012 開發(fā)區(qū)管理委員會作為出讓方與受讓方訂立的合同是否有效的認(rèn)定

——云龍示范區(qū)管理委員會與金輪公司合同糾紛案

一、主要案情

2012年5月22日，云龍示范區(qū)管理委員會（以下簡稱云龍管委會）與金輪公司簽訂《金輪商住綜合項目開發(fā)建設(shè)框架協(xié)議》（以下簡稱《框架協(xié)議》），約定項目選址暫定云龍示范區(qū)三搭橋村（最終以實際交地為準(zhǔn)）。金輪公司取得土地嚴(yán)格按照國有土地使用權(quán)出讓的法定程序進(jìn)行，并由國土部門進(jìn)行土地出讓；項目用地按照項目規(guī)劃要求、功能要求通過土地市場“招拍掛”取得，并在同等價格條件下優(yōu)先取得。項目用地按購地價不低于80萬元/畝供地，土地價格最終以市場“招拍掛”為準(zhǔn)。簽訂協(xié)議后7日內(nèi)金輪公司向云龍管委會支付50%購地款6000萬元，并在競得土地后1個月內(nèi)向云龍管委會支付余款。云龍管委會應(yīng)在協(xié)議簽訂后12個月內(nèi)交地，如因其原因未按協(xié)議約定時間提供土地，應(yīng)按已交土地款每天千分之一的標(biāo)準(zhǔn)向金輪公司支付違約金。2012年5月24日，金輪公司向云龍管委會支付6000萬元。2013年6月4日，金輪公司、云龍管委會和某教育資產(chǎn)投資管理有限公司（以下簡稱教投公司）簽訂《金輪集團住宅開發(fā)建設(shè)三方意向協(xié)議》（以下簡稱《三方協(xié)議》），約定項目地址位于云龍示范區(qū)大豐村以及金輪公司需要通過“招拍掛”競得土地等內(nèi)容。

金輪公司有意參與掛牌競拍地塊情況：1.2013年5月21日，金輪公司向云龍管委會發(fā)函說明其有意參與大豐村職教城潛龍湖地塊掛牌競買，請求云龍管委會批準(zhǔn)設(shè)立外幣保證金賬戶，允許其以外幣參與土地競買。2013年8月7日，金輪公司關(guān)聯(lián)企業(yè)金輪國際創(chuàng)發(fā)公司亦向云龍管委會申請設(shè)立外幣保證金賬戶，允許其以外幣參與土地競買。2013年12月31日，株洲市國土局、云龍管委會國土建設(shè)部公告掛牌出讓潛龍湖兩宗地塊，要求競買人在規(guī)定時間提交競買申請并支付保證金。2014年2月11日，長沙市寧鄉(xiāng)碧桂園公司以起拍價競得潛龍湖兩宗地塊。金輪公司未以自己或其關(guān)聯(lián)公司名義繳納保證金，亦未參加前述地塊競買。2.2013年12月23日，金輪公司向云龍管委會發(fā)函稱，由于云龍示范區(qū)目前的狀況不太適合大量商業(yè)開發(fā)，且價格過高，又遠(yuǎn)高于當(dāng)初補充協(xié)議的約定起價，該公司無意參與競拍。金輪公司提出兩點建議：或者修改云龍大道旁地塊的規(guī)劃條件，或者退還購地本金6000萬元及每日千分之一的違約金。2014年2月11日，云龍管委會復(fù)函同意調(diào)整起拍價，規(guī)劃條件以評審?fù)ㄟ^的最終結(jié)果為準(zhǔn)。2014年4月，該地塊掛牌公告時，規(guī)劃條件已作修改。2014年5月28日，教投公司競得上述地塊。金輪公司未實際參與此次競買。3.2014年5月8日，株洲市國土局、云龍管委會國土建設(shè)部公告掛牌出讓三搭橋社區(qū)地塊。該地塊由株洲市云龍發(fā)展投資公司以起始價競得。金輪公司亦未實際參與競買。

2014年5月31日，金輪公司致函云龍管委會，要求云龍管委會于2014年6月15日之前退還購地款6000萬元，并按《框架協(xié)議》約定支付違約金2244萬元。2014年6月24日，云龍示范區(qū)招商合作部向云龍管委會出具《關(guān)于金輪公司項目申請退還購地款的意見》，建議核算退還本金及利息，并及時支付到位，避免產(chǎn)生更多額外的資金成本。之后，金輪公司多次要求云龍管委會退還購地款，并支付違約金。2016年4月28日，云龍管委會復(fù)函，希望另行規(guī)劃選址給金輪公司作為投資選擇。2016年5月10日，金輪公司向云龍管委會出具《關(guān)于金輪房產(chǎn)申請退還購地款報告》，載明已于5月3日在招商合作部推薦下對云龍示范區(qū)幾個項目進(jìn)行了實地踏勘，但由于云龍示范區(qū)地塊價格過高，面積過大，房地產(chǎn)市場不景氣，以及公司武廣項目正在建設(shè)急需資金，請求云龍管委會在2016年5月31日前退還“購地余款”及按協(xié)議支付違約金。2016年6月23日，云龍管委會復(fù)函，同意終止雙方協(xié)議，退還“購地款”6000萬元，已退還3700萬元，還將退還2300萬元，不支付違約金和利息。至2016年7月15日，云龍管委會已陸續(xù)退還6000萬元本金。金輪公司多次與云龍管委會協(xié)商違約金和損失賠償事宜未果，故向湖南省高級人民法院提起訴訟，請求：1.依法解除其與云龍管委會簽訂的《框架協(xié)議》；2.判決云龍管委會向其支付違約金7326萬元（按照合同約定的每天按千分之一計算至起訴之日）；3.判決云龍管委會向其賠償可得利益損失22808.16萬元；4.本案的訴訟費、律師費等費用全部由云龍管委會承擔(dān)。

湖南省高級人民法院（2016）湘民初31號民事判決：1.云龍管委會于判決生效后10日內(nèi)向金輪公司支付違約金3730.7萬元；2.駁回金輪公司的其他訴訟請求。案件受理費1548500元，金輪公司負(fù)擔(dān)1356791元，云龍管委會負(fù)擔(dān)191709元。

云龍管委會上訴請求：依法撤銷原審判決第一項，改判駁回金輪公司全部訴訟請求，由金輪公司承擔(dān)本案一、二審訴訟費用。

最高人民法院受理后依法組成合議庭，于2017年6月28日公開開庭審理了本案。

二、裁判理由

本案的爭議焦點為：1.《框架協(xié)議》的效力及其與《三方協(xié)議》的關(guān)系；2.云龍管委會是否具有違反《框架協(xié)議》約定的行為；3.涉案合同解除后的處理。

（一）《框架協(xié)議》的效力及其與《三方協(xié)議》的關(guān)系問題

2012年5月22日，云龍管委會、金輪公司簽訂《框架協(xié)議》約定，項目用地面積約150畝，選址暫定云龍示范區(qū)三搭橋村（最終以實際交地為準(zhǔn)），金輪公司嚴(yán)格按照國有土地使用權(quán)出讓的法定程序，通過“招拍掛”取得土地，并在同等價格條件下由金輪公司優(yōu)先取得。項目用地按購地價不低于80萬元/畝供地，土地價格最終以市場“招拍掛”為準(zhǔn)，超出購地價格實得部分，雙方按7∶3分成，云龍示范區(qū)以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補貼或獎勵的方式予以返回等。考察《框架協(xié)議》簽訂的背景和內(nèi)容可以發(fā)現(xiàn)，簽訂《框架協(xié)議》屬于云龍管委會落實招商引資政策而實施的行為，約定的主要內(nèi)容為金輪公司同意在云龍示范區(qū)投資開發(fā)房地產(chǎn)項目，云龍管委會直接或間接給予一定政策優(yōu)惠或經(jīng)營便利等相關(guān)問題。《框架協(xié)議》中關(guān)于競拍底價和溢價處理條款，雖然具有控制金輪公司投資成本的意圖，但屬云龍管委會在其職權(quán)范圍內(nèi)提供政策優(yōu)惠的承諾，并未違反法律禁止性規(guī)定。況且，《框架協(xié)議》對于項目國有土地使用權(quán)取得方式已經(jīng)明確約定，金輪公司須嚴(yán)格按照國有土地使用權(quán)出讓法定程序，由國土部門進(jìn)行土地出讓，通過土地市場“招拍掛”方式取得項目土地。因此，云龍管委會關(guān)于《框架協(xié)議》違反國有土地出讓相關(guān)規(guī)定應(yīng)屬無效的上訴理由，缺乏相應(yīng)的事實和法律依據(jù)。

2013年6月4日，云龍管委會、金輪公司及教投公司就金輪公司在云龍示范區(qū)開發(fā)建設(shè)住宅項目一事，簽訂《三方協(xié)議》約定，項目用地面積約80畝，地址位于云龍示范區(qū)大豐村，土地項目用地報批由教投公司完成，拆遷工作由云龍管委會完成，教投公司和云龍管委會自協(xié)議簽訂之日起6個月內(nèi)完成土地報批、征地拆遷工作，并將該宗地在株洲市土地市場掛牌出讓，金輪公司參與競拍，具體起拍價以土地委員會確定為準(zhǔn)，當(dāng)起拍價不大于110萬元/畝時，金輪公司有意以110萬元/畝取得該宗土地的使用權(quán)，當(dāng)起拍價高于110萬元/畝時，金輪公司有選擇參與或不參與競拍的權(quán)利等。從兩份協(xié)議的關(guān)系上看，簽署《三方協(xié)議》是在《框架協(xié)議》沒有得到實際履行的情況下，為繼續(xù)推動招商引資，落實云龍管委會在《框架協(xié)議》所作承諾而達(dá)成的新協(xié)議。兩份協(xié)議在合同主體、約定內(nèi)容等方面雖有關(guān)聯(lián)，但云龍管委會在《框架協(xié)議》中負(fù)擔(dān)的履約義務(wù)并未因《三方協(xié)議》簽署而被完全替代或免除。特別是在《三方協(xié)議》亦未成功履行的情況下，金輪公司依據(jù)《框架協(xié)議》相關(guān)約定向云龍管委會提出訴訟主張，符合法律規(guī)定。云龍管委會關(guān)于簽署《三方協(xié)議》屬于《框架協(xié)議》合同權(quán)利義務(wù)概括轉(zhuǎn)讓，《框架協(xié)議》中的履約義務(wù)應(yīng)由教投公司承擔(dān)的上訴主張，與事實不符。

（二）云龍管委會是否具有違反《框架協(xié)議》約定的行為

如前所述，本案系因招商引資活動引起的合同糾紛。在招商引資活動過程中，政府部門作為招商方向相關(guān)企業(yè)介紹開發(fā)計劃并承諾提供相應(yīng)的政策優(yōu)惠，以吸引相關(guān)企業(yè)參與投資開發(fā)。政府部門就招商引資而簽署的協(xié)議，意在明確相關(guān)企業(yè)參與投資開發(fā)而享有的政策優(yōu)惠及便利待遇。但相關(guān)企業(yè)就具體項目投資時，一般仍須遵照相關(guān)程序具體進(jìn)行。就本案而言，云龍管委會作為招商引資一方通過簽署《框架協(xié)議》約定承擔(dān)的主要義務(wù)，重點在于金輪公司選定具有開發(fā)意愿的地塊后，及時針對相應(yīng)地塊組織“招拍掛”，推動相應(yīng)地塊土地使用權(quán)出讓程序順利完成。金輪公司作為投資一方履行《框架協(xié)議》的適當(dāng)方式，在于及時選定具有開發(fā)意愿的地塊后，要求云龍管委會針對其所選地塊及時組織“招拍掛”，并在“招拍掛”程序中積極參與競買，以便通過合法程序獲得相應(yīng)地塊的開發(fā)經(jīng)營權(quán)利。因此，如果金輪公司未按《框架協(xié)議》約定選定具有開發(fā)意愿的具體地塊，并向云龍管委會提出組織“招拍掛”程序的要求，或其沒有實際參與云龍管委會就相應(yīng)地塊組織的“招拍掛”程序，其不能僅基于《框架協(xié)議》向云龍管委會提出交地請求，亦無權(quán)追究云龍管委會未按框架協(xié)議提供土地的違約責(zé)任。

最高人民法院經(jīng)審理查明，對于案涉《框架協(xié)議》暫定的三搭橋社區(qū)地塊，金輪公司在掛牌出讓時并未參與競買。金輪公司雖又提出參與潛龍湖地塊和云龍旁地塊的競買活動，并就參與潛龍湖地塊競買的外幣保證金繳納和云龍旁地塊的起拍價格和規(guī)劃條件等問題提出了具體要求。但在云龍管委會對其所提要求予以適當(dāng)解決的情況下，金輪公司并未實際參與競買相應(yīng)地塊。直至2016年5月3日，云龍管委會在已退回金輪公司3700萬元購地款后，仍又安排金輪公司在云龍示范區(qū)范圍內(nèi)幾個項目地塊實地踏勘，但金輪公司終未選定。實際上，涉案《框架協(xié)議》對于項目地塊位置僅作暫時約定，《三方協(xié)議》也只是從項目地塊坐落的大致位置上作出了約定。雙方對于項目地塊位置始終持開放態(tài)度。因此，凡在示范區(qū)內(nèi)金輪公司表達(dá)了競買意愿，云龍管委會予以回應(yīng)并組織“招拍掛”的地塊，均應(yīng)視為履行《框架協(xié)議》行為。因此，退一步講，即便前述地塊并非涉案合同最初約定的地塊，亦不影響云龍管委會履約的客觀事實。

另外，《框架協(xié)議》約定由云龍管委會提供經(jīng)規(guī)劃部門批準(zhǔn)的項目地塊藍(lán)線圖、用地范圍地形圖等相關(guān)資料，亦應(yīng)在金輪公司表明開發(fā)意愿或選定項目地塊后，才能具體對應(yīng)提供。沒有理由要求云龍管委會在其選定地塊之前泛泛提供此類資料，也沒有證據(jù)表明金輪公司未獲土地系因云龍管委會拒絕提供前述此類資料所致。

由此可見，云龍管委會不僅始終積極安排金輪公司挑選可供開發(fā)的地塊，對于金輪公司表達(dá)競買意愿的相應(yīng)地塊，積極解決相應(yīng)問題，并適時組織“招拍掛”程序。《框架協(xié)議》未能最終履行的主要原因在于金輪公司沒有選定符合其商業(yè)利益的具體地塊，并積極參與云龍管委會組織的“招拍掛”程序。金輪公司在未依約選定地塊并積極參與“招拍掛”競買的情況下，徑行主張云龍管委會未按《框架協(xié)議》約定交付土地，缺乏事實和法律依據(jù)。一審法院關(guān)于云龍管委會未按協(xié)議約定履行交地構(gòu)成違約的判決意見，認(rèn)定事實和適用法律均有錯誤，依法應(yīng)予糾正。

（三）涉案合同解除后的處理問題

根據(jù)《中華人民共和國合同法》第九十三條第一款的規(guī)定，當(dāng)事人協(xié)商一致，可以解除合同。第九十七條規(guī)定，合同解除后，尚未履行的，終止履行；已經(jīng)履行的，根據(jù)履行情況和合同性質(zhì)，當(dāng)事人可以要求恢復(fù)原狀、采取其他補救措施、并有權(quán)要求賠償損失。云龍管委會在協(xié)議解除前后已陸續(xù)退還金輪公司的全部購地款。對于協(xié)議解除前實際占用金輪公司資金造成的損失，云龍管委會應(yīng)按中國人民銀行同期存款利率計付賠償；協(xié)議解除后未及時退還部分，則按中國人民銀行同期貸款利率計付賠償。具體計息情況如下：

自2012年5月24日至2014年8月1日，以本金6000萬元按中國人民銀行同期存款利率計息；

自2014年8月2日至2014年11月28日，以本金5000萬元按中國人民銀行同期存款利率計息；

自2014年11月29日至2015年2月15日，以本金4000萬元按中國人民銀行同期存款利率計息；

自2015年2月16日至2015年12月16日，以本金3000萬元按中國人民銀行同期存款利率計息；

自2015年12月17日至2015年12月19日，以本金2500萬元按中國人民銀行同期存款利率計息；

自2015年12月20日至2016年6月23日，以本金2300萬元按中國人民銀行同期存款利率計息；

自2016年6月24日至2016年7月15日，以本金2300萬元按中國人民銀行同期貸款利率計息。

另外，金輪公司基于《框架協(xié)議》向云龍管委會提出主張，其訴訟請求與教投公司無涉。教投公司并非框架協(xié)議當(dāng)事人，與本案處理亦無法律上的利害關(guān)系，一審法院未追加其參加訴訟，并無不當(dāng)。一審法院審理本案周期較短，但未影響當(dāng)事人依法享有的訴訟權(quán)利，云龍管委會以此為由主張一審程序違法，沒有法律依據(jù)。

三、裁判結(jié)論

依照《中華人民共和國合同法》第九十七條、《中華人民共和國民事訴訟法》第一百七十條第一款第二項之規(guī)定，判決如下：

一、維持湖南省高級人民法院（2016）湘民初31號民事判決第二項；

二、撤銷湖南省高級人民法院（2016）湘民初31號民事判決第一項；

三、云龍管委會于判決生效后十日內(nèi)向金輪公司支付依照本判決所附標(biāo)準(zhǔn)計算所得利息款；

四、駁回云龍管委會的其他上訴請求。

如果未按本判決指定期間履行金錢給付義務(wù)，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國民事訴訟法》第二百五十三條之規(guī)定，加倍支付遲延履行期間的債務(wù)利息。

一審案件受理費1548500元，由金輪公司負(fù)擔(dān)1471075元，由云龍管委會負(fù)擔(dān)77425元。二審案件受理費228335元，由金輪公司負(fù)擔(dān)182668元，由云龍管委會負(fù)擔(dān)45667元。

四、裁判要旨

1.判斷開發(fā)區(qū)管理委員會作為出讓方與受讓方訂立的合同是否有效應(yīng)考察合同簽訂的背景和內(nèi)容。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及國有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第二條的規(guī)定，開發(fā)區(qū)管理委員會作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權(quán)出讓合同，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效。但合同內(nèi)容若屬開發(fā)區(qū)管理委員會在其職權(quán)范圍內(nèi)提供政策優(yōu)惠及便利待遇的承諾，且未違反法律禁止性規(guī)定的，應(yīng)尊重當(dāng)事人的真實意思表示，鼓勵交易，維護市場秩序，不宜認(rèn)定合同無效。

2.一方當(dāng)事人因自身原因?qū)е潞贤康牟荒軐崿F(xiàn)，另一方當(dāng)事人不構(gòu)成違約。當(dāng)事人之間基于真實意思表示簽訂合同，在不違反法律、法規(guī)強制性規(guī)定的情況下，應(yīng)按合同約定履行各自的義務(wù)。本案中，云龍管委會一方積極履行合同義務(wù)，金輪公司未選定符合其商業(yè)利益的具體地塊，未積極參與云龍管委會組織的“招拍掛”程序，系因自身原因?qū)е挛慈缂s取得土地使用權(quán)。金輪公司以云龍管委會未按協(xié)議約定交付土地為由，主張云龍管委會構(gòu)成違約，不應(yīng)得到支持。

3.如果合同沒有約定，協(xié)議解除前實際占用資金造成的損失按中國人民銀行同期存款利率計付賠償，協(xié)議解除后未及時退還部分則按中國人民銀行同期貸款利率計付賠償。《中華人民共和國合同法》第九十七條規(guī)定了合同解除的效力，也即合同解除使合同關(guān)系回復(fù)到訂約前的狀態(tài)。合同解除前實際占用資金造成的損失可視為債權(quán)人無法進(jìn)行存款獲取利息收入等增值行為所造成的損失，因而按中國人民銀行同期存款利率計付賠償。合同解除后未及時退還部分的損失可視為債權(quán)人因急用該筆資金未得而不得不向第三人借款而必須支付利息，因而按中國人民銀行同期貸款利率計付賠償。

（合議庭成員：曹剛、奚向陽、張穎新；案號：（2017）最高法民終352號；判決日期：2017年8月9日；案例編寫人：楊蕾；案例審核人：張勇健）