第一章 國(guó)家中的社會(huì)：國(guó)家建設(shè)與精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中的村莊治理

一 從建構(gòu)主權(quán)國(guó)家到優(yōu)化治理體系的現(xiàn)代國(guó)家演進(jìn)

新中國(guó)成立以來(lái)，經(jīng)歷蜿蜒曲折的發(fā)展歷程，中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家崛起讓世界為之矚目。中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家成長(zhǎng)是中國(guó)政治發(fā)展的主軸，從一個(gè)側(cè)面可以清晰地把脈中國(guó)政治發(fā)展過(guò)程面臨的挑戰(zhàn)與機(jī)遇。縱觀中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家成長(zhǎng)歷程，理論界和實(shí)務(wù)界始終圍繞著怎樣構(gòu)建一個(gè)統(tǒng)一、強(qiáng)大且有完善治理體系的現(xiàn)代國(guó)家展開(kāi)熱烈的討論。系統(tǒng)且清晰地把握中國(guó)國(guó)家成長(zhǎng)軌跡和脈絡(luò)成為研究者矢志不渝的學(xué)術(shù)任務(wù)。已有研究中，海外中國(guó)研究學(xué)者已從不同角度闡釋中國(guó)國(guó)家成長(zhǎng)的歷程，并涌現(xiàn)出一批重要研究著作，如費(fèi)正清著《美國(guó)與中國(guó)》、詹姆斯·R.湯森與布蘭特利·沃馬克著《中國(guó)政治》及李侃如著《治理中國(guó)：從革命到改革》等。近年來(lái)，海內(nèi)外學(xué)者亦從不同的研究視角圍繞“中國(guó)模式”“中國(guó)奇跡”“中國(guó)崛起”等關(guān)鍵性話語(yǔ)嘗試解釋這些經(jīng)驗(yàn)事實(shí)內(nèi)在邏輯、動(dòng)力機(jī)制及影響因素。徐勇基于農(nóng)民學(xué)研究視角分析“中國(guó)奇跡”的產(chǎn)生源于農(nóng)民理性擴(kuò)張與現(xiàn)代工商業(yè)結(jié)合形成的疊加優(yōu)勢(shì)，并被學(xué)界概括為“農(nóng)民理性擴(kuò)張論”[1]。肖濱以中國(guó)國(guó)家成長(zhǎng)為切入點(diǎn)，清晰地呈現(xiàn)出革命、改革與中國(guó)崛起之間的內(nèi)在聯(lián)系。[2]渠敬東等從社會(huì)學(xué)視角分析系統(tǒng)闡明中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家從“總體支配”到“技術(shù)治理”的演變歷程。[3]這些代表性闡釋為我們理解中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家成長(zhǎng)提供了某種思路。總體上，中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家成長(zhǎng)軌跡具有“歷史延續(xù)性而不是斷裂性”特性，由此形成中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展道路。[4]前述研究工作系統(tǒng)闡釋了新中國(guó)成立以來(lái)現(xiàn)代國(guó)家成長(zhǎng)過(guò)程，并對(duì)“中國(guó)崛起”“中國(guó)模式”“中國(guó)奇跡”等實(shí)踐模式、動(dòng)力機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)解讀。然而，已有研究均未關(guān)注到對(duì)中國(guó)國(guó)家成長(zhǎng)的最新進(jìn)展（特別是黨的十八屆三中全會(huì)以后）進(jìn)行理論梳理，尚沒(méi)有把習(xí)近平執(zhí)政后的治國(guó)理政思想實(shí)踐囊括進(jìn)中國(guó)國(guó)家成長(zhǎng)之中。

鑒于此，本書(shū)嘗試以“中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家成長(zhǎng)”為切入點(diǎn)，從縱向歷時(shí)性角度闡釋新中國(guó)成立70余年來(lái)中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家成長(zhǎng)邏輯的演變軌跡并進(jìn)行必要的理論解釋，從而揭示黨的十八屆三中全會(huì)提出“國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”理論命題的理論緣由，并對(duì)中國(guó)國(guó)家成長(zhǎng)未來(lái)進(jìn)行審慎的理論判斷。

（一）建構(gòu)現(xiàn)代主權(quán)國(guó)家：國(guó)家政權(quán)對(duì)基層社會(huì)的整合

在漫長(zhǎng)的中國(guó)國(guó)家成長(zhǎng)歷程中，中央政府始終力圖打破由地方精英控制農(nóng)村社會(huì)的境況，從而使得國(guó)家權(quán)力能夠有效地控制和整合農(nóng)村社會(huì)，進(jìn)而連帶式引起基層社會(huì)全方位的變遷，最終建構(gòu)現(xiàn)代主權(quán)國(guó)家。然而，從秦始皇統(tǒng)一中國(guó)到晚清王朝滅亡，中央政府始終沒(méi)有實(shí)現(xiàn)對(duì)縣級(jí)以下社會(huì)的有效滲透和整合。到了近代，基于西方現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的涌入和滲透，清末民初國(guó)家陷入了軍閥混戰(zhàn)狀態(tài)，國(guó)家政權(quán)“四分五裂”，即“有現(xiàn)代國(guó)家之名，無(wú)現(xiàn)代國(guó)家之實(shí)”。直至中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)掌政權(quán)之時(shí)，中國(guó)現(xiàn)代主權(quán)國(guó)家才真正建構(gòu)起來(lái)，進(jìn)而開(kāi)啟真正意義上的中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家成長(zhǎng)之路。

1.國(guó)家懸浮于社會(huì)之上：傳統(tǒng)中國(guó)有限的整合能力

傳統(tǒng)中國(guó)，中央政府具有較高的集權(quán)能力，但國(guó)家權(quán)力滲透基層社會(huì)的能力有限。在“皇權(quán)不達(dá)縣”的背景下，“鄉(xiāng)紳”是非常重要的地方權(quán)威代表，他們不具有官方授權(quán)，很少與中央權(quán)威發(fā)生關(guān)系。中國(guó)縣級(jí)以下行政事務(wù)依賴由獨(dú)自提名的準(zhǔn)官員來(lái)進(jìn)行局部治理，國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的滲透能力非常有限。[5]盡管中華帝國(guó)擁有燦爛文明，與現(xiàn)代政治制度相比還是落后。由于缺乏一個(gè)致力于發(fā)展經(jīng)濟(jì)、推動(dòng)社會(huì)變革、為民眾提供基本福利的政府機(jī)構(gòu)，清朝帝國(guó)走向衰落。[6]清朝末年，在西方現(xiàn)代科技、經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的入侵和挑戰(zhàn)之下，清帝國(guó)家體制難以應(yīng)對(duì)，逐步走向衰落，于1912年2月12日正式結(jié)束帝制統(tǒng)治，孫中山領(lǐng)導(dǎo)資產(chǎn)階級(jí)民主革命軍推翻清朝帝國(guó)統(tǒng)治，建立起近代意義上的“民族國(guó)家”。孫中山以“三民主義”為理念，著力構(gòu)建現(xiàn)代化官僚體制，使國(guó)家權(quán)力能夠解決“皇權(quán)不達(dá)縣”的難題，使國(guó)家能夠有效地對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)進(jìn)行監(jiān)控和動(dòng)員。然而，袁世凱復(fù)辟后，中國(guó)進(jìn)入地方性軍閥割據(jù)局面，中央權(quán)威和合法性暴力機(jī)構(gòu)尚沒(méi)有建立起來(lái)，科舉制的沒(méi)落導(dǎo)致傳統(tǒng)士紳變成新興商人、企業(yè)家等。“國(guó)家權(quán)力”實(shí)際上淪為各軍閥頭目爭(zhēng)取利益的工具，強(qiáng)化中央權(quán)威的過(guò)程逐漸演變成對(duì)社會(huì)民眾實(shí)行搜刮社會(huì)財(cái)富的過(guò)程。維系中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)的“皇權(quán)—士紳—民眾”三層架構(gòu)面臨著分裂與解體。在農(nóng)村社會(huì)，基層政權(quán)財(cái)政汲取能力嚴(yán)重弱化，鄉(xiāng)村治理主體由“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)”惡變?yōu)椤摆A利型經(jīng)紀(jì)”，最終導(dǎo)致國(guó)家政權(quán)建設(shè)的“內(nèi)卷化”[7]。在城市社會(huì)，警察與地痞錯(cuò)中交雜，聯(lián)合起來(lái)搜刮民脂民膏，導(dǎo)致社會(huì)治安防控沒(méi)有得到改善，并陷于混亂狀態(tài)，民眾處于水深火熱之中。[8]

2.國(guó)家對(duì)社會(huì)的深度滲透：現(xiàn)代中國(guó)有效的整合能力

如何實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代國(guó)家對(duì)基層社會(huì)的滲透和整合成為中國(guó)發(fā)展面臨的首要問(wèn)題。中國(guó)共產(chǎn)黨運(yùn)用馬克思主義基本原理走上了奪取政權(quán)之路。中國(guó)共產(chǎn)黨以偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)為根據(jù)地，塑造意識(shí)形態(tài)，爭(zhēng)取工人和農(nóng)民的支持，最終奪得最高權(quán)威。1949年10月1日，中華人民共和國(guó)誕生，中國(guó)進(jìn)入新紀(jì)元，開(kāi)啟建構(gòu)現(xiàn)代國(guó)家進(jìn)程。隨著國(guó)家政權(quán)體系的建立，中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家實(shí)現(xiàn)對(duì)各個(gè)領(lǐng)域的嚴(yán)密控制以達(dá)到國(guó)家政權(quán)對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行滲透和整合。

在農(nóng)村社會(huì)，中國(guó)共產(chǎn)黨繼續(xù)組織和動(dòng)員工農(nóng)參與社會(huì)主義建設(shè)，從而把分散化的基層社會(huì)整合到國(guó)家政權(quán)體系中來(lái)。[9]在基層黨組織深入基層社會(huì)的同時(shí)，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)劣紳?rùn)?quán)威基本被打倒，新式鄉(xiāng)村權(quán)威正式確立。正是通過(guò)這個(gè)權(quán)威體系，廣大農(nóng)民史無(wú)前例地被國(guó)家政權(quán)組織、動(dòng)員起來(lái)。楊善華等通過(guò)對(duì)基層政權(quán)角色分析認(rèn)為，新中國(guó)成立初期其忠實(shí)地貫徹與落實(shí)中央政府的方針、政策，扮演著“代理型政權(quán)”角色。這為中國(guó)共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村社會(huì)的有效整合奠定基礎(chǔ)。此外，中國(guó)共產(chǎn)黨巧妙地利用意識(shí)形態(tài)把嶄新的文化傳遞到基層社會(huì)，如文藝社團(tuán)、學(xué)習(xí)班、普及廣播系統(tǒng)等實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)的文化滲透，進(jìn)而培養(yǎng)民眾的社會(huì)主義、愛(ài)國(guó)主義等價(jià)值觀。在城市社會(huì)，在解放初期居委會(huì)整頓方面，新中國(guó)執(zhí)政黨通過(guò)“階級(jí)凈化機(jī)制”將混亂復(fù)雜的城市社會(huì)整合為組織化社會(huì)。[10]這為新生國(guó)家政權(quán)奠定社會(huì)基礎(chǔ)。黃冬婭通過(guò)廣州市基層工商所的研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)家通過(guò)“求訴于市場(chǎng)管理的群眾路線”來(lái)規(guī)范基層工商所行為，改善國(guó)家政權(quán)建設(shè)成效。[11]總之，黨和國(guó)家的決策、指示有效地通過(guò)垂直高效的政權(quán)體系在極短時(shí)間內(nèi)傳遞到社會(huì)的每個(gè)角落。1949年到1978年間，國(guó)家通過(guò)“政黨下鄉(xiāng)”“行政下鄉(xiāng)”“階級(jí)凈化”“群眾路線”等各種策略，初步實(shí)現(xiàn)國(guó)家政權(quán)對(duì)基層社會(huì)的有效整合。中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家的基本架構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制已初步搭建起來(lái)，國(guó)家治理結(jié)構(gòu)基本格局初步形成，并為中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家成長(zhǎng)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)：市場(chǎng)化改革及其帶來(lái)的治理困境

建構(gòu)主權(quán)國(guó)家為推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、助力中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供前提條件。雖然新中國(guó)成立前30年搭建起了現(xiàn)代國(guó)家運(yùn)行的基本架構(gòu)，但仍然是一個(gè)“一窮二白”的社會(huì)主義國(guó)家。當(dāng)時(shí)，鄧小平審視危機(jī)四伏的中國(guó)體制，認(rèn)為只有推行重大改革才能保住中國(guó)共產(chǎn)黨，中國(guó)應(yīng)該轉(zhuǎn)向“推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”的道路上來(lái)。而中國(guó)要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)人民的共同富裕，只能由中國(guó)共產(chǎn)黨來(lái)領(lǐng)導(dǎo)，脫離中共的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)將帶來(lái)動(dòng)亂和暴力。[12]在鄧小平的指引下，中國(guó)推行改革開(kāi)放政策，把市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶入社會(huì)主義國(guó)家中來(lái)。1978年，中國(guó)共產(chǎn)黨帶領(lǐng)全國(guó)人民進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，重要舉措之一便是從國(guó)家向地方放權(quán)以調(diào)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展積極性和激發(fā)基層社會(huì)的活力。自此，社會(huì)力量與市場(chǎng)力量相繼快速成長(zhǎng)，初步呈現(xiàn)出現(xiàn)代國(guó)家、社會(huì)主體及市場(chǎng)主體三者協(xié)作運(yùn)行的景象。

1.“政府—市場(chǎng)”關(guān)系：政府經(jīng)營(yíng)行為及后果

放權(quán)改革舉措從國(guó)家推行“分灶吃飯”式財(cái)政體制開(kāi)啟。1978年以后，國(guó)務(wù)院頒布并施行了“劃分收支、分級(jí)包干”的財(cái)政管理體制。黨和國(guó)家樹(shù)立“為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)”的發(fā)展理念，由此塑造中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展高速騰飛的態(tài)勢(shì)。在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)初期，地方政府開(kāi)啟“經(jīng)營(yíng)企業(yè)”之旅，各地方政府大規(guī)模地引進(jìn)、組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為改革開(kāi)放初期的真實(shí)寫(xiě)照。地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性被激發(fā)出來(lái)，他們通過(guò)卷入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生產(chǎn)和運(yùn)作當(dāng)中，形成政府運(yùn)作與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相結(jié)合的方式來(lái)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。然而，地方政府“經(jīng)營(yíng)企業(yè)”所獲取的利益并沒(méi)有用于改善社會(huì)福利和優(yōu)化公共服務(wù)供給，而是扮演“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”[13]。一般而言，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)充分發(fā)展的市場(chǎng)社會(huì)，市場(chǎng)是資源配置中的基礎(chǔ)性要素，政府主要扮演“服務(wù)者”角色、“管理者”角色。然而，在中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展40余年里，在政府主導(dǎo)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的背景下，政府權(quán)力與企業(yè)資本之間的糾結(jié)關(guān)系難以徹底厘清，進(jìn)而導(dǎo)致“政企不分”“政商不分”等現(xiàn)象，由此帶來(lái)權(quán)力與資本之間的糾葛導(dǎo)致的腐敗叢生，為“中國(guó)式腐敗”的蔓延埋下溫床。1994年，國(guó)家實(shí)施了相對(duì)集權(quán)的“分稅制”改革。改革的目的一方面是把地方政府的部分財(cái)政收入按比例地轉(zhuǎn)移到中央政府；另一方面是規(guī)范地方政府的謀利性行為，推動(dòng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革，合理劃分政府與企業(yè)之間的糾結(jié)關(guān)系。然而，分稅制改革對(duì)地方政府產(chǎn)生了“驅(qū)趕效應(yīng)”，地方政府逐步將財(cái)政收入的重點(diǎn)由預(yù)算內(nèi)轉(zhuǎn)到預(yù)算外、由預(yù)算外轉(zhuǎn)到非預(yù)算。[14]地方政府從“經(jīng)營(yíng)企業(yè)”轉(zhuǎn)移到“經(jīng)營(yíng)土地”，地方政府紛紛把目光投向了土地的轉(zhuǎn)讓與開(kāi)發(fā)。[15]

近年來(lái)，地方政府“經(jīng)營(yíng)土地”發(fā)展模式衍生出政府公共服務(wù)供給不足、社會(huì)保障滯后、貧富差距迅速拉大、社會(huì)抗?fàn)幵龆嗉白》砍杀炯ぴ龅纫庀氩坏降暮蠊?span id="cxnuhxm" class="super">[16]基于政府“征用土地”而導(dǎo)致的農(nóng)民維權(quán)抗?fàn)幰殉蔀橥{農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的首要因素。[17]地方政府的逐利性行為導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的動(dòng)力遠(yuǎn)超過(guò)為民眾提供基本公共服務(wù)的動(dòng)力，進(jìn)而塑造了政府與民眾之間的張力關(guān)系。

2.“政府與社會(huì)”關(guān)系：政府主導(dǎo)社會(huì)治理及面臨的困境

推行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來(lái)，國(guó)家與社會(huì)發(fā)生結(jié)構(gòu)性分離且呈現(xiàn)兩個(gè)空間維度，多元化社會(huì)行動(dòng)主體正在形成并在各領(lǐng)域中發(fā)揮越來(lái)越顯著的作用。國(guó)家除了賦予地方政府大量經(jīng)營(yíng)空間，推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)；還放松對(duì)社會(huì)各要素的管制，激活社會(huì)力量的成長(zhǎng)。自此，國(guó)家之外的社會(huì)個(gè)體、各類(lèi)民間社會(huì)力量等取得蓬勃式發(fā)展，顯然呈現(xiàn)出國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)的良性互動(dòng)格局。這些社會(huì)治理主體在公共產(chǎn)品供給、社會(huì)糾紛解決、社會(huì)福利保障、環(huán)境保護(hù)等方面發(fā)揮著積極作用。

就國(guó)家與公民之間關(guān)系而言，伴隨國(guó)家向社會(huì)放權(quán)力度的加大，中國(guó)公民的權(quán)利意識(shí)和民主參與意愿被激活，多元化價(jià)值觀念大量涌現(xiàn)。公民不僅有意向且愿意參與公共政策的制定并監(jiān)督公共政策的執(zhí)行，而且希望在公共財(cái)政預(yù)算等上有更多的知情權(quán)。民眾正在采用多樣形式、多元渠道的政治參與策略來(lái)影響公共事務(wù)的處置、公共政策的抉擇等。然而，由于歷史慣性的影響，政府與民眾之間的溝通在一定程度上存在不對(duì)等性，并沒(méi)有建立起平等地與民眾的溝通與對(duì)話機(jī)制。如何應(yīng)對(duì)具有現(xiàn)代公民意識(shí)的社會(huì)民眾成為政府面臨的首要問(wèn)題。

就政府與社會(huì)組織關(guān)系而言，改革開(kāi)放以來(lái)，各類(lèi)社會(huì)主體日益成長(zhǎng)成為一支相對(duì)成熟的行為主體。在政府的鼓勵(lì)和扶持之下，各類(lèi)民間社會(huì)組織在公共服務(wù)供給、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)民工救助、慈善事業(yè)等方面發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，成為公共事務(wù)治理的重要行動(dòng)主體。此外，隨著民眾對(duì)多元化公共服務(wù)訴求的不斷加強(qiáng)，政府難以應(yīng)對(duì)多元化、多樣化公共服務(wù)，各類(lèi)民間社會(huì)組織則在此過(guò)程中發(fā)揮作用的空間得到一定程度的釋放。然而，政府機(jī)關(guān)不斷地?cái)U(kuò)展自身的權(quán)力管轄范圍，這在一定程度上限制民間組織發(fā)展，導(dǎo)致民間力量在萎縮、地方創(chuàng)新日益艱難，社會(huì)活力有減弱跡象。因而，政府如何釋放空間，激活社會(huì)組織活力，從而建構(gòu)起多元協(xié)同治理格局成為黨和政府面臨的重要問(wèn)題。

總之，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不僅調(diào)動(dòng)地方政府經(jīng)營(yíng)企業(yè)、經(jīng)營(yíng)土地的積極性，而且為社會(huì)力量、市場(chǎng)力量的成長(zhǎng)營(yíng)造了可發(fā)揮、可拓展的空間。然而，地方政府經(jīng)營(yíng)性行為為中國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)的同時(shí)，亦為中國(guó)治理帶來(lái)新的難題。21世紀(jì)以來(lái)，黨和國(guó)家提倡“構(gòu)建和諧社會(huì)”“建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村”“科學(xué)發(fā)展觀”等化解治理困境的解決思路，近年來(lái)，亦有學(xué)者呼吁“重建社會(huì)” “社會(huì)建設(shè)”[18]來(lái)重構(gòu)國(guó)家（政府）與社會(huì)（民眾）的互動(dòng)關(guān)系，但并沒(méi)有從結(jié)構(gòu)性角度來(lái)解決新時(shí)期所面臨的治理難題。

（三）優(yōu)化國(guó)家治理體系：中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家成長(zhǎng)再出發(fā)

改革開(kāi)放政策的深入推進(jìn)在解決中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、社會(huì)力量不斷成熟的同時(shí)，又為當(dāng)代中國(guó)帶來(lái)新的治理難題。盡管黨和政府提出一些重要的改革策略，但這些化解困境的方案缺乏系統(tǒng)性、聯(lián)動(dòng)性，難以實(shí)質(zhì)性地解決改革開(kāi)放40余年來(lái)累積的治理難題。如何進(jìn)一步提升國(guó)家治理能力，增強(qiáng)國(guó)家解決世紀(jì)難題的能力成為黨和國(guó)家需要思考的時(shí)代之問(wèn)，亦是學(xué)術(shù)界關(guān)注的焦點(diǎn)。2013年10月，黨的十八屆三中全會(huì)正式提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略部署，以化解改革開(kāi)放40余年所帶來(lái)的連帶性治理危機(jī)。自此，黨和政府開(kāi)啟了把“國(guó)家治理”作為推進(jìn)中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家成長(zhǎng)的有效抓手，妥善協(xié)調(diào)政府主體、市場(chǎng)主體、社會(huì)主體三大行為主體之間良性互動(dòng)關(guān)系。

針對(duì)這個(gè)改革戰(zhàn)略的提出，學(xué)術(shù)界對(duì)此進(jìn)行了熱烈的討論，并對(duì)“國(guó)家治理體系”和“治理能力現(xiàn)代化”進(jìn)行了系統(tǒng)探討。首先，學(xué)界對(duì)國(guó)家治理體系的劃分上，大多數(shù)學(xué)者主要依循國(guó)家治理、市場(chǎng)治理及社會(huì)治理三個(gè)維度來(lái)分類(lèi)[19]，亦有學(xué)者認(rèn)為國(guó)家治理體系包含政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)、政黨等多領(lǐng)域、多層次治理結(jié)構(gòu)。[20]其次，俞可平認(rèn)為，衡量一個(gè)國(guó)家治理現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)是“權(quán)力規(guī)范化、法治化、民主化、效率、協(xié)調(diào)”等。[21]何增科認(rèn)為，國(guó)家治理體系的目標(biāo)體系是可持續(xù)發(fā)展、民生與民權(quán)的改善和可持續(xù)的穩(wěn)定。[22]肖濱從歷史趨勢(shì)、現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)、全球視野及優(yōu)化治權(quán)等四個(gè)維度來(lái)對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)行戰(zhàn)略定位。[23]總之，學(xué)者們圍繞“國(guó)家治理體系”與“治理能力現(xiàn)代化”進(jìn)行大量有益解讀，并把構(gòu)建政府、市場(chǎng)與社會(huì)三者之間良性互動(dòng)作為提升國(guó)家治理能力的基本指向。綜合上述學(xué)者的觀點(diǎn)及近年來(lái)改革經(jīng)驗(yàn)，我們把推進(jìn)中國(guó)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化劃分為兩個(gè)維度：“優(yōu)化治理體系內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制”和“理順治理主體外部良性關(guān)系”。兩個(gè)治理改革實(shí)踐維度交相輝映、煥發(fā)溢彩，形成了強(qiáng)力推進(jìn)中國(guó)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的兩大抓手。

1.優(yōu)化治理主體：變革治理主體的運(yùn)行機(jī)制

為了推動(dòng)中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家平穩(wěn)成長(zhǎng)，黨中央以“國(guó)家治理體系現(xiàn)代化”為導(dǎo)向，對(duì)其自身進(jìn)行大刀闊斧的改革。首先，中國(guó)共產(chǎn)黨既是推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的核心主體，也是優(yōu)化治理主體運(yùn)行機(jī)制的核心要素。近年來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)“踐行群眾路線”“依法治國(guó)”“全面從嚴(yán)治黨”“八項(xiàng)規(guī)定”“反腐重拳出擊，‘老虎’‘蒼蠅’一起打”“創(chuàng)新基層黨建工作”等執(zhí)政方針，全力鞏固執(zhí)政黨自身建設(shè)，再造執(zhí)政黨的組織能力和動(dòng)員能力，激發(fā)執(zhí)政黨的自身活力，進(jìn)而提升執(zhí)政黨的執(zhí)政合法性，從而為推動(dòng)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化提供基本前提。其次，政府體系是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的實(shí)際操作者。無(wú)論是國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、小康社會(huì)建設(shè)還是公共文化繁榮都需要各級(jí)政府去推動(dòng)和組織。為了解決央地之間的權(quán)力配置困境，黨和政府過(guò)去幾年持續(xù)推進(jìn)“簡(jiǎn)政放權(quán)改革”，以實(shí)現(xiàn)中央政府與地方政府雙向均能發(fā)揮其應(yīng)有績(jī)效。近年來(lái)，仍持續(xù)不斷推進(jìn)“行政審批制度改革”“投資審批制度改革”“商事制度改革”“職業(yè)資格改革”“權(quán)力清單制度”“事業(yè)單位分類(lèi)改革”等。中央政府大刀闊斧進(jìn)行“簡(jiǎn)政放權(quán)改革”目的在于讓市場(chǎng)在資源配置起基礎(chǔ)作用，激發(fā)社會(huì)創(chuàng)造力和市場(chǎng)活力，形成“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局。基于此，圍繞“簡(jiǎn)政放權(quán)改革”，地方各級(jí)政府圍繞“創(chuàng)新社會(huì)治理模式”“創(chuàng)新公共服務(wù)供給體系”等進(jìn)行地方政府創(chuàng)新實(shí)踐，以解決經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)善治之間的張力。最后，進(jìn)一步強(qiáng)化人民代表大會(huì)制度和政治協(xié)商制度。人民代表大會(huì)和人民政協(xié)是國(guó)家治理體系的重要組成部分。健全人大運(yùn)行機(jī)制，通過(guò)座談、聽(tīng)證等方式讓公民參與到立法途徑之中，積極回應(yīng)民眾關(guān)心的社會(huì)議題。完善政協(xié)制度，有效促進(jìn)人民政協(xié)履行監(jiān)督、參政、議政等功能。多年來(lái)，人民代表大會(huì)和人民政協(xié)與時(shí)俱進(jìn)推動(dòng)多元化、多層次民主廣泛發(fā)展，從而推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義民主繼續(xù)前行，從而堅(jiān)實(shí)落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主與依法治國(guó)的有機(jī)結(jié)合。總之，優(yōu)化治理主體運(yùn)行機(jī)制目的在于把中央與地方各級(jí)治理體系的關(guān)系納入法制化軌道，形成治理主體內(nèi)部的縱向上和橫向上的分工與協(xié)作關(guān)系，既保證中央頂層理性設(shè)計(jì)又促進(jìn)地方創(chuàng)新實(shí)踐。

2.調(diào)適治理關(guān)系：搭建治理主體外部良性格局

通過(guò)觀察和梳理，十八屆三中全會(huì)以來(lái)的改革實(shí)踐大致包含經(jīng)濟(jì)體制改革、政治體制改革、文化體制改革、社會(huì)體制改革及生態(tài)文明改革等五個(gè)維度。這五大維度實(shí)質(zhì)上暗含著，在優(yōu)化治理主體運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)上，應(yīng)該著重理順治理主體與市場(chǎng)（企業(yè)）、社會(huì)（組織）及公民等方面的關(guān)系。首先，協(xié)調(diào)治理主體與市場(chǎng)關(guān)系。國(guó)務(wù)院提出“簡(jiǎn)政放權(quán)改革”不僅是優(yōu)化央地之間的權(quán)力配置困境，而且是協(xié)調(diào)政府與市場(chǎng)關(guān)系的重要舉措。決定指出：“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。”近年來(lái)推進(jìn)的企業(yè)商事制度改革，有效地解決企業(yè)“準(zhǔn)入不準(zhǔn)營(yíng)”的困境，并在地方（如順德、東莞等）形成可復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)。其次，協(xié)調(diào)治理主體與社會(huì)關(guān)系。十八大以來(lái)，執(zhí)政黨多次強(qiáng)調(diào)構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的治理結(jié)構(gòu)。為此，黨和政府著力圍繞改善民生、促進(jìn)社會(huì)公平，全力地在改革分配制度、促進(jìn)共同富裕等方面進(jìn)行一定的嘗試。此外，政府部門(mén)還積極主動(dòng)地放寬對(duì)社會(huì)組織的準(zhǔn)入門(mén)檻，促進(jìn)各類(lèi)社會(huì)組織在相關(guān)領(lǐng)域發(fā)揮作用。這個(gè)舉措促進(jìn)有效社會(huì)治理體系的生成，為營(yíng)造一個(gè)既充滿活力又和諧有序的美好社會(huì)奠定基礎(chǔ)。再次，協(xié)調(diào)治理主體與公民關(guān)系。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深度推進(jìn)，中國(guó)公民的權(quán)利意識(shí)迅速覺(jué)醒，尤其是基于違法征地、腐敗治理不濟(jì)等引發(fā)的民眾不滿日益增多。由于民眾利益多元化、訴求多樣化，其需要平臺(tái)來(lái)舒緩政府與公民之間的緊張關(guān)系。近年來(lái)，地方政府圍繞疏通民意進(jìn)行大量創(chuàng)新嘗試，如廣東順德公共決策咨詢委員會(huì)、浙江溫嶺基層民主協(xié)商等。總之，理順治理主體外部良性關(guān)系在于構(gòu)建一個(gè)“多元協(xié)同”的治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三個(gè)機(jī)制的有機(jī)配合。[24]這個(gè)治理結(jié)構(gòu)的形成不僅需要一個(gè)有責(zé)任、有能力、有擔(dān)當(dāng)?shù)闹卫碇黧w（中國(guó)共產(chǎn)黨、中央政府、人大及政協(xié)），更加需要堅(jiān)實(shí)的市場(chǎng)主體、活躍的社會(huì)主體。各個(gè)治理主體之間的有效整合、各司其職，有助于平穩(wěn)推動(dòng)國(guó)家對(duì)社會(huì)的有效治理，推動(dòng)中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家成長(zhǎng)。

總之，十八屆三中全會(huì)以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”戰(zhàn)略部署提出，是對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)的發(fā)展難題進(jìn)行有效治理的武器。實(shí)際上，優(yōu)化國(guó)家治理體系的目的在于實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，宗旨在提升國(guó)家解決社會(huì)問(wèn)題的能力。縱觀近年來(lái)的改革探索，國(guó)家治理已經(jīng)取得一定成效，并且已經(jīng)顯露出國(guó)家轉(zhuǎn)型的跡象。無(wú)論中央層面治理模式的變革實(shí)踐，還是如雨后春筍般涌現(xiàn)出來(lái)的地方治理創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，都構(gòu)成推動(dòng)中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家成長(zhǎng)的重要實(shí)踐探索，它們?cè)谕七M(jìn)政府、市場(chǎng)及社會(huì)三大行動(dòng)主體的良性互動(dòng)上做出諸多嘗試。當(dāng)然，推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實(shí)踐過(guò)程仍在持續(xù)進(jìn)行之中，其改革實(shí)踐成效尚需接受更長(zhǎng)時(shí)段的實(shí)踐檢驗(yàn)。