會(huì)保險(xiǎn)負(fù)擔(dān)已然過(guò)重，企業(yè)與職工貢獻(xiàn)的社保基金收入占絕大部分，“企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金”“職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金”“失業(yè)保險(xiǎn)基金”等的赤字率亟待降低。

“國(guó)有資產(chǎn)充實(shí)社保基金”的方案，肇因于1998年國(guó)有企業(yè)改革而形成至今的“現(xiàn)收現(xiàn)付”制度。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期占絕大部分的公有制企業(yè)實(shí)行重積累、輕消費(fèi)的分配模式，職工社會(huì)保險(xiǎn)分配份額較低，甚至部分國(guó)有企業(yè)在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中沒(méi)有為職工繳納社會(huì)保險(xiǎn)。但是，在國(guó)有企業(yè)改制后，公有制退休職工如期享受領(lǐng)取養(yǎng)老金及醫(yī)療保障等待遇，而這一成本將由改制后的全體社會(huì)尤其當(dāng)前企業(yè)及在職職工共同負(fù)擔(dān)，所以被學(xué)界稱為國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)制成本。

因此，由轉(zhuǎn)制后的國(guó)有資本來(lái)“反哺”日漸虧空的養(yǎng)老金等社保基金，似乎也就順理成章。但是，國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況究竟如何？國(guó)有資本能否負(fù)擔(dān)起這一歷史當(dāng)然責(zé)任？這將決定國(guó)有資本充實(shí)社保基金方案的現(xiàn)實(shí)可行性。

國(guó)有企業(yè)運(yùn)行實(shí)際狀況

考慮到國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入將作為彌補(bǔ)社保基金收入中的財(cái)政補(bǔ)貼，我們可以將國(guó)有凈資產(chǎn)充實(shí)社保基金，并將每年產(chǎn)生的凈資產(chǎn)收益作為彌補(bǔ)社保基金進(jìn)一步虧空的保障。

但是，國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)績(jī)效并不樂(lè)觀，特別是在2010年之后，凈資產(chǎn)收益率從10%跌到4%，呈現(xiàn)下降趨勢(shì)；而同期國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的主要構(gòu)成國(guó)有資本收益，僅從421億元增長(zhǎng)到2 900億元，在規(guī)模上遠(yuǎn)不足替代同期財(cái)政補(bǔ)貼支出。與此同時(shí)，2008—2018年，在資產(chǎn)負(fù)債率方面，國(guó)有企業(yè)保持在60%以上，且從60%增長(zhǎng)到65%；在銷(xiāo)售利潤(rùn)率方面，國(guó)有企業(yè)僅保持在6%左右（見(jiàn)表1-2）。

結(jié) 語(yǔ)

依照中共十八屆三中全會(huì)改革決定中的承諾，劃撥?chē)?guó)有企業(yè)利潤(rùn)的三成，以充實(shí)社保基金。假設(shè)這一劃撥完成，那么社保基金收支狀況是否有所改觀？

根據(jù)表1-3，在出現(xiàn)社保基金赤字虧空的2012—2016年，劃撥?chē)?guó)企利潤(rùn)的三成確實(shí)可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)赤字的彌補(bǔ)。也就是說(shuō)，2012—2016年，國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)的三成均大于同期社保基金的實(shí)際收支規(guī)模。

但是，隨著老齡化社會(huì)的加速到來(lái)，我國(guó)養(yǎng)老及醫(yī)療保險(xiǎn)支出將快速上漲。同時(shí)，年輕勞動(dòng)力供應(yīng)下降，將導(dǎo)致養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)中運(yùn)行較為良好的 “企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金”“職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金”“失業(yè)保險(xiǎn)基金”等也可能出現(xiàn)不斷擴(kuò)大的赤字規(guī)模。因此，社保基金收支缺口依然很大，財(cái)政補(bǔ)貼的壓力將有增無(wú)減。

另外，值得注意的是，國(guó)有企業(yè)的凈資產(chǎn)收益率不斷下降，每年可供補(bǔ)充的國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)將顯得極為有限并日趨緊張。以國(guó)有企業(yè)的凈資產(chǎn)或當(dāng)年利潤(rùn)充實(shí)社保基金，在短期內(nèi)或許可行，并且有利于彌補(bǔ)當(dāng)年由于國(guó)企自身轉(zhuǎn)制所造成的社會(huì)養(yǎng)老及醫(yī)療負(fù)擔(dān)，但是長(zhǎng)期內(nèi)，社會(huì)保險(xiǎn)收支依然難以避免較大的虧空風(fēng)險(xiǎn)。