東漢的地方治理：從刺史到藩將

東漢時代，帝國全面承襲了西漢的政治制度，君主政體得到了進一步的鞏固。同時沿用了“分封制”，并且在執行層面比西漢時代更為嚴格。藩王依然“封土而不臨民”，只享受地方的食邑而已。這些措施，不僅保證了君權的強大和中央政府的高效運轉，同時，進一步加強了中央對地方的有效控制。中國開始逐漸由“君主封建制”向“君主官僚制”過渡。士大夫的政治地位和話語權得到提升，國家機器的正常運轉更加依賴“官僚”群體的維系，尤其連接中央和地方一級的封疆大吏，作用更為凸顯。

（甲）東漢的州和刺史

西漢州制在王莽時稍有改動，但沒有實質性變化。改涼州為雍州，改交阯為交州，取消朔方、司隸兩部為十二州。東漢是州制的發展期。

東漢光武帝曾經全盤繼承，恢復了西漢舊制，但不久又改用王莽的制度。但總體來說，東漢基本沿用了西漢的制度，變化不大，主要有三點不同：(1)降司隸校尉部為十三部之一，與十二部并列，管轄范圍僅限于河南。(2)撤銷朔方刺史部，并入并州刺史部。(3)正式確認交阯改為交州刺史部。根據管理的需要，將其余州部的地域稍加變動，如徐、兗、青、豫、冀、涼、幽等州的疆界都略有變化，但出入不大，而且調整主要集中在關東地區，南方四州基本沒有變化。

在這些改變中，有兩個微妙但十分重要的變化，對漢末的政治格局產生巨大的影響。一個是涼州地位的提升，從側面反映了西北羌胡對整個帝國的安全已經構成巨大的威脅。一個是幽州地位的加強，說明北方邊境的烏桓也給帝國帶來了巨大的困擾。這都給董卓、公孫瓚這些邊將帶來了機遇，成為他們據州爭霸的資本。

西漢初期，十三州刺史部沒有固定的治所，到了西漢后期，刺史在地方上逐漸有了固定的治所和下屬，并且增加了“可以歲舉秀才、尤異”的選舉權力。東漢逐漸將治所和刺史屬官定型。《通典》記載：“十三部不常治所，后漢司隸治河南，豫治譙（安徽亳州），兗治昌邑（山東濟寧金鄉縣），徐治郯（江蘇徐州睢寧縣），青治臨淄（山東青州），涼治隴（甘肅天水秦安縣），并治晉陽（山西太原），冀治鄗（河北高邑縣），幽治薊（北京西），揚治歷陽（安徽馬鞍山和縣），荊治漢壽（湖南常德），益治雒（四川廣漢），交治廣信（廣西梧州）。”

需要說明的是，西漢和東漢前期，刺史雖然位高但權不重，對地方行政機構（郡和藩國）只有日常監察權，沒有法定的管理權，還不能算一級正式的地方組織。職能很像明代的巡按監察御史（品低權重），但權力沒有巡按御史大。而且，武帝設置刺史部時，各州的刺史序秩不過六百石。所以兩漢，特別是東漢，郡國依然是整個帝國運轉的核心。郡守掌管著一郡的財政、司法、監察、軍事大權，序秩兩千石，還有自辟僚屬和察舉的權力，可以說“位高權重”，比后世地方官的權力大得多了。漢宣帝說：“太守，吏民之本也。”西漢中期到東漢前期地方治理的特點，可以說是中央政府直轄一百多個郡國，再通過刺史監察地方，不僅利于監管，也利于郡守（國相）自主處理郡務，層次的簡潔，反映了管理的有效性，使郡國成為貫徹政務的中心。

據王應麟的《通鑒地理通釋·歷代州域總敘中》記載，東漢保留了西漢大部分郡國，只做了五次小范圍的調整。

光武帝：撤了八個郡國，即城陽、淄川、高密、膠東、六安、真定、泗水、廣陽。

明帝：新置永昌郡。

章帝：新置吳郡，新設任城國。

和帝：新設濟北國，恢復廣陽國。

順帝：臨淮郡改為下邳郡，千乘郡改為樂安郡，天水郡改為漢陽郡；改淮陽國為陳國，楚國為彭城國，濟東國恢復為東平國，信都國改為安平國。

桓靈：桓帝新置高陽、高涼、博陵三郡。靈帝新置南安、鄱陽、廬陵、汶山四郡。

這樣，截至靈帝時，東漢撤了西漢八個郡國，改舊名七個，新設置了12個，總計沿用了西漢96個郡國，郡國總數達到了108個。西漢的基層組織（縣邑道侯國）約有1587個，數量龐大。光武帝為了恢復生產，消除冗官冗員，縮減政府預算，撤并了約397個基層單位，將帝國的基層組織控制在1180個。

還有一點非常重要，西漢哀帝時郡國約103個，東漢順帝時郡國約105個，其中郡占了79個，剩余的26個藩國由中央派駐的官員直接進行管理，封王只享受食邑，不能染指日常管理。同時，通過刺史對藩國進行監管。國與郡基本沒有區別了，而且日益成為郡縣的附庸。

《通典》說：“東樂浪，西敦煌，南日南，北雁門，西南永昌，四覆之盛，亦如前漢。”東漢政府在州郡方面的這些調整，進一步加速了中國“君主政體”演化的進程，強化了中央集權，使地方治理更加合理和完善，有效地控制了龐大帝國的日常運轉。魏吳基本沿用了東漢的制度。

這樣看，西漢中期到東漢前期的刺史是“位高權輕”，僅僅是監察官，十三部州實際上是十三部監察區，還不能構成一級行政區。刺史職責有六條：其一是監察強宗豪右；其余五條是監察郡守二千石，監察他們是否不奉詔、不恤疑獄、選署不平、子弟恃權欺弱、違比下公等。藩國也是刺史的重點防禁對象。由于這個階段郡守的權力很大，所以刺史往往避重就輕，將主要工作就放在了監察藩國身上。王鳴盛在《十七史商榷·漢刺史察藩國》條中說：“歷考諸傳中，凡居此官者，大率以督察藩國為事。”

（乙）東漢州制的突變：從刺史到州牧

刺史的管轄范圍雖大，但地位和實權不如郡守和國相，但西漢后期，刺史在地方上已經有了固定的治所和官屬（治中、別駕、諸部從事、主簿和功曹等）。東漢前期，刺史權力有所擴大，但依然局限在監察范圍，只能說與郡守相當，沒有明顯的優勢。但這種局面到了東漢中期卻發生了非常大的變化。

東漢中期以后，各地叛亂四起，往往涉及數郡，需要在若干郡構成的較大范圍內統籌軍政，統一調配資源，這時刺史就成了最佳人選。于是，中央政府授權刺史統兵，代朝廷去鎮壓各地的叛亂。刺史既然涉身軍政，就有向最高地方軍政長官演變的可能。

東漢末年，政局動蕩，內亂不止，尤其是黃巾起義，震動朝廷。為了應付外患和維持地方安全，漢靈帝中平五年(188)，靈帝采納了宗室大臣太常劉焉的建議，將部分重要州的刺史改為州牧，增其秩為二千石，以宗室或九卿出任則為中兩千石，代表中央管理州務。《后漢書》說：“州任之重，自此而始。”

其實，在西漢成帝綏和元年（前8）、哀帝元壽二年（前1），東漢光武帝建武元年(25)，曾經三次改刺史為牧，但只是稱謂上改變，權力沒有變化。但是中平五年(188)的改制卻具有實質上的變化，州牧的權力不斷擴大，從監察擴展到民政和軍事，州開始由監察區演化為行政區，地方治理由郡縣兩級制開始向三級制過渡，刺史或州牧日益成為郡守或國相的上司了，州官逐漸成為“位高權重”的地方權力中樞。

兩漢政府創建州制，設立刺史，原本是為了加強中央集團，強化皇權的至高無上，保證整個帝國的穩定運轉。但是沒有想到的是，這種制度和各部刺史卻成為帝國走向崩潰的掘墓人，為不久后的群雄割據提供了制度上的保證。這就是為什么漢末的割據勢力在已經占據一州之后，必須要向朝廷討要州牧的封號；也可以說明為什么有些手握重兵的割據者反而對實力較弱的州牧不敢輕視。因為充任州牧者大多是大族或名士，出身高貴，名望極高；更為重要的是，他們是朝廷任命的，是代天子管理地方的權力中樞，身份合法，位高權重，必然能得到當地大族的尊重和支持。有了當地大族的支持，這些刺史（州牧）才能立足，變成割據一方的諸侯。州制反而成了割據的制度保障，使爭霸變成了合法性的戰爭。

這些刺史借著“代天子巡視”的威名和“守州為國”的旗號，據州割郡，以州為根據地，擴充實力，積累資本，相互征伐，成為割據一方的藩將，并進一步演化為領主，從而拉啟了漢末爭霸戰爭的序幕，加速了帝國的崩潰。