一、土地制度與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展

中國現(xiàn)有的土地制度，尤其是城鄉(xiāng)二元的土地制度安排，為改革開放以來的快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提供了充裕的土地要素，并為城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給提供了資金來源。現(xiàn)有文獻(xiàn)普遍認(rèn)為當(dāng)前的土地制度是中國社會經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展和演進(jìn)的根源2 ，因此土地制度改革成為認(rèn)識中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要視角之一。

（一）改革開放以來的發(fā)展成就

改革開放四十多年來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了連續(xù)多年的高速增長，被譽(yù)為“人類經(jīng)濟(jì)史上的奇跡”。3 統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1978年，中國國內(nèi)生產(chǎn)總值（gross domestic product, GDP）僅為3 645億元，約占世界GDP的4.6%4 ，人均GDP為381元5 ，位于全球欠發(fā)達(dá)國家行列的末端。2019年，中國GDP高達(dá)99.09萬億元6 ，占世界GDP比重達(dá)到16.33%，穩(wěn)居全球第二，人均GDP增長到7.09萬元，這意味著中國穩(wěn)步邁入了全球中等收入國家的行列。中國經(jīng)濟(jì)在四十多年的發(fā)展歷程中保持了年均近9.5%的增長速度，2019年，經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模已是改革開放之初的34倍以上。7

除了經(jīng)濟(jì)的高速增長，中國改革開放所取得的偉大成就還體現(xiàn)在國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與社會結(jié)構(gòu)的變遷上。據(jù)統(tǒng)計，1978年，中國第一、二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例為28︰48︰25，而第二產(chǎn)業(yè)增加值僅為1 755億元；到了2019年年底，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例調(diào)整為7︰41︰52，第二產(chǎn)業(yè)增加值也達(dá)到36.60萬億元，相比改革開放之初增長了200倍以上。與此同時，中國城鎮(zhèn)化率（按常住人口計算）也從改革開放伊始的17.86%迅速增長到2019年的60.60%8 ，這意味著四十多年中累計有2.8億左右的農(nóng)民離開家鄉(xiāng)并真實(shí)地參與了中國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。由此可見，經(jīng)過四十多年的穩(wěn)步發(fā)展，中國已由一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國轉(zhuǎn)變成以工業(yè)化、城鎮(zhèn)化為主體的現(xiàn)代化國家9 （見圖1-1），國家綜合實(shí)力也與日俱增。

事實(shí)上，多年來中國經(jīng)濟(jì)增長的主線始終是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化。10 從1978年黨的十一屆三中全會提出的突出科技進(jìn)步作用的工業(yè)化戰(zhàn)略到2002年黨的十六大提出的“以信息化帶動工業(yè)化、以工業(yè)化促進(jìn)信息化”的新型工業(yè)化戰(zhàn)略，以及從改革開放初期的小城鎮(zhèn)建設(shè)戰(zhàn)略到2007年黨的十七大提出的大城市發(fā)展戰(zhàn)略，再到2013年的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)戰(zhàn)略，都體現(xiàn)了這一發(fā)展邏輯。

中國經(jīng)濟(jì)與社會結(jié)構(gòu)的快速轉(zhuǎn)型造成了土地從農(nóng)業(yè)用途向工業(yè)、城市用途的轉(zhuǎn)變，尤其是大量農(nóng)業(yè)用地被轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，即農(nóng)地非農(nóng)化過程。據(jù)統(tǒng)計，為推動工業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)，2007年前后全國共設(shè)有各類國家級、省級、市級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)共6 866個，涉及土地總面積3.86萬平方公里11 ；還有研究表明，中國在1978—2008年農(nóng)地非農(nóng)化的年均數(shù)量（即土地資源投入量）約為30萬公頃，且其投入變化趨勢與中國經(jīng)濟(jì)增長的波動趨勢基本一致。12由此可見，土地資源作為一項重要的生產(chǎn)要素以及各類社會經(jīng)濟(jì)活動的重要空間載體，與中國改革開放所取得的經(jīng)濟(jì)成就密切相關(guān)，而且是助推中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要因素之一。對此，我們不禁進(jìn)一步思考，是什么機(jī)制保障了農(nóng)用地的及時投入，從而滿足中國改革開放以來經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展需求。

（二）中國土地制度對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐

土地資源作為人類社會最為重要的生產(chǎn)要素之一，與資本、勞動力以及技術(shù)等共同推動了經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。在中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地要素用于社會生產(chǎn)并非簡單的予給予求，因為土地資源的供需往往牽涉不同權(quán)利主體權(quán)益的變化。為了協(xié)調(diào)土地不同權(quán)利主體的利益以保障社會生產(chǎn)的有序進(jìn)行，土地制度需要不斷創(chuàng)新。簡言之，土地要素的投入是土地制度安排的結(jié)果，這也是認(rèn)識中國改革開放以來所取得的偉大成就的重要視角之一。

圍繞土地資源利用、管理及收益分配而建立起來的一系列規(guī)則安排構(gòu)成了土地制度。土地制度是確立生產(chǎn)關(guān)系的重要制度性安排，也是一國經(jīng)濟(jì)制度體系中最為基礎(chǔ)的規(guī)則設(shè)定。13 相比于其他國家或地區(qū)，中國的土地制度具有顯著的特點(diǎn)，即三個“二元”特征：一是城鄉(xiāng)二元土地所有制，城市土地屬于國家所有，并由國務(wù)院代為行使所有權(quán)，而農(nóng)村土地屬于集體所有，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體組織、村集體組織或村小組代為經(jīng)營、管理；二是城鄉(xiāng)二元土地市場，國有土地可以就土地使用權(quán)進(jìn)行市場化的交易買賣，由地方政府壟斷，而集體土地一般不允許入市交易14 ，且受地方政府嚴(yán)格管控；三是地方政府的二元主體角色，地方政府既是土地資源的管理者——通過土地用途管制嚴(yán)格限定土地所有制的轉(zhuǎn)變，也是土地交易的主導(dǎo)者——征收集體土地，并將其轉(zhuǎn)為國有土地在國有土地市場上進(jìn)行交易。正是由于上述三個“二元”特征，中國土地制度助推了改革開放以來工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

一方面，中國土地制度框架下的農(nóng)地非農(nóng)化（即土地要素向城鎮(zhèn)和工業(yè)領(lǐng)域的投入），為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的資本積累提供了渠道。15 原始資本積累是促進(jìn)一國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要途經(jīng)。不同于歐美國家通過戰(zhàn)爭、侵略或殖民等手段完成本國工業(yè)化的原始資本積累，改革開放之后，中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的資本積累一定程度上是通過農(nóng)地非農(nóng)化所帶來的土地增值收益實(shí)現(xiàn)的。具體而言，在城鄉(xiāng)二元土地所有制及城鄉(xiāng)二元土地市場的制度框架下，地方政府通過征收土地將集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀⒃趪型恋厥袌鲞M(jìn)行出讓交易，在這個過程中，地方政府通過“低價補(bǔ)償、高價售賣16 ”獲得高額的土地增值收入，為地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給提供了重要的資金來源。此外，地方政府在招商引資中的“競次”行為17 ，會促使其以較低的價格吸引外來的工業(yè)投資，也就是通過降低企業(yè)用地成本來吸收市場投資，這本身也是完成資本積累的又一種隱性形式。

另一方面，中國土地制度框架下的農(nóng)地非農(nóng)化，為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化提供了源源不斷的土地生產(chǎn)要素。在二元主體角色下，地方政府為了公共利益的需要，比如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，就會動用行政征收權(quán)將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋亍５牵煞ㄒ?guī)并沒有明確界定公共利益的內(nèi)容，這造成地方政府往往會擴(kuò)大“公共利益”的范疇以滿足地方發(fā)展利益的需求，擴(kuò)大對集體土地的征收規(guī)模，比如擴(kuò)大供應(yīng)住宅、商業(yè)用地的規(guī)模等。18 這是因為地方政府在征收集體土地過程中享有較高的自主權(quán)，征收土地的補(bǔ)償價格及征收土地的規(guī)模通常由地方政府決定。

（三）不平衡的農(nóng)村土地制度與城市土地制度

基于城鄉(xiāng)二元土地所有制，中國土地制度又可以進(jìn)一步劃分為城市土地制度與農(nóng)村土地制度兩類。前者主要是針對城市國有土地的利用、管理與收益分配的規(guī)則安排，后者主要是針對農(nóng)村集體所有土地的規(guī)則安排。經(jīng)過四十多年的發(fā)展，以國有土地有償使用制度和市場體系為主要內(nèi)容的城市土地制度已在土地交易、價格形成、收益分配及利用管理等方面形成了較為完備的法律法規(guī)與制度體系，成為城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要經(jīng)濟(jì)制度之一。

與城市國有土地相反的是，農(nóng)村集體所有土地一方面被限定用于從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或部分與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生活相關(guān)的建設(shè)開發(fā)活動；另一方面，由于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的缺陷及法律法規(guī)對其參與市場交易的限制，農(nóng)村集體所有土地?zé)o法形成高效、獨(dú)立的土地市場，資產(chǎn)價值無法顯化。在這一背景下，農(nóng)民的權(quán)益難以得到有效保障，農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展也因此缺乏類似城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的動力，成為中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展“不平衡、不充分”的癥結(jié)所在。

城市土地制度的相對完備與農(nóng)村土地制度的相對缺失，使得中國改革進(jìn)入深水區(qū)后，農(nóng)村土地制度的改革創(chuàng)新成為重要議題。比如，地方政府通過征收農(nóng)村集體所有土地獲取了大量土地要素以及大部分土地增值收益，本質(zhì)上是農(nóng)村土地制度的不完善所致。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法（2004年修正版）》規(guī)定，在城鄉(xiāng)二元土地所有制的框架下，政府出于“公共利益”的需要，可以動用行政征收權(quán)將農(nóng)村集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋兀丛修r(nóng)業(yè)用途進(jìn)行低價補(bǔ)償，而農(nóng)民在這一過程中很難有拒絕的權(quán)利。19如何體現(xiàn)農(nóng)民集體土地所有者權(quán)益，如何實(shí)現(xiàn)“同地同權(quán)同價”，成為農(nóng)村土地制度改革需要直面的問題。再比如，現(xiàn)階段農(nóng)村為城市發(fā)展提供了大量低成本的勞動力，這主要是因為大量農(nóng)民是在未完全放棄農(nóng)村宅基地和承包地的前提下進(jìn)城務(wù)工。宅基地、承包地等實(shí)質(zhì)上扮演著“蓄水池”和“穩(wěn)定器”的角色，為廣大農(nóng)民提供基本生活保障，起到對抗市場風(fēng)險的作用，免除了農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的后顧之憂，同時也降低了農(nóng)民工對城市務(wù)工收入高于務(wù)農(nóng)的機(jī)會成本和對抗風(fēng)險的需求。但是，這種“蓄水池”和“穩(wěn)定器”的狀態(tài)也造成農(nóng)村土地資源配置效率的低下，是農(nóng)村土地制度改革需要直面的另一類問題。

總而言之，中國改革開放四十多年來所取得的偉大成就，離不開特有的農(nóng)村土地制度。一方面，我們應(yīng)該認(rèn)識到農(nóng)民集體在這個過程中所作出的犧牲和貢獻(xiàn)；另一方面，我們也要認(rèn)識到在當(dāng)前“以工促農(nóng)”“統(tǒng)籌發(fā)展”的戰(zhàn)略布局下，有必要對農(nóng)村土地制度進(jìn)行全面審視，通過制度改革創(chuàng)新賦予農(nóng)村地區(qū)新的發(fā)展活力，也賦予農(nóng)民新的發(fā)展權(quán)利。

1 韓長賦.中國農(nóng)村土地制度改革[J]. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2019, 1:4—16.

2 劉守英.直面中國土地問題[M].北京：中國發(fā)展出版社，2014.

3 林毅夫.改革開放40年中國經(jīng)濟(jì)增長創(chuàng)造世界奇跡[EB/OL]. (2018-05-06) [2021-03-30]. https://baijiahao.baidu.com/s?id=1599667232988406990.

4 世界銀行WDI數(shù)據(jù)庫。

5 國家統(tǒng)計局.改革開放鑄輝煌 經(jīng)濟(jì)發(fā)展譜新篇——1978年以來我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的巨大變化[EB/OL]. (2013-11-06)[2021-03-30]. http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/202002/t20200228_1728913.html.

6 國家統(tǒng)計局.中華人民共和國2019年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[R/OL]. (2020-02-28) [2021-03-30]. http://www.stats.gov.cn/tjgz/tjdt/201311/t20131106_456188.html.

7 林毅夫.改革開放40年中國經(jīng)濟(jì)增長創(chuàng)造世界奇跡[EB/OL]. (2018-05-06) [2021-03-30]. https://baijiahao.baidu.com/s?id=1599667232988406990.

8 國家統(tǒng)計局.中華人民共和國2019年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[R/OL]. (2020-02-28) [2021-03-30]. http://www.stats.gov.cn/tjgz/tjdt/201311/t20131106_456188.html.

9 吳宇哲，孫小峰.改革開放40周年中國土地政策回溯與展望：城市化的視角[J]. 中國土地科學(xué)，2018, 32(7): 7—14.

10 張平，楠玉.改革開放40年中國經(jīng)濟(jì)增長與結(jié)構(gòu)變革[J]. 中國經(jīng)濟(jì)學(xué)人，2018, 13(1):22—57.

11 國家發(fā)展和改革委員會，國土資源部，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部. 關(guān)于全國各類開發(fā)區(qū)清理整頓工作總結(jié)報告[R/OL].(2012-08-30)[2021-03-30]. http://www.doc88.com/p-974627821675.html.

12 譚榮,曲福田. 土地非農(nóng)化的治理效率[M].北京：科學(xué)出版社，2015.

13 韓長賦.中國農(nóng)村土地制度改革[J]. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2019, 1: 4—16.

14 《中華人民共和國土地管理法（2019年修正版）》已允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行使用權(quán)的入市交易。

15 劉守英.土地制度變革與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型——對中國40年發(fā)展經(jīng)驗的一個經(jīng)濟(jì)解釋[J]. 中國土地科學(xué)，2018, 32(1): 1—10.

16 低價補(bǔ)償是指以不超過原農(nóng)業(yè)用途年產(chǎn)值的30倍進(jìn)行補(bǔ)償，高價售賣是指將征收土地在國有土地市場上公開出讓所獲取的價格。

17 陶然，袁飛，曹廣忠. 區(qū)域競爭、土地出讓與地方財政效應(yīng):基于1999～2003年中國地級城市面板數(shù)據(jù)的分析[J]. 世界經(jīng)濟(jì)，2007，10:15—27.

18 陶然，陸曦，蘇福兵，等. 地區(qū)競爭格局演變下的中國轉(zhuǎn)軌：財政激勵和發(fā)展模式反思[J].經(jīng)濟(jì)研究，2009，44(7): 21—33.

19 劉守英.直面中國土地問題[M].北京：中國發(fā)展出版社，2014.