前言
一、憲法學研究中的制度分析
制度分析一直是社會科學研究中重要的方法論取向，近年來“制度主義”的研究范式在經濟學、政治學和社會學中的重新興起，更使這一研究方法備受矚目。就經濟學領域而言，20世紀五六十年代新制度經濟學就將制度和制度變遷納入經濟學的研究之中，“到了20世紀90年代末，以哈佛大學的丹尼·羅德里克（Dani Rodrik）、安德魯·施萊弗（Andrei Shleifer）和達龍·阿西莫格魯（Daron Acemoglu）等為首的一批經濟學家，開始把眼光從資本積累和技術創新轉移到制度問題上來，試圖從市場的效率、政府干預、腐敗的程度等制度因素來解釋發展中國家發展績效的差異”[1]。政治學領域也在20世紀80年代以后在反思行為主義政治學的缺陷的基礎上，“強烈反對把行為確定為政治分析的基礎要素；他們不相信行為能夠為解釋‘所有政府現象’提供足夠的基礎。因為，行為發生在制度環境中，因此，在理解這一概念時，必須考慮制度因素”[2]。自20世紀80年代以來，社會學也在認真面對新制度經濟學和新制度政治學的學術成果的情況下，“積極研究當代社會制度變遷，在社會學界逐漸擴展流行。哈貝馬斯的交往行為理論，布迪厄的場域實踐理論，吉登斯的結構化理論，以及布西亞的消費社會理論，這些在當代產生重大影響的社會學理論，其中都包含了視野廣闊、內容豐富的制度研究成果”[3]。盡管不同學科的不同學者對“制度”這一概念的理解不同，但“制度”的一般性含義則是指“（由規則）調節著建立起來的秩序”[4]，對制度的分析離不開規則。對于何謂制度分析方法，有哲學研究者指出：“所謂制度分析方法，就是制度思維方式的實際運用……制度分析方法的核心是將行動與互動納入一種有規則和結構的開放系統中，分析行動與互動的邏輯可能性、規則、結構性位置、可能的后果、運行的機制。”[5]結構分析、博弈論分析、規則分析、遠期后果分析或長時段分析、規則路徑變遷分析等，都屬于制度分析的類型。
制度分析方法或“制度主義”的研究范式在法學研究中已經產生了重大影響。首先，制度經濟學、制度社會學、制度政治學方法在法學研究中的運用，推動了相應交叉學科在法學學科體系中的形成和發展，特別是法社會學的發展。其次，在實證法學內部推動了法學方法論的更新，其中制度法學是其典型的代表。以尼爾·麥考密克、奧塔·魏因貝格爾為代表的制度法學將法律視為“制度事實”，試圖超越“實證主義和自然法”從而為法律教義學和法律社會學提供“健全的本體論和認識論前提”[6]。一方面，他們試圖將其與制度社會學相區別，“我們的制度法理論不是關于社會制度的理論，而是把法律視為一個現實的社會規范體系的理論。制度社會學從理論上說是制度法理論的近鄰，但不是相同的理論”[7]。另一方面，他們又主張用實踐理性改造實證主義法學，“我們的努力毋寧是旨在用解釋學的方法重新闡釋作為制度基礎的規范性規則、目標和價值，并在這樣做的同時根據它們所服務的社會需求，根據社會上存在的復雜的團體和階級，以及根據形成社會及其變化的種種思想行事”[8]。對于制度法學的根本宗旨和方法論特征，季衛東先生認為：“他們的論述的基本特征在于自然法的徹底世俗化和實證法的內部社會化，這也解釋了在分析·解釋學的方法之外，他們還傾向于采納人類·社會學的方法的原因?！?a href="#jz_2_7" id="jzyy_2_7">[9]這是一種“分析的法律實證主義與現實主義的——社會學的法律實證主義的結合”[10]。最后，制度分析從來都是立足于對規則的分析，因此，制度分析方法與作為法學學科體系核心的法教義學或法釋義學方法并不矛盾，法教義學或法釋義學，是以特定國家現行有效的法律為出發點和研究對象，“它關切的是實證法的規范效力、規范的意義內容，以及法院判決中所包含的裁判準則”[11]。制度分析方法的運用并不會使法學失去其學科應有的方法論特色。如卡爾·拉倫茨所言：“假使法學不想轉變成一種或者以自然法，或者以歷史哲學，或者以社會哲學為根據的社會理論，而想維持其法學的角色，它就必須假定現行法秩序大體看來是合理的?！?a href="#jz_5_7" id="jzyy_5_7">[12]制度分析方法既強調從法學的內在觀點出發研究規范和規范體系本身，又強調從法學的外在觀點出發研究制度的結構及其運作環境，從而就形成了一個以規范分析為核心的多元的方法論體系?？梢哉f，制度分析既是關于制度的規范分析，也是將研究對象嵌入制度背景中的分析，由于制度構成因素的復雜性以及制度外部環境的開放性，制度分析方法本身就可能在制度規范的應然性研究、制度構成因素的結構性研究和制度參與主體的互動性研究的基礎上，極大地拓展相關領域的研究視野和研究深度。
憲法學研究采用制度分析方法是必然的選擇。首先，憲法本身就是一個規范體系，是一種制度事實，憲法既為相應憲政制度的建構提供規范，其本身又構成了其他制度的組成部分。對憲法規范的解釋學研究，既是憲法學方法論的核心，也是制度分析方法的題中應有之義。其次，從社會實踐層面看，憲法是制度化運作機制的產物，是宏觀社會制度系統的一部分。憲法與社會的關系實質上就是一種制度與其環境背景的互動關系。再次，通過憲法規范所建構或確認的具體憲政制度，是憲法學重要的理論研究對象，在我國，憲法學知識體系的劃分就是主要以憲政制度為區分標準的，即除憲法學基礎理論外，其他研究領域都圍繞制度形態來劃分，如人民代表大會制度、選舉制度、權利保障制度、地方制度、國家機構、違憲審查制度等。最后，我國憲法沒有司法適用性，憲法學的重心主要不是解決社會沖突，而是宏觀制度建構，這極大地制約了憲法釋義學的發展，但卻有利于憲法社會學和憲法政治學的發展。
制度分析方法由于融合了經濟學、政治學、社會學和實證法學的方法論優勢，確保了憲法學研究的開放性，從而具有巨大的理論優勢。一方面，制度分析方法立足于對制度的規范分析，從而可以固守憲法的解釋學研究立場，保持憲法學的傳統研究特色；另一方面，制度分析方法在具體憲政制度的研究中可以發揮更大的理論解釋力，可以在實證憲法學和憲法社會學之間實現綜合平衡，從而克服了從純粹規范的內在邏輯出發尋找制度發展的根據和從純粹的外部社會環境出發尋找制度發展的依據的各自的弊端。本書對于地方人大監督權的研究就嘗試使用這一多元而又統一的研究方法。
二、本書的研究目的與結構
地方人大監督權問題在憲法學宏大的研究領域中是具體而微觀的問題，中國憲法學人對此問題的關注不夠，研究也不夠充分。整個人民代表大會制度的理論研究事實上都面臨同一種研究態勢。理論上的相對沉寂事出有因：首先，人民代表大會制度所確立的權力結構體系歷經半個多世紀的發展幾乎沒有什么變化，憲法學因重點關注權力結構關系，從而很難在此領域產生創新性研究成果，理論研究的吸引力自然也就降低了；其次，作為憲法學核心研究方法的憲法解釋學方法需要針對現實的法律沖突提出理論解說，但在我國人民代表大會制度框架下很難出現明顯的權力沖突，對憲法解釋學的發展最有推動力的違憲審查或中國語境下的憲法監督，在實踐中更是難以出現，由此使得憲法學對這一領域的研究缺乏實踐動力；再次，在人民代表大會制度的權力結構中，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會作為國家權力機關，雖然擁有在全國或某一層級地方的最高權力，但權力的執行并不理想，因此，對于權力運行的實際狀態的研究，圍繞其他權力比圍繞人大權力，更能反映中國社會的實際，更能有效地揭示中國公權力運行中的利弊得失，由此，從研究的實效性出發，對人民代表大會制度的研究也面臨相當尷尬的局面。然而，毫無疑問的是，由于人民代表大會制度蘊含了我國全部的憲政問題，對這一問題的回避，無疑是回避了我國真正的憲政問題，沒有“中國問題意識”的憲政研究，無論將西方國家的理論和實踐作如何充分的研究，都在中國的視域下缺乏了根本的立腳點。正是基于這樣的認識，本書倡導一種制度分析方法，力圖通過方法論的更新，實現上述理論研究困境的突圍，從而盡力實現“深化人民代表大會制度的理論研究，拓展地方人大監督權力的研究視域”的研究目標。
正如本書分析指出的，地方人大監督權的研究需要在三個方向上實現突破：其一，地方人大監督權運行的宏觀制度背景。將地方人大監督權放在地方權力運行的整體背景中進行研究，通過全景式展現地方人大監督權運行的基本制度背景，了解這一權力的權力地位、所面臨的現實壓力、必然的實踐走向，從而更好地認識和把握這一權力運行的基本邏輯。其二，地方人大監督權的法律文本解釋。除《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《中華人民共和國立法法》、《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》等憲法和法律對地方人大監督權加以規定之外，各地方人大還制定了一系列的地方性法規和決定。有必要圍繞憲法、法律、地方性法規及其他規范性文件對地方人大監督權進行詳盡的法解釋學研究，從而對地方人大監督權的文本含義、地方人大監督制度的規范結構等做充分的文本解讀。現有的研究多涉及憲法和法律層面的文本研究，對于形式和內容多有差異的地方性規范性文件的研究則明顯不足。其三，方法論上的突破。對于地方人大監督權的研究存在著法解釋學的、政治學的、制度社會學的多種研究路徑，每一種研究路徑都在不同的學科范圍內發揮著對地方人大監督制度的解讀功能。對于憲法學而言，制度分析的方法則可以在保持法解釋學的核心方法論地位的同時，吸收制度社會學的重要研究成果，從而為地方人大監督權的研究提供更全面的研究視角。
本書是這一努力的初步嘗試，力圖將中央與地方的權力關系、全球化與地方化、地方民主與社會福利、地方政府管理中的條塊分割現象等問題引入地方人大監督權的研究中，從而使這一研究從通常的相對封閉的嚴格規范上的分析，轉化為對地方制度和監督制度的結構性分析。在拓展研究視域的同時，深化對我國人民代表大會制度的理論研究。
本書在篇章結構上分為九章，但就基本的邏輯結構而言則可分為五部分。
其一，地方人大監督權力運行的基本制度背景的全景式分析。對于地方人大監督權的文本規定是一回事，其實際運行所面臨的客觀情勢又是另一回事。地方人大實際的權力大小、地方人大監督權力運行的實際目標，事實上都在不同程度上受到中央與地方權力博弈的影響，地方人大的權力是地方權力的一部分，地方權力的擴大或縮小自然會影響到地方人大權力的行使。地方人大的權力運行也會受到世界性權力發展潮流的影響，因此，諸如全球化、地方化、地方治理變革運動等，都會滲透到地方人大權力的運行中。隨著改革開放的深入，地方的利益主體不僅日益多元化，地方利益也日益具有正當性和客觀性。我國的改革就是以擴大地方自主權為先導的，經濟性及行政性分權使地方政府成為權力主體和利益主體，同改革開放之前相比，地方政府開始具有明顯的獨立利益取向。地方政府對地方利益的追求，極大地促進了國民經濟的發展。地方人大作為地方的權力機關，一方面，反映和維護本地“民意”是其性質和地位所要求的；另一方面，各級人大及其常委會有責任保證憲法、法律、行政法規在本地的實施，即維護國家法制的統一；另外，作為權力機關，各級人大及其常委會有責任為本地方融入世界法治發展的基本潮流，拓展未來發展空間，選擇和諧、務實、科學的發展道路。地方人大通過監督權力的行使，一方面要有效地遏制行政機關制定和實施地方保護政策，另一方面也要切實地維護本地居民的切身利益。這是一種并不容易平衡的責任。
中央與地方權力關系、社會環境、利益取向等各方面的變化，使得“地方”從一個聽話的“孩子”變成了一個利益競爭者和“私利”維護者，如何在新的環境下實現憲法中所追求的“國家的一切權力屬于人民”，中央和地方的國家機構職權的劃分，“遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性和積極性的原則”，是憲政制度研究的重要課題。
其二，地方人大監督權的原理解讀。為避免對地方人大監督權的單一式解讀，本書第二章分析了“監督權的多元解釋路徑”，具體分析了嚴格規范意義上的法解釋學研究、社會學研究，以及政治學“經典理論范式”的研究狀況；專門分析了“不同憲政體制下的監督權”，通過比較以期弄清“‘分權與制衡’權力結構中的監督權”與“民主集中制權力結構中的監督權”的區別。該章從“權力群”的角度分析了監督權的內在構成，為后文涉及的權力行使及責任承擔提供了理論基礎。對于地方人大是否擁有“憲法監督權”這樣的問題，本書通過分析認為，從法律文本的角度看，地方人大應該擁有憲法監督權，但從整個制度運行的內在邏輯看，則未必如此。對于地方人大監督權力運行的價值訴求，本書總結提出了人權保障、地方民主、社會福利和法治政府四大目標。
其三，地方人大監督制度內在結構的立體解析。地方人大監督權力的行使，構筑了我國龐大的、自成系統的地方人大監督制度的網絡結構。依我國的行政區劃，各級人大既在同級行政區劃范圍內與其他國家機關之間形成監督網絡，又通過上下級人大之間的立法監督，使整個監督網絡緊密相連，因此，我們看到了橫向監督與縱向監督并存的監督網絡系統。從人大監督制度的網絡結構來看，人大與其他國家機構之間的監督關系具有如下特點：對其他國家機關的單向監督，即在人大與其他國家機關之間，只存在人大對其他國家機關的監督，而不存在其他國家機關對人大的反向監督；無差別監督，即人大對所有其他國家機關的監督都采用共同的監督手段，并不因監督對象的不同而不同；合作性監督，即對任何一個監督對象而言，人大都不是唯一的監督主體，人大通過與其他國家機關的內部監督主體和外部監督主體合作，共同謀求對該權力的控制；人大系統內的雙向監督，即在上下級人大之間，上級人大主要通過對規范性文件的備案和審查對下級人大進行監督，下級人大則通過選舉和罷免上級人大代表實現對上級人大的監督。
通過對人大監督制度結構的立體剖析，本書分析指出了地方人大監督制度中的“條塊分割”現象，由于條塊結構的存在，地方人大監督權力的運行也就不得不“條塊結合”，從中勢必體現中央集權與地方分權的內在緊張關系。地方人大及其常委會作為國家政權的一個層級，要堅決服從中央政策、國家法律法規，切實保證中央政策和國家法律法規在本行政區的遵守和執行。同時，作為地方國家權力機關，要從本地實際出發，體現地方特色。從監督權的運行實際看，本書認為，地方人大的監督權不過是一種“被分割的權力”，具有不完整性。
其四，對地方人大監督權力運行的制度細節的研究。本書從第四章到第八章，分別細致分析了監督權的主體、監督的對象、監督權的啟動機制、監督的法律形式與后果、財政預決算監督，試圖重新解讀監督權的主體與對象。本書將監督權視做由信息獲得權、獨立調查權、提議（案）權、救濟權、制裁權所構成的權力群，因此，各級國家權力機關的內部機構以及代表個人都在各自的法定職權范圍內，成為具體監督權力的行使主體。對于監督的對象問題，本書側重了對行政機關、司法機關、立法機關進行監督的難點的分析。第六章系統論證了監督權的啟動機制。監督權的啟動主體可以分為人大系統內的啟動主體和人大系統外的啟動主體。人大監督權力的行使形成了多元化的啟動模式，即依法律的規定而自動行使、因內部工作規程而自動行使、因法定提案主體要求而行使和因公民申訴而提起。
本書在第八章用相當大的篇幅分析研究了財政預決算監督。立法機關的權力在一定的意義上可以被視做控制“錢袋子”的權力，控制“錢袋子”的權力能力最終決定立法權對其他權力的控制能力和實效。第八章全面分析了公共財政中的監督法律問題，地方政府預算編制、執行基本流程，我國地方財政預決算監督體制，人大預算監督權的規范化及其發展，人大預算監督權重的增加，在本章的最后還提出了人大預算監督制度的科學發展。
其五，本書以“代結語”的方式，重新回到了方法論的探尋上。作為本書研究的方法論前提，筆者認為中國憲法學一直是以制度研究為重心的。“以制度研究為重心的憲法學”是一種向其他法學學科以及其他社會科學學科開放的學術研究取向。憲法學的研究的確需要具有學科封閉性和自足性的解釋學的發展取向，這已被人們高漲的研究熱情一再地證明，但也需要其他研究方法和路徑的平衡發展，正如一位年輕學者所說的：“我們有理由相信中國憲法學未來的研究進路也必然是、應該是多元化的：沒有規范憲法學的分析基礎，我們就無法精確地把握每一個憲法條款的含義，以及它在適用之時可能遭遇的各種邏輯問題；沒有憲法社會學或者實用憲法學對社會經驗等社會知識的引進與轉化，我們就無法深刻洞悉憲法文本所依賴的這個社會環境，以及它在適用之后可能引起的社會實際后果?！?a href="#jz_1_12" id="jzyy_1_12">[13]“以制度研究為重心的憲法學”是一種仍在持續的學術現象，但今天的制度研究比之較早前的制度研究，已發生了重大的改變。受到權利本位法理學的影響，憲法學對于政治制度的描述性研究轉向以權利保障為目的的反思式研究；受到法解釋學的影響，制度研究重視對憲法規范進行協調性和體系性的研究，重視對憲法規范與其他法律規范的合作性研究，避免人為地割裂社會保障權與社會保障制度的研究、教育權與教育法和教育制度的研究、勞動權與勞動法和勞動制度的研究等現象，因為后者往往被視做社會法學、教育法學、勞動法學，而不是憲法學的研究領域；受到社會學的影響，制度研究不僅在特定的社會背景下理解制度，而且在制度與社會的雙向互動中，增強制度的社會適應性和協調性研究。
在一定程度上，支持“以制度研究為重心的憲法學”也是基于中國憲政制度實際發展的需要。在憲法解釋學的發展缺乏司法實踐的推動力的背景下，關注憲法中的制度安排、憲法權利的制度保障、憲法政策條款的制度化，顯然是一種實事求是的唯物主義實踐道路。本書的研究只是這一方法論取向的初步嘗試。
注釋
[1]林毅夫：《“當代制度分析前沿系列”總序》，見安德魯·肖特：《社會制度的經濟理論》，陸銘、陳釗譯，上海財經大學出版社2003年版。
[2]薛曉源、陳家剛主編：《全球化與新制度主義》，社會科學文獻出版社2004年版，第3頁。
[3]劉少杰：《制度研究在社會學研究中的興衰與重建》，《江蘇社會科學》2006年第3期，第90頁。
[4][美]安德魯·肖特：《社會制度的經濟理論》，陸銘、陳釗譯，上海財經大學出版社2003年版，第12頁。
[5]鄒吉忠：《論制度思維方式與制度分析方法》，《哲學動態》2003年第7期。
[6][英]尼爾·麥考密克、[奧]奧塔·魏因貝格爾：《制度法論》，周葉謙譯，中國政法大學出版社2004年版，第39頁。
[7]同上書，第36頁。
[8][英]尼爾·麥考密克、[奧]奧塔·魏因貝格爾：《制度法論》，周葉謙譯，中國政法大學出版社2004年版，第37頁。
[9]轉引自上書，序言第7頁。
[10]同上書，第151頁。
[11][德]卡爾·拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務印書館2003年版，第7 7頁。
[12][德]卡爾·拉倫茨：《法學方法論》，陳愛娥譯，商務印書館2003年版，第77頁。
[13]周剛志：《中國憲法學如何超越“明希豪森困境”？》，《江蘇行政學院學報》2008年第4期，第101頁。