024 審理行政協議案件應優先適用行政法律規范

【裁判要旨】

人民法院審查行政機關簽訂行政協議行為是否合法，是否依法履行、按照約定履行協議，或者單方變更、解除協議是否合法，應當按照行政訴訟的規定，以法律和行政法規、地方性法規為依據，參照規章；規章以下的規范性文件合法有效的，可以作為人民法院審查被訴行政協議行為合法性的參考。只有在沒有行政法律規范規定的情況下，才能夠適用與行政法基本原則不相抵觸的民事法律規范。

中華人民共和國最高人民法院行政裁定書

（2017）最高法行申6880號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：謝某。

再審申請人（一審第三人、二審上訴人）：何某。

以上再審申請人共同委托代理人：欒金光，北京市盛廷律師事務所律師。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：邵陽市大祥區人民政府。

法定代表人：黃艷娥，區長。

委托代理人：黎青，該府工作人員。

委托代理人：許婷，湖南東放明律師事務所律師。

原審第三人：邵陽市桃花體育中心片區建設有限責任公司。

法定代表人：羅少林，總經理。

再審申請人謝某、何某因謝某訴被申請人邵陽市大祥區人民政府（以下簡稱大祥區政府）及原審第三人邵陽市桃花體育中心片區建設有限責任公司（以下簡稱桃花公司）簽訂房屋征收協議一案，不服湖南省高級人民法院于2017年3月23日作出的（2016）湘行終1478號行政判決，向本院申請再審。本院于2017年9月4日立案受理本案，依法組成合議庭進行審查。案件現已審查終結。

謝某與何某系夫妻關系。2008年，兩人共同在邵陽市購買××區城南鄉××座房屋，登記在何某名下。2013年2月26日，為推動邵陽市體育新城建設，大祥區政府成立大祥區邵陽體育中心項目建設援建指揮部（以下簡稱指揮部）。2013年5月28日，邵陽市人民政府發布邵預征字（2013）第11號《公告》，對預征地的范圍、征地補償標準等事項予以公告。2014年1月19日，指揮部在紫霞村對何某等人的房屋征收面積、結構情況進行第一次張榜公示。同年5月30日，指揮部在紫霞村對何某等人的房屋征收補償金額進行第二次張榜公示。同年6月3日，指揮部發出《通告》，對征收啟動時間及相關事項予以通告。同年6月17日，何某與指揮部簽訂《集體土地上房屋征收協議書》（以下簡稱《征收協議》）。雙方約定，對登記在何某名下的房屋進行征收并選擇貨幣安置的方式進行補償，何某必須在協議簽訂七日內搬遷騰地。同年7月16日，邵陽市桃花公園第一期項目用地經湖南省人民政府批準辦理農用地轉用、土地征收審批手續。同年10月13日，因何某提出其存在實際困難需安置房一套，指揮部與何某簽訂《邵陽市建設工程房屋拆遷補充協議》（以下簡稱《補充協議》），約定何某購買安置房一套，房款從原《征收協議》約定的補償款中予以扣除。同年10月31日，邵陽市征地拆遷事務處將補償款足額打入何某的銀行賬戶。因謝某有事未參與協議的簽訂，在協議簽訂過程中，謝某的父親全程參與協議的洽談事宜。2016年4月14日，謝某提起本案行政訴訟，請求確認何某與指揮部簽訂的《征收協議》無效。

邵陽市中級人民法院（2016）湘05行初76號行政判決認為，本案爭議的焦點是何某與指揮部簽訂的《征收協議》是否有效。本案涉案房屋的《集體土地使用證》《建設用地規劃許可證》上登記的權利人為何某，指揮部與何某簽訂《征收協議》并未違反法律規定。在簽訂房屋拆遷協議前，指揮部在拆遷范圍內多處張貼邵陽市人民政府發布的《房屋征收公告》，負責拆遷工作的工作人員也多次入戶做工作，謝某的父親一直參與協議簽訂的洽談，經充分協商，何某于2014年6月17日在《征收協議》上簽字。2014年10月13日，指揮部與何某就有關遺漏問題簽訂《補充協議》，何某領取房屋拆遷補償款。從上述事實看，謝某對何某代表其夫妻與指揮部簽訂《征收協議》應當知情。謝某主張對簽訂協議不知情，何某隱瞞其與指揮部簽訂《征收協議》的主張與客觀事實不符，不予采信。何某與指揮部簽訂的《征收協議》系雙方當事人真實意思表示，內容真實、合法，不存在《中華人民共和國合同法》第五十二條規定的無效情形，應為有效。大祥區政府提出本案不屬于行政訴訟受案范圍、本案已經超過起訴期限，根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十一條的規定，公民就房屋征收補償協議提起行政訴訟的，人民法院應當受理，謝某的起訴屬于行政訴訟受案范圍。根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十二條的規定，被征收人請求確認協議無效的，應參照民事法律規范關于訴訟時效的規定，適用二年起訴期限的規定。故對大祥區政府的上述主張，不予采納。依照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十六條第四項的規定，判決駁回謝某的訴訟請求。謝某、何某均不服一審判決，提起上訴。

湖南省高級人民法院（2016）湘行終1478號行政判決認為，涉案房屋的《集體土地使用證》《建設用地規劃許可證》上登記的權利人為何某，指揮部與何某簽訂《征收協議》并無不當。在簽訂《征收協議》前，征收工作人員入戶進行調查，且經過三榜公示兩級審核。謝某的父親也一直參與協議簽訂的洽談。2014年10月13日，指揮部與何某就有關遺漏問題又簽訂《補充協議》。同年10月31日，邵陽市征地拆遷事務處將補償款足額打入何某的銀行賬戶。從上述事實看，謝某對何某與指揮部簽訂《征收協議》應當是知情的。何某與指揮部簽訂的《征收協議》系雙方當事人真實意思表示，內容真實、合法，不存在《中華人民共和國合同法》第五十二條規定的無效情形，應認定為有效。一審判決駁回謝某的訴訟請求具有事實和法律依據。

根據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項之規定，判決駁回上訴，維持一審判決。

謝某、何某申請再審稱：1.何某在謝某不知情的情況下與指揮部簽訂《征收協議》構成無權處分，侵犯共有人謝某的權利。2.一、二審未依據《中華人民共和國合同法》第五十二條確認協議無效，屬適用法律錯誤。請求撤銷一、二審判決，并指令湖南省高級人民法院重審；確認《征收協議》及《補充協議》無效。

大祥區政府答辯稱：何某與指揮部簽訂的《征收協議》及《補充協議》系雙方真實意思表示，且已經全部履行完畢；《征收協議》及《補充協議》系何某和謝某的夫妻共同意思表示，不存在無權處分的情形；《征收協議》及《補充協議》不具有合同法第五十二條規定的合同無效情形。請求駁回謝某、何某的再審申請。

桃花公司未提供書面答辯意見。

本院經審查認為，根據《中華人民共和國物權法》第四十二條第一款、第三款的規定，為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產；征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十五條規定，征收土地方案經依法批準后，由被征收土地所在地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征收土地的用途、范圍、面積以及征地補償標準、農業人員安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告；被征收土地的所有權人、使用權人應當在公告規定的期限內，持土地權屬證書到公告指定的人民政府土地行政主管部門辦理征地補償登記；市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征收土地方案，會同有關部門擬訂征地補償、安置方案，在被征收土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告，聽取被征收土地的農村集體經濟組織和農民的意見；征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。根據上述規定，征收集體土地，應當對被征收人給予公平補償。一般情況下，被征收人應為被征收土地上房屋及其他不動產的土地權利人。本案中，涉案房屋的《集體土地使用證》《建設用地規劃許可證》上登記的權利人為何某。邵陽市人民政府自2013年5月發布征地預公告，至2014年6月及10月與何某簽訂《征收協議》及《補充協議》，歷時一年多時間，謝某對于其共有房屋屬于征收范圍應當知情。征收期間，指揮部工作人員就房屋補償安置事宜多次入戶做工作，謝某之父一直參與協議簽訂的洽談，且征收部門進行入戶調查后進行三榜公示兩級審核，在完成上述法定程序后，何某與指揮部簽訂《征收協議》。謝某主張何某隱瞞其與指揮部簽訂《征收協議》，不符合常理，亦無相應證據予以佐證，本院不予采信。指揮部與何某簽訂《征收協議》前，已經查明被征收人戶的實際情況。在實際征收中，要求每一戶被征收人家庭全體成員均參與補償協議的協商與簽訂，既無必要也缺乏可操作性。在謝某并未提出過對被征收補償的異議和權利主張的情況下，指揮部以何某作為戶代表并與其簽訂補償協議，并不違反法律規定，也符合農村的風俗習慣。指揮部與何某簽訂的補償協議，以土地管理法及《邵陽市集體土地上房屋征收與補償安置辦法》為依據，達成的補償標準符合邵陽市人民政府和邵陽市國土資源局發布的征收補償安置方案的標準，內容合法，沒有違反法律禁止性規定，應予維持。一、二審判決駁回謝某的訴訟請求，認定事實清楚，適用法律正確，本院予以支持。

謝某主張一、二審未依據《中華人民共和國合同法》第五十二條確認協議無效，屬適用法律錯誤。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十三條、第六十四條的規定，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規、地方性法規為依據，參照規章，規章以下的規范性文件合法有效的，可以作為人民法院審查被訴行政行為合法性的參考。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十四條規定，人民法院審查行政機關是否依法履行、按照約定履行協議或者單方變更、解除協議是否合法，在適用行政法律規范的同時，可以適用不違反行政法和行政訴訟法強制性規定的民事法律規范。根據上述規定，審理行政協議案件，應當優先適用行政法律規范的規定，只有在沒有行政法律規范規定的情況下，才適用與行政法基本原則不相抵觸的民事法律規范。本案中，被訴行為是指揮部與何某簽訂的《征收協議》與《補充協議》。如前所述，兩份行政協議的簽訂符合土地管理法及邵陽市有關集體土地上房屋征收補償的規范性文件的規定，內容合法有效。對兩份協議合法性的審查判斷，尚不需要適用《中華人民共和國合同法》的相關規定。謝某的該項主張沒有法律根據，本院不予支持。應當指出的是，當事人應當依法行使訴權，不應當濫用訴權、無理纏訴。本案中，何某與指揮部簽訂《征收協議》及《補充協議》，并已領取房屋拆遷補償款后，協議已經全部履行完畢，事實清楚，證據確鑿。何某在謝某提起的行政訴訟中，在二審程序中提出上訴并向本院申請再審，稱兩份協議系其在隱瞞謝某的情況下所簽，明顯與客觀實際情況不符。退一步講，若兩份協議確系何某隱瞞其夫簽訂，則相應的不利后果也應由其自身承擔，雙方應通過民事途徑解決其家庭內部的利益分配問題，而非通過對行政機關提起訴訟來謀求更多利益。何某申請再審的行為違反誠實信用原則，其訴請缺乏事實根據，徒增被申請人訴累、擠占司法資源。

綜上，謝某、何某的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三、四項規定的情形。依照《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十四條的規定，裁定如下：

駁回謝某、何某的再審申請。

審判長：熊俊勇；審判員：司明燈、龔斌；法官助理：牛延佳；書記員：余逸純

二〇一七年十一月三十日