1.2 數字化改革的指導思想與方法論

1.2.1 第四次產業革命與數字化改革

第四次產業革命重新定義了新時代的經濟運行與生產方式。在新時代，數據是生產資料，計算是生產力，區塊鏈是生產關系[7]，基于數據的人工智能是重要的生產工具。

當下，我國進入新發展階段，改革到了一個新的關頭。黨的十九屆四中全會審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》指出，“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，是全黨的一項重大戰略任務。”國家治理體系和治理能力現代化將真正使我國走入減少“人治色彩”的軌道，使治理國家變得更加規范科學、透明高效，這是實現“中國夢”的關鍵，標志著我國現代化建設由此進入了一個新的歷史階段。

數字化改革是第四次產業革命在推進國家治理體系和治理能力現代化方面的具體體現。國家治理體系和治理能力現代化是全面深化改革的總目標，也是數字化改革的明確指向。數字化改革的核心要義是運用數字化技術、數字化思維、數字化認知對國家治理的體制機制、組織架構、方式流程、手段工具進行全方位、系統性重塑，是高效構建治理新平臺、新機制、新模式的過程。數字化改革的意義不僅僅在具體的場景應用上，更在于推動生產方式、生活方式、治理方式發生根本性、全局性、長期性的改變。

數字化改革將會貫穿國家治理全過程，覆蓋經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各方面，加快治理理念、治理機制、治理工具、治理手段、治理方法全方位、系統性、重塑性變革，推動各地各部門數字賦能、整體智治、流程再造、高效協同，著力構建“全鏈智造”的“數智經濟”、“整體智治”的“數智治理”、“多維智慧”的“數智生活”、“高能智源”的“數智生態”、“雙向智通”的“數智樞紐”，實現國家治理的科學化、精準化、協同化、高效化、現代化。

1.2.2 國內數字化改革的指導思想

數字化改革是一場革命，是系統性制度重塑，是通過數字化改革“倒逼”體制機制的變革。

在總的指導思想上，數字化改革要堅持以人民為中心，推動數字技術體系與國家治理體系實現有機融合。[8]

第一，強調以人民為中心，將為數字化改革“賦魂”。堅持以人民為中心，是中國共產黨和中國特色社會主義長期堅守和踐行的發展思想，是在現代化建設過程中國家治理和城市治理所遵循的重要原則。在數字時代，國家治理體系的制度性和組織性內容是以數字技術體系為支撐的，其放大效應和復雜程度都是過去所不能比擬的。

第二，強調以人民為中心，將為數字化改革“強基”。數字化改革從技術和生產力角度推動國家治理形態新發展，在價值和生產關系上，能否堅持以人民為中心的理念，決定著新型國家治理形態的性質。堅持以人民為中心，使人民融入并主導城市治理體系，對建設數字時代的人民城市來說，具有根本性和基礎性的歷史意義。

第三，強調以人民為中心，將為數字化改革“健體”。數字化改革能否堅持以人民為中心，將關系到未來數字化發展過程中能否切實滿足人民的需求以及有效調動人民的積極性，決定著數字化發展的可持續性以及國民經濟和社會發展的健康性，從而影響著社會的全面進步和人的全面發展。

在數字化改革過程中，為了使堅持以人民為中心的指導思想得到切實落實，就必須預防三種傾向：

第一，預防技術中心主義傾向。基于數字技術的應用往往更加精準化、精細化，再加上技術設計上的高門檻性，很容易使人們陷入過分依賴技術及單純依靠技術人員的誤區。因此，要在充分重視和運用技術以及充分尊重技術人員的基礎上，克服技術中心主義的傾向，鼓勵和引導相關主體積極參與數字化改革工作。

第二，預防資本中心主義傾向。在市場經濟背景下，企業是推動數字技術發展和應用的主體力量，是參與推動數字化改革的重要角色。但我們也必須看到，企業是以盈利為主要目的的，這就需要處理好企業發展的資本邏輯和城市治理的公共邏輯之間的關系，切實保證以人民為中心的核心理念的實現。

第三，預防國家中心主義傾向。政府管理僅僅是城市治理的重要組成部分，還需要在黨的領導下，實現政府、社會和市場等多元主體的共同參與。同時，在數字化改革中，相關法律和規則都將產生重大創新和發展，這就要求堅持以人民為中心的理念必須貫穿于這些法律和規則的全過程。

在數字化改革的具體推行過程中，需要立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，主要體現在三個層面：[9]

一是內涵的拓展和升級，從數字賦能到制度重塑，使經濟社會的運轉以及治理建立在網絡化、信息化、智能化的基礎上，這是從技術理性向制度理性的新跨越。

二是領域的拓展和升級，從以政府數字化轉型為引領的重點突破，向以黨政機關整體智治為引領，撬動全方位、全過程、全領域的數字化改革跨越，使數字空間成為重塑物理空間與社會空間的新載體。

三是價值的拓展和升級，從適應數字化浪潮，推動信息技術的逐漸滲透、廣泛運用和充分融合，到樹立數字意識和思維、培養數字能力和方法、構建數字治理體系和機制，主動引領全球數字變革的跨越，打開價值創造新空間。

由此可見，數字化改革是圍繞國家治理體系和治理能力現代化的目標，統籌運用數字化技術、數字化思維、數字化認知，使數字化、一體化、現代化貫穿國家經濟、政治、文化、社會、生態文明建設的全過程及各方面，是對國家治理的體制機制、組織架構、方式流程、手段工具進行全方位、系統性重塑的過程，從整體上推動國家經濟社會發展和治理能力的質量變革、效率變革、動力變革。

1.2.3 數字化改革的方法論與實踐

推進數字化改革，必須堅持重點突破和集成突破、全面提升和整體提升的有機統一，找準綱舉目張、以綱帶目的關鍵抓手，推動重要領域和關鍵環節改革取得實質性突破，從而最大限度發揮數字化改革的牽引作用、乘數效應。

社會系統是一個開放復雜巨系統，包含若干個分系統、子系統。數字化改革的過程，就是解決這個開放復雜巨系統問題的過程。推進數字化改革，必須堅持系統觀念，用好系統方法，牢固樹立“分析、綜合、迭代”的邏輯思維，按照“分析綜合—放大細節—迭代深化—解決問題—整體優化—實現目標”的路徑，逐步實現子系統、分系統的支撐性目標，進而實現總目標。

本書試圖總結不同地方的具體實踐經驗來為數字化改革這一新事物的方法論提供參考，下面以國內推行數字化改革的“先鋒省份”浙江和廣東為例，介紹數字化改革的具體實踐。

1.浙江：頂層規劃與基層“揭榜掛帥”制度相結合

在頂層規劃方面，2021年3月1日，中共浙江省委全面深化改革委員會印發《浙江省數字化改革總體方案》（浙委改發〔2021〕2號），該方案對浙江省數字化改革的指導思想、改革重點、方法路徑、主要目標，以及核心指標進行總體規劃，并制定了黨政機關整體智治、數字政府、數字經濟、數字社會、數字法治、一體化智能化公共數據平臺等系統的整體建設方案，以及全省數字化改革作戰圖。

具體而言，浙江省數字化改革在頂層規劃上構建了“152”工作體系，確保全省數字化標準的一致性，防止在數字化改革過程中各自為政、重復建設，以及出現新的數據孤島。

“1”即一體化智能化公共數據平臺（“平臺+大腦”）。在政府數字化轉型特別是杭州等地城市大腦探索的基礎上，迭代升級原有的公共數據平臺，打造一體化智能化公共數據平臺。按照“統一規劃、統一支撐、統一架構、統一平臺、統一標準、統一建設、統一管理、統一運維”的要求，省市縣三級都要形成“平臺+大腦”的體制，采用一體化數據目錄，利用公共應用支撐組件，對數據和信息進行智能分析、研判評價，推動科學決策和高效執行，打造智慧化平臺中樞，支撐各級各系統應用創新。總體架構是“四橫四縱兩門戶”。“四橫”即基礎設施體系、數據資源體系、應用支撐體系和業務應用體系；“四縱”即政策制度體系、標準規范體系、組織保障體系和網絡安全體系；“兩門戶”即“浙里辦”“浙政釘”。

“5”即五個綜合應用。黨政機關整體智治綜合應用、數字政府綜合應用、數字經濟綜合應用、數字社會綜合應用和數字法治綜合應用。這五個綜合應用相互關聯、相互作用，共同構成了數字化改革的整體。其中，黨政機關整體智治綜合應用處于中樞地位，具有統領性、基礎性，其余四個綜合應用既相對獨立，又相互貫通，共同構成一個功能互補、統一銜接的有機整體。

黨政機關整體智治綜合應用，是通過政務網絡連接各級各部門，構建形成全局“一屏掌控”、政令“一鍵智達”、執行“一貫到底”、服務“一網通辦”、監督“一覽無余”的數字化協同工作場景。

數字政府綜合應用，是以“浙里辦”“浙政釘”為基礎平臺，集成整合政府各部門各層級應用程序，迭代形成的綜合應用。

數字經濟綜合應用，是以“產業大腦+未來工廠”為核心業務場景，圍繞科技創新和產業創新雙聯動，以工業領域為突破口，兼顧科技創新、數字貿易等領域應用，以數據供應鏈為紐帶，推動全要素、全產業鏈、全價值鏈全面連接，實現經濟高質量發展。

數字社會綜合應用，是以“城市大腦+未來社區”為核心業務場景，著重圍繞解決城市治理、百姓生活中的突出問題，打通“城市大腦”和“未來社區”，進行精準分析、整體研判、智慧決策、協同指揮，推動社會可持續發展。

數字法治綜合應用，是綜合集成科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法等社會主義法治要素，構建一體化法治浙江、平安浙江工作體系，同步推進理論體系和制度體系建設，全面提升法治建設智慧化水平。

“2”即構建兩套體系。一套理論體系，即發揮理論先導作用，全面加強數字化改革的理論研究，著力構建數字化改革的內涵、目標、思路、舉措、項目等完整理論體系，推動改革實踐上升為理論成果；另一套制度規范體系，即全面構建一整套與黨政機關整體智治、數字政府、數字經濟、數字社會、數字法治綜合應用相適應的體制機制和工作規范，推動改革實踐固化為制度成果，在條件成熟時形成法律法規。

在數字化改革的落地執行層面，浙江省強化了基層“揭榜掛帥”制度。建立改革破題“懸賞制”，設立改革突破獎，完善改革容錯糾錯機制，鼓勵基礎好、積極性高的市縣和部門揭榜掛帥、先行先試，發揮特色優勢，開發創新應用，及時總結提煉經驗，在全省層面上復制推廣。建立健全考核評估體系，將數字化改革納入目標責任制考核，實行賽馬機制和定期督查機制，量化目標、明確要求、跑表計時、到點驗收，兩個月做一般性評估，年底做總盤點。加大數字化改革在干部實績考核中的權重，推動形成能者上、優者獎、庸者下、劣者汰的正確導向，讓想干事、能干事、會干事的人干成事。

基層“揭榜掛帥”制度真正體現了浙江數字化改革以人民為中心的發展思想。正如浙江省委書記袁家軍指出，多跨場景[10]應用是數字化改革牽一發動全身的重要抓手。政府基層是直接服務人民、理解人民、關心人民的人群。政府基層提出的數字化場景應用更具生命力。“揭榜掛帥”制度以多跨場景綜合分析為關鍵，以改革破題、打破瓶頸為核心，以數字化為手段，推動數字化改革走深、走實。按照“大場景、小切口”的思路，急用先行，將會拿出一些看得見、摸得著的成果，解決實際問題，提升老百姓的獲得感。

2.廣東：建立全省范圍內的“首席數據官”制度

廣東省人民政府辦公廳于2021年3月25日印發《廣東省數字政府改革建設2021年工作要點》（粵辦函〔2021〕44號），啟動了廣東省政府層面的數字化改革；2021年4月23日，廣東省人民政府辦公廳印發《廣東省首席數據官制度試點工作方案》（粵辦函〔2021〕63號），推動實施首席數據官制度，加快推進全省數據要素市場化配置改革，完善政務數據共享協調機制。

首席數據官的職責包括：

1）推進數字政府建設。組織落實省、市數字政府改革建設工作領導小組的決定事項、部署任務；組織制訂本級政府或本部門數字政府發展規劃、標準規范和實施計劃。

2）統籌數據管理和融合創新。組織制訂數據治理工作的中長期發展規劃及相關制度規范；統籌管理數據普查登記、規范采集、加工處理、標準規范執行、質量管理、安全管控、績效評估等工作；統籌協調內外部數據需求，統籌推進數據共享開放和開發利用工作，推動公共數據與社會數據深度融合和應用場景創新，積極推進重點領域應用場景落地實施。

3）實施常態化指導監督。協調解決本級政府或本部門信息化項目建設中的重大問題。對信息化項目的立項、驗收工作擁有“一票否決權”。對數據治理運營、信息化建設等執行情況進行監督，及時發現、制止及糾正違反有關法律法規、方針政策和可能造成重大損失的行為。

4）加強人才隊伍建設。試點市、縣（市、區）政府首席數據官負責推動本級數據運營機構建設，組織開展本級數據技能與安全培訓工作。試點部門首席數據官負責推進本部門數據治理及運營團隊建設，并組織開展本部門全員數據技能與安全培訓。

以數據要素為核心、以首席數據官為樞紐推進數字化改革，是廣東數字化改革的創新實踐。本書在“2.3數據交易中心在數字化改革中的作用”一節也提出了一種利用數據要素交易中心推進數字化改革的方案，供參考。