第一章 國家中的社會：國家建設與精準扶貧進程中的村莊治理

一 從建構主權國家到優(yōu)化治理體系的現(xiàn)代國家演進

新中國成立以來，經歷蜿蜒曲折的發(fā)展歷程，中國現(xiàn)代國家崛起讓世界為之矚目。中國現(xiàn)代國家成長是中國政治發(fā)展的主軸，從一個側面可以清晰地把脈中國政治發(fā)展過程面臨的挑戰(zhàn)與機遇?？v觀中國現(xiàn)代國家成長歷程，理論界和實務界始終圍繞著怎樣構建一個統(tǒng)一、強大且有完善治理體系的現(xiàn)代國家展開熱烈的討論。系統(tǒng)且清晰地把握中國國家成長軌跡和脈絡成為研究者矢志不渝的學術任務。已有研究中，海外中國研究學者已從不同角度闡釋中國國家成長的歷程，并涌現(xiàn)出一批重要研究著作，如費正清著《美國與中國》、詹姆斯·R.湯森與布蘭特利·沃馬克著《中國政治》及李侃如著《治理中國：從革命到改革》等。近年來，海內外學者亦從不同的研究視角圍繞“中國模式”“中國奇跡”“中國崛起”等關鍵性話語嘗試解釋這些經驗事實內在邏輯、動力機制及影響因素。徐勇基于農民學研究視角分析“中國奇跡”的產生源于農民理性擴張與現(xiàn)代工商業(yè)結合形成的疊加優(yōu)勢，并被學界概括為“農民理性擴張論”[1]。肖濱以中國國家成長為切入點，清晰地呈現(xiàn)出革命、改革與中國崛起之間的內在聯(lián)系。[2]渠敬東等從社會學視角分析系統(tǒng)闡明中國現(xiàn)代國家從“總體支配”到“技術治理”的演變歷程。[3]這些代表性闡釋為我們理解中國現(xiàn)代國家成長提供了某種思路。總體上，中國現(xiàn)代國家成長軌跡具有“歷史延續(xù)性而不是斷裂性”特性，由此形成中國特色社會主義發(fā)展道路。[4]前述研究工作系統(tǒng)闡釋了新中國成立以來現(xiàn)代國家成長過程，并對“中國崛起”“中國模式”“中國奇跡”等實踐模式、動力機制進行系統(tǒng)解讀。然而，已有研究均未關注到對中國國家成長的最新進展（特別是黨的十八屆三中全會以后）進行理論梳理，尚沒有把習近平執(zhí)政后的治國理政思想實踐囊括進中國國家成長之中。

鑒于此，本書嘗試以“中國現(xiàn)代國家成長”為切入點，從縱向歷時性角度闡釋新中國成立70余年來中國現(xiàn)代國家成長邏輯的演變軌跡并進行必要的理論解釋，從而揭示黨的十八屆三中全會提出“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”理論命題的理論緣由，并對中國國家成長未來進行審慎的理論判斷。

（一）建構現(xiàn)代主權國家：國家政權對基層社會的整合

在漫長的中國國家成長歷程中，中央政府始終力圖打破由地方精英控制農村社會的境況，從而使得國家權力能夠有效地控制和整合農村社會，進而連帶式引起基層社會全方位的變遷，最終建構現(xiàn)代主權國家。然而，從秦始皇統(tǒng)一中國到晚清王朝滅亡，中央政府始終沒有實現(xiàn)對縣級以下社會的有效滲透和整合。到了近代，基于西方現(xiàn)代科學技術的涌入和滲透，清末民初國家陷入了軍閥混戰(zhàn)狀態(tài)，國家政權“四分五裂”，即“有現(xiàn)代國家之名，無現(xiàn)代國家之實”。直至中國共產黨執(zhí)掌政權之時，中國現(xiàn)代主權國家才真正建構起來，進而開啟真正意義上的中國現(xiàn)代國家成長之路。

1.國家懸浮于社會之上：傳統(tǒng)中國有限的整合能力

傳統(tǒng)中國，中央政府具有較高的集權能力，但國家權力滲透基層社會的能力有限。在“皇權不達縣”的背景下，“鄉(xiāng)紳”是非常重要的地方權威代表，他們不具有官方授權，很少與中央權威發(fā)生關系。中國縣級以下行政事務依賴由獨自提名的準官員來進行局部治理，國家對基層社會的滲透能力非常有限。[5]盡管中華帝國擁有燦爛文明，與現(xiàn)代政治制度相比還是落后。由于缺乏一個致力于發(fā)展經濟、推動社會變革、為民眾提供基本福利的政府機構，清朝帝國走向衰落。[6]清朝末年，在西方現(xiàn)代科技、經濟發(fā)展模式的入侵和挑戰(zhàn)之下，清帝國家體制難以應對，逐步走向衰落，于1912年2月12日正式結束帝制統(tǒng)治，孫中山領導資產階級民主革命軍推翻清朝帝國統(tǒng)治，建立起近代意義上的“民族國家”。孫中山以“三民主義”為理念，著力構建現(xiàn)代化官僚體制，使國家權力能夠解決“皇權不達縣”的難題，使國家能夠有效地對鄉(xiāng)村社會進行監(jiān)控和動員。然而，袁世凱復辟后，中國進入地方性軍閥割據局面，中央權威和合法性暴力機構尚沒有建立起來，科舉制的沒落導致傳統(tǒng)士紳變成新興商人、企業(yè)家等?！皣覚嗔Α睂嶋H上淪為各軍閥頭目爭取利益的工具，強化中央權威的過程逐漸演變成對社會民眾實行搜刮社會財富的過程。維系中國傳統(tǒng)社會的“皇權—士紳—民眾”三層架構面臨著分裂與解體。在農村社會，基層政權財政汲取能力嚴重弱化，鄉(xiāng)村治理主體由“保護型經紀”惡變?yōu)椤摆A利型經紀”，最終導致國家政權建設的“內卷化”[7]。在城市社會，警察與地痞錯中交雜，聯(lián)合起來搜刮民脂民膏，導致社會治安防控沒有得到改善，并陷于混亂狀態(tài)，民眾處于水深火熱之中。[8]

2.國家對社會的深度滲透：現(xiàn)代中國有效的整合能力

如何實現(xiàn)現(xiàn)代國家對基層社會的滲透和整合成為中國發(fā)展面臨的首要問題。中國共產黨運用馬克思主義基本原理走上了奪取政權之路。中國共產黨以偏遠的農村地區(qū)為根據地，塑造意識形態(tài)，爭取工人和農民的支持，最終奪得最高權威。1949年10月1日，中華人民共和國誕生，中國進入新紀元，開啟建構現(xiàn)代國家進程。隨著國家政權體系的建立，中國現(xiàn)代國家實現(xiàn)對各個領域的嚴密控制以達到國家政權對基層社會進行滲透和整合。

在農村社會，中國共產黨繼續(xù)組織和動員工農參與社會主義建設，從而把分散化的基層社會整合到國家政權體系中來。[9]在基層黨組織深入基層社會的同時，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會劣紳權威基本被打倒，新式鄉(xiāng)村權威正式確立。正是通過這個權威體系，廣大農民史無前例地被國家政權組織、動員起來。楊善華等通過對基層政權角色分析認為，新中國成立初期其忠實地貫徹與落實中央政府的方針、政策，扮演著“代理型政權”角色。這為中國共產黨實現(xiàn)對農村社會的有效整合奠定基礎。此外，中國共產黨巧妙地利用意識形態(tài)把嶄新的文化傳遞到基層社會，如文藝社團、學習班、普及廣播系統(tǒng)等實現(xiàn)對基層社會的文化滲透，進而培養(yǎng)民眾的社會主義、愛國主義等價值觀。在城市社會，在解放初期居委會整頓方面，新中國執(zhí)政黨通過“階級凈化機制”將混亂復雜的城市社會整合為組織化社會。[10]這為新生國家政權奠定社會基礎。黃冬婭通過廣州市基層工商所的研究發(fā)現(xiàn)，國家通過“求訴于市場管理的群眾路線”來規(guī)范基層工商所行為，改善國家政權建設成效。[11]總之，黨和國家的決策、指示有效地通過垂直高效的政權體系在極短時間內傳遞到社會的每個角落。1949年到1978年間，國家通過“政黨下鄉(xiāng)”“行政下鄉(xiāng)”“階級凈化”“群眾路線”等各種策略，初步實現(xiàn)國家政權對基層社會的有效整合。中國現(xiàn)代國家的基本架構和運行機制已初步搭建起來，國家治理結構基本格局初步形成，并為中國現(xiàn)代國家成長奠定堅實的基礎。

（二）推進市場經濟：市場化改革及其帶來的治理困境

建構主權國家為推進市場經濟、助力中國經濟增長提供前提條件。雖然新中國成立前30年搭建起了現(xiàn)代國家運行的基本架構，但仍然是一個“一窮二白”的社會主義國家。當時，鄧小平審視危機四伏的中國體制，認為只有推行重大改革才能保住中國共產黨，中國應該轉向“推動經濟增長”的道路上來。而中國要實現(xiàn)經濟的快速增長，實現(xiàn)人民的共同富裕，只能由中國共產黨來領導，脫離中共的絕對領導將帶來動亂和暴力。[12]在鄧小平的指引下，中國推行改革開放政策，把市場經濟帶入社會主義國家中來。1978年，中國共產黨帶領全國人民進入市場經濟發(fā)展階段，重要舉措之一便是從國家向地方放權以調動經濟發(fā)展積極性和激發(fā)基層社會的活力。自此，社會力量與市場力量相繼快速成長，初步呈現(xiàn)出現(xiàn)代國家、社會主體及市場主體三者協(xié)作運行的景象。

1.“政府—市場”關系：政府經營行為及后果

放權改革舉措從國家推行“分灶吃飯”式財政體制開啟。1978年以后，國務院頒布并施行了“劃分收支、分級包干”的財政管理體制。黨和國家樹立“為經濟增長而競爭”的發(fā)展理念，由此塑造中國經濟發(fā)展高速騰飛的態(tài)勢。在推動經濟增長初期，地方政府開啟“經營企業(yè)”之旅，各地方政府大規(guī)模地引進、組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為改革開放初期的真實寫照。地方政府發(fā)展經濟的積極性被激發(fā)出來，他們通過卷入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生產和運作當中，形成政府運作與經濟發(fā)展相結合的方式來發(fā)展地方經濟。然而，地方政府“經營企業(yè)”所獲取的利益并沒有用于改善社會福利和優(yōu)化公共服務供給，而是扮演“謀利型政權經營者”[13]。一般而言，在市場經濟充分發(fā)展的市場社會，市場是資源配置中的基礎性要素，政府主要扮演“服務者”角色、“管理者”角色。然而，在中國市場經濟發(fā)展40余年里，在政府主導市場經濟的背景下，政府權力與企業(yè)資本之間的糾結關系難以徹底厘清，進而導致“政企不分”“政商不分”等現(xiàn)象，由此帶來權力與資本之間的糾葛導致的腐敗叢生，為“中國式腐敗”的蔓延埋下溫床。1994年，國家實施了相對集權的“分稅制”改革。改革的目的一方面是把地方政府的部分財政收入按比例地轉移到中央政府；另一方面是規(guī)范地方政府的謀利性行為，推動企業(yè)產權制度改革，合理劃分政府與企業(yè)之間的糾結關系。然而，分稅制改革對地方政府產生了“驅趕效應”，地方政府逐步將財政收入的重點由預算內轉到預算外、由預算外轉到非預算。[14]地方政府從“經營企業(yè)”轉移到“經營土地”，地方政府紛紛把目光投向了土地的轉讓與開發(fā)。[15]

近年來，地方政府“經營土地”發(fā)展模式衍生出政府公共服務供給不足、社會保障滯后、貧富差距迅速拉大、社會抗爭增多及住房成本激增等意想不到的后果。[16]基于政府“征用土地”而導致的農民維權抗爭已成為威脅農村社會穩(wěn)定的首要因素。[17]地方政府的逐利性行為導致經濟增長、維護社會穩(wěn)定的動力遠超過為民眾提供基本公共服務的動力，進而塑造了政府與民眾之間的張力關系。

2.“政府與社會”關系：政府主導社會治理及面臨的困境

推行市場經濟以來，國家與社會發(fā)生結構性分離且呈現(xiàn)兩個空間維度，多元化社會行動主體正在形成并在各領域中發(fā)揮越來越顯著的作用。國家除了賦予地方政府大量經營空間，推動中國經濟增長的同時；還放松對社會各要素的管制，激活社會力量的成長。自此，國家之外的社會個體、各類民間社會力量等取得蓬勃式發(fā)展，顯然呈現(xiàn)出國家、市場、社會的良性互動格局。這些社會治理主體在公共產品供給、社會糾紛解決、社會福利保障、環(huán)境保護等方面發(fā)揮著積極作用。

就國家與公民之間關系而言，伴隨國家向社會放權力度的加大，中國公民的權利意識和民主參與意愿被激活，多元化價值觀念大量涌現(xiàn)。公民不僅有意向且愿意參與公共政策的制定并監(jiān)督公共政策的執(zhí)行，而且希望在公共財政預算等上有更多的知情權。民眾正在采用多樣形式、多元渠道的政治參與策略來影響公共事務的處置、公共政策的抉擇等。然而，由于歷史慣性的影響，政府與民眾之間的溝通在一定程度上存在不對等性，并沒有建立起平等地與民眾的溝通與對話機制。如何應對具有現(xiàn)代公民意識的社會民眾成為政府面臨的首要問題。

就政府與社會組織關系而言，改革開放以來，各類社會主體日益成長成為一支相對成熟的行為主體。在政府的鼓勵和扶持之下，各類民間社會組織在公共服務供給、環(huán)境保護、農民工救助、慈善事業(yè)等方面發(fā)揮越來越重要的作用，成為公共事務治理的重要行動主體。此外，隨著民眾對多元化公共服務訴求的不斷加強，政府難以應對多元化、多樣化公共服務，各類民間社會組織則在此過程中發(fā)揮作用的空間得到一定程度的釋放。然而，政府機關不斷地擴展自身的權力管轄范圍，這在一定程度上限制民間組織發(fā)展，導致民間力量在萎縮、地方創(chuàng)新日益艱難，社會活力有減弱跡象。因而，政府如何釋放空間，激活社會組織活力，從而建構起多元協(xié)同治理格局成為黨和政府面臨的重要問題。

總之，市場經濟體制不僅調動地方政府經營企業(yè)、經營土地的積極性，而且為社會力量、市場力量的成長營造了可發(fā)揮、可拓展的空間。然而，地方政府經營性行為為中國經濟騰飛奠定堅實基礎的同時，亦為中國治理帶來新的難題。21世紀以來，黨和國家提倡“構建和諧社會”“建設社會主義新農村”“科學發(fā)展觀”等化解治理困境的解決思路，近年來，亦有學者呼吁“重建社會” “社會建設”[18]來重構國家（政府）與社會（民眾）的互動關系，但并沒有從結構性角度來解決新時期所面臨的治理難題。

（三）優(yōu)化國家治理體系：中國現(xiàn)代國家成長再出發(fā)

改革開放政策的深入推進在解決中國經濟增長、社會力量不斷成熟的同時，又為當代中國帶來新的治理難題。盡管黨和政府提出一些重要的改革策略，但這些化解困境的方案缺乏系統(tǒng)性、聯(lián)動性，難以實質性地解決改革開放40余年來累積的治理難題。如何進一步提升國家治理能力，增強國家解決世紀難題的能力成為黨和國家需要思考的時代之問，亦是學術界關注的焦點。2013年10月，黨的十八屆三中全會正式提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略部署，以化解改革開放40余年所帶來的連帶性治理危機。自此，黨和政府開啟了把“國家治理”作為推進中國現(xiàn)代國家成長的有效抓手，妥善協(xié)調政府主體、市場主體、社會主體三大行為主體之間良性互動關系。

針對這個改革戰(zhàn)略的提出，學術界對此進行了熱烈的討論，并對“國家治理體系”和“治理能力現(xiàn)代化”進行了系統(tǒng)探討。首先，學界對國家治理體系的劃分上，大多數(shù)學者主要依循國家治理、市場治理及社會治理三個維度來分類[19]，亦有學者認為國家治理體系包含政治、經濟、社會、文化、生態(tài)、政黨等多領域、多層次治理結構。[20]其次，俞可平認為，衡量一個國家治理現(xiàn)代化的標準是“權力規(guī)范化、法治化、民主化、效率、協(xié)調”等。[21]何增科認為，國家治理體系的目標體系是可持續(xù)發(fā)展、民生與民權的改善和可持續(xù)的穩(wěn)定。[22]肖濱從歷史趨勢、現(xiàn)實挑戰(zhàn)、全球視野及優(yōu)化治權等四個維度來對國家治理現(xiàn)代化進行戰(zhàn)略定位。[23]總之，學者們圍繞“國家治理體系”與“治理能力現(xiàn)代化”進行大量有益解讀，并把構建政府、市場與社會三者之間良性互動作為提升國家治理能力的基本指向。綜合上述學者的觀點及近年來改革經驗，我們把推進中國國家治理能力現(xiàn)代化劃分為兩個維度：“優(yōu)化治理體系內部運行機制”和“理順治理主體外部良性關系”。兩個治理改革實踐維度交相輝映、煥發(fā)溢彩，形成了強力推進中國國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的兩大抓手。

1.優(yōu)化治理主體：變革治理主體的運行機制

為了推動中國現(xiàn)代國家平穩(wěn)成長，黨中央以“國家治理體系現(xiàn)代化”為導向，對其自身進行大刀闊斧的改革。首先，中國共產黨既是推動國家治理現(xiàn)代化的核心主體，也是優(yōu)化治理主體運行機制的核心要素。近年來，中國共產黨通過“踐行群眾路線”“依法治國”“全面從嚴治黨”“八項規(guī)定”“反腐重拳出擊，‘老虎’‘蒼蠅’一起打”“創(chuàng)新基層黨建工作”等執(zhí)政方針，全力鞏固執(zhí)政黨自身建設，再造執(zhí)政黨的組織能力和動員能力，激發(fā)執(zhí)政黨的自身活力，進而提升執(zhí)政黨的執(zhí)政合法性，從而為推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化提供基本前提。其次，政府體系是推進國家治理現(xiàn)代化的實際操作者。無論是國家經濟發(fā)展、小康社會建設還是公共文化繁榮都需要各級政府去推動和組織。為了解決央地之間的權力配置困境，黨和政府過去幾年持續(xù)推進“簡政放權改革”，以實現(xiàn)中央政府與地方政府雙向均能發(fā)揮其應有績效。近年來，仍持續(xù)不斷推進“行政審批制度改革”“投資審批制度改革”“商事制度改革”“職業(yè)資格改革”“權力清單制度”“事業(yè)單位分類改革”等。中央政府大刀闊斧進行“簡政放權改革”目的在于讓市場在資源配置起基礎作用，激發(fā)社會創(chuàng)造力和市場活力，形成“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的經濟發(fā)展格局?；诖?，圍繞“簡政放權改革”，地方各級政府圍繞“創(chuàng)新社會治理模式”“創(chuàng)新公共服務供給體系”等進行地方政府創(chuàng)新實踐，以解決經濟增長與社會善治之間的張力。最后，進一步強化人民代表大會制度和政治協(xié)商制度。人民代表大會和人民政協(xié)是國家治理體系的重要組成部分。健全人大運行機制，通過座談、聽證等方式讓公民參與到立法途徑之中，積極回應民眾關心的社會議題。完善政協(xié)制度，有效促進人民政協(xié)履行監(jiān)督、參政、議政等功能。多年來，人民代表大會和人民政協(xié)與時俱進推動多元化、多層次民主廣泛發(fā)展，從而推動中國特色社會主義民主繼續(xù)前行，從而堅實落實黨的領導、人民當家做主與依法治國的有機結合?？傊?，優(yōu)化治理主體運行機制目的在于把中央與地方各級治理體系的關系納入法制化軌道，形成治理主體內部的縱向上和橫向上的分工與協(xié)作關系，既保證中央頂層理性設計又促進地方創(chuàng)新實踐。

2.調適治理關系：搭建治理主體外部良性格局

通過觀察和梳理，十八屆三中全會以來的改革實踐大致包含經濟體制改革、政治體制改革、文化體制改革、社會體制改革及生態(tài)文明改革等五個維度。這五大維度實質上暗含著，在優(yōu)化治理主體運行機制的基礎上，應該著重理順治理主體與市場（企業(yè)）、社會（組織）及公民等方面的關系。首先，協(xié)調治理主體與市場關系。國務院提出“簡政放權改革”不僅是優(yōu)化央地之間的權力配置困境，而且是協(xié)調政府與市場關系的重要舉措。決定指出：“使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用?！苯陙硗七M的企業(yè)商事制度改革，有效地解決企業(yè)“準入不準營”的困境，并在地方（如順德、東莞等）形成可復制的經驗。其次，協(xié)調治理主體與社會關系。十八大以來，執(zhí)政黨多次強調構建黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的治理結構。為此，黨和政府著力圍繞改善民生、促進社會公平，全力地在改革分配制度、促進共同富裕等方面進行一定的嘗試。此外，政府部門還積極主動地放寬對社會組織的準入門檻，促進各類社會組織在相關領域發(fā)揮作用。這個舉措促進有效社會治理體系的生成，為營造一個既充滿活力又和諧有序的美好社會奠定基礎。再次，協(xié)調治理主體與公民關系。隨著市場經濟的深度推進，中國公民的權利意識迅速覺醒，尤其是基于違法征地、腐敗治理不濟等引發(fā)的民眾不滿日益增多。由于民眾利益多元化、訴求多樣化，其需要平臺來舒緩政府與公民之間的緊張關系。近年來，地方政府圍繞疏通民意進行大量創(chuàng)新嘗試，如廣東順德公共決策咨詢委員會、浙江溫嶺基層民主協(xié)商等。總之，理順治理主體外部良性關系在于構建一個“多元協(xié)同”的治理結構，實現(xiàn)政府、市場、社會三個機制的有機配合。[24]這個治理結構的形成不僅需要一個有責任、有能力、有擔當?shù)闹卫碇黧w（中國共產黨、中央政府、人大及政協(xié)），更加需要堅實的市場主體、活躍的社會主體。各個治理主體之間的有效整合、各司其職，有助于平穩(wěn)推動國家對社會的有效治理，推動中國現(xiàn)代國家成長。

總之，十八屆三中全會以來，中國共產黨“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”戰(zhàn)略部署提出，是對改革開放以來的發(fā)展難題進行有效治理的武器。實際上，優(yōu)化國家治理體系的目的在于實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，宗旨在提升國家解決社會問題的能力。縱觀近年來的改革探索，國家治理已經取得一定成效，并且已經顯露出國家轉型的跡象。無論中央層面治理模式的變革實踐，還是如雨后春筍般涌現(xiàn)出來的地方治理創(chuàng)新經驗，都構成推動中國現(xiàn)代國家成長的重要實踐探索，它們在推進政府、市場及社會三大行動主體的良性互動上做出諸多嘗試。當然，推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實踐過程仍在持續(xù)進行之中，其改革實踐成效尚需接受更長時段的實踐檢驗。