Chapter Two
第2章 數據要素化推進數字化改革

2.1 數據要素化時代已經到來

2.1.1 數據安全法與數據安全管理辦法

2021年6月10日，十三屆全國人大常委會第二十九次會議通過了《中華人民共和國數據安全法》（以下簡稱《數據安全法》）。這部法律是數據領域的基礎性法律，也是國家安全領域的重要法律，于2021年9月1日起施行。數據是國家基礎性戰略資源，沒有數據安全就沒有國家安全。數據安全法貫徹落實總體國家安全觀，聚焦數據安全領域的風險隱患，加強國家數據安全工作的統籌協調，確立數據分級分類管理以及風險評估，檢測預警和應急處置等數據安全管理各項基本制度；明確開展數據活動的組織、個人的數據安全保護義務，落實數據安全保護責任；堅持安全與發展并重，鎖定支持促進數據安全與發展的措施；建立保障政務數據安全和推動政務數據開放的制度措施。

2019年5月28日，國家互聯網信息辦公室曾發布《數據安全管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱《管理辦法》）。《管理辦法》聲明國家堅持保障數據安全與發展并重，鼓勵研發數據安全保護技術，積極推進數據資源開發利用，保障數據依法有序、自由流動。

《管理辦法》重點內容如下：

1）明確監管主體，施行備案制管理

根據《管理辦法》，在中華人民共和國境內利用網絡開展數據收集、存儲、傳輸、處理、使用等活動，以及數據安全的保護和監督管理均在此辦法的監管范圍內。

《管理辦法》又進一步明確了統一監管主體，即國家網信部門統籌協調、指導監督個人信息和重要數據的安全保護工作，地（市）及以上網信部門依據職責指導監督本行政區內個人信息和重要數據的安全保護工作。

在監管方式上，《管理辦法》指出，網絡運營者以經營為目的收集重要數據或個人敏感信息的，應向所在地網信部門備案。備案內容包括收集使用規則，收集使用的目的、規模、方式、范圍、類型、期限等。

2）建立個人信息收集使用規則，提出安全責任人制度

根據《管理辦法》，網絡運營者只要收集使用個人信息，應分別制定并公開收集使用規則，收集使用規則可以包含在隱私政策中，也可以以其他形式提供給用戶，并規定僅當用戶知悉收集使用規則并明確同意后，網絡運營者方可收集個人信息。

從收集使用規則的內容來看，增加了對數據安全責任人的要求，并提到了應分別制定并公開收集使用規則。根據《管理辦法》，網絡運營者以經營為目的收集重要數據或個人敏感信息的，應當明確數據安全責任人，并規定了安全責任人的具體要求和職責。

3）約束默認授權、功能捆綁相關行為，要求停止“定推”后刪除用戶數據

《管理辦法》規定網絡運營者不得以改善服務質量、提升用戶體驗、定向推送信息、研發新產品等為由，以默認授權、功能捆綁等形式強迫、誤導個人信息主體同意其收集個人信息。

同時還對“定向推送”做出了明確規定，要求網絡運營者利用用戶數據和算法推送新聞信息、商業廣告等，應當以明顯方式標明“定推”字樣，為用戶提供停止接收定向推送信息的功能；用戶選擇停止接收定向推送信息時，應當停止推送，并刪除已經收集的設備識別碼等用戶數據和個人信息。

4）提出數據爬取要求，規定“合成”內容要求

《管理辦法》對數據爬取和“合成”信息進行了首次規定。根據《管理辦法》，網絡運營者采取自動化手段訪問收集網站數據，不得妨礙網站正常運行；此類行為嚴重影響網站運行，如自動化訪問收集流量超過網站日均流量三分之一，網站要求停止自動化訪問收集時，應當停止。

對于“合成”信息，則要求網絡運營者利用大數據、人工智能等技術自動合成新聞、博文、帖子、評論等信息，應以明顯方式標明“合成”字樣；不得以謀取利益或損害他人利益為目的自動合成信息。

《管理辦法》的出臺，第一，可以有效遏制目前市場上多數從事數據活動的機構盜用、濫用數據的現象；第二，可以有效促成數據活動機構加強對數據采集規范的研究，并為最終形成社會統一的數據采集標準提供基礎；第三，為一些從事存儲、傳輸的技術研究機構提供了一定的市場空間；第四，為市場上從事數據活動的機構提供了一個相對公平、公開的競爭環境。

《管理辦法》的出臺和實施標志著數據的收集與使用，經過最初的野蠻發展之后，開始進入規范發展階段。

2020年2月13日，中國人民銀行發布的《個人金融信息保護技術規范》中明確規定了個人金融信息在收集、傳輸、存儲、使用、刪除、銷毀等生命周期各環節的安全防護要求，并且明確了使用個人金融信息時應向個人金融信息主體告知共享、轉讓個人金融信息的目的、數據接收方的類型，并事先征得個人金融信息主體明示同意，共享、轉讓已經去標識化處理（不應僅使用加密技術）的個人金融信息，且確保數據接收方無法重新識別個人金融信息主體的除外。

同時，中國人民銀行發布的《個人金融信息保護技術規范》對于因金融產品或服務的需要，將收集的個人金融信息委托給第三方機構（包含外包服務機構與外部合作機構）處理的情況，對第三方機構等受委托者要求：對委托處理的信息應采用去標識化（不應僅使用加密技術）等方式進行“脫敏”處理；應對委托行為進行個人金融信息安全影響評估，并確保受委托者具備足夠的數據安全能力，且提供了足夠的安全保護措施。

2.1.2 數據已經正式成為生產要素

黨的十九屆四中全會通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，其中第六部分第（二）條提出“健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制。”這是七大生產要素概念的首次提出。

1.數據生產要素化的意義與影響

“按要素貢獻分配”是我國改革開放進程中的重大分配制度理論的進展，其理論的演化過程如圖2-1所示：

1997年，黨的十五大提出了“把按勞分配和按生產要素分配結合起來”，“允許和鼓勵資本、技術等生產要素參與收益分配”——“按生產要素分配”這一概念被首次提出，并明確了“技術”是生產要素之一。

2002年，黨的十六大提出了“確立勞動、資本、技術和管理等生產要素按貢獻參與分配的原則”——“按要素貢獻分配”這一概念被首次提出，強調了是按“貢獻”分配而非按“投入”分配，并在生產要素中增加了“管理”。

2007年，黨的十七大進一步提出了“健全勞動、資本、技術、管理等生產要素按貢獻參與分配的制度”——完成了從“確立原則”到“健全制度”的變化。

2012年，黨的十八大提出“完善勞動、資本、技術、管理等要素按貢獻參與分配的初次分配機制”——完成了從“健全制度”到“完善制度”的進階。

2017年，黨的十九大提出“堅持按勞分配原則，完善按要素分配的體制機制，促進收入分配更合理、更有序”——再度強調了“按要素分配”和“完善體制機制”。

2019年，黨的十九屆四中全會提出“健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制”——生產要素由之前的勞動、資本、技術、管理“四項”變為“七項”，增加了土地、知識和數據，且對“按要素貢獻分配”做了進一步的闡釋：“由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬”，即對“貢獻”的測度是“市場法”而非“成本法”，是看“產出”而非看“投入”，是看“功勞”而非看“苦勞”，凸顯了“讓市場在資源配置中發揮決定性作用”。

關于按要素貢獻分配，其理論探討雖然已經持續了數十年，但目前仍處在實踐探索的初期，遠未形成一種成熟的分配機制，原因就在于對各要素的貢獻難以真正做到精準量化，只能粗略估算。理論探討遲遲不能落地，急需新的革命性的突破。

數據成為生產要素對于“要素分配理論”具有重要意義。

一方面，在新的數字經濟和數字社會時代，數據本身就是生產資料。誰占有數據，誰就能夠基于數據提供衍生服務，創造價值，提高生產力；沒有數據，即便空有算力和算法，也“巧婦難為無米之炊”。

另一方面，數據要素是對勞動、土地、資本、管理、技術、知識六大要素的數字化，能夠隨時記錄任一要素發生的變化，應用大數據技術和相關算法作決策，通過改變六大要素的優化組合就能創造出更多的生產力。同時，有了實時的數據，就完全可以對任一要素的貢獻進行精準計算，這樣才能使“要素貢獻理論”真正落地。

2.數據確權是要素市場化的要求

市場經濟要求生產要素商品化，以商品形式在市場上通過市場交易實現流動和配置，從而形成各種生產要素市場。市場在資源配置中起決定性作用，前提是要形成統一、開放、競爭、有序的市場體系。

數據作為時代與科技發展帶來的最新的生產要素，在市場化方面具有先天的優勢。但是，在數據進入市場之前，需要形成清晰界定所有、占有、支配、使用、收益、處置等產權權能的完整技術和制度安排。

數據確權是數據要素市場化的前提條件。數據確權是保障市場秩序的基礎。各種類型的數據產權得到清晰界定、順暢流轉和嚴格保護，這是規范市場主體生產經營行為、優化資源配置、降低市場交易成本、形成良好市場秩序的重要保障。建立健全數據產權制度可以有效激發市場主體的活力和創造力，穩定社會預期，增強經濟發展的持久動力。