023 起訴多個無關聯(lián)行政行為的，人民法院應當向起訴人釋明分別起訴

【裁判要旨】

當事人對數(shù)個相互關聯(lián)的行政行為同時提起訴訟的，人民法院可以合并為一個案件受理，并作出裁判。但是，是否合并審理，屬于人民法院的裁量權。如果人民法院認為當事人起訴的數(shù)個行政行為之間不具有關聯(lián)性，不宜合并審理的，人民法院應當對當事人給予指導和釋明，指引其分別提起行政訴訟。當事人堅持要求合并審理，不分別起訴的，人民法院應當以起訴不符合其他法定條件為由，裁定不予立案或駁回起訴。人民法院不得在其中自行選擇被訴行政行為予以受理并作出裁判。

中華人民共和國最高人民法院行政裁定書

（2017）最高法行申2799號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：雷某。

委托代理人：梁增。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：南寧市人民政府。

法定代表人：周紅波，市長。

委托代理人：呂吉，該府工作人員。

委托代理人：農(nóng)劍勛，廣西崇泰律師事務所律師。

原審第三人：南寧交通資產(chǎn)管理有限責任公司。

法定代表人：陳遠程，執(zhí)行董事。

委托代理人：黃慶生、廖原，廣西創(chuàng)想律師事務所律師。

再審申請人雷某因訴被申請人南寧市人民政府（以下簡稱南寧市政府）、原審第三人南寧交通資產(chǎn)管理有限責任公司（以下簡稱交資公司）土地征收行政糾紛一案，不服廣西壯族自治區(qū)高級人民法院2016年6月28日作出的（2016）桂行終163號行政裁定，向本院申請再審。本院于2017年4月18日立案受理，依法組成合議庭審查本案。2017年5月23日下午，本院組織各方當事人在最高人民法院第一巡回法庭進行公開詢問，再審申請人雷某及其委托代理人梁增，被申請人南寧市政府的委托代理人呂吉、農(nóng)劍勛，原審第三人交資公司的委托代理人黃慶生，到庭參加詢問。案件現(xiàn)已審查終結。

案涉房屋系坐落于南寧市郊亭子××北××里××（××為××組××）的一座三進老式舊房屋，共有12間房，系祖遺房屋。1996年8月26日，南寧市中級人民法院作出的（1996）南民終字第187號民事判決認定，案涉房屋系蘇某、凌某（雷某之母）、莫某三戶共同共有，平均分割。2004年，因江南堤路園項目建設征用項目需要，需征收案涉房屋，此時的房屋共有人為謝某、何某、雷某。動遷公司在謝某、何某的監(jiān)督下進行實地測量，按建筑規(guī)范計算并經(jīng)江南區(qū)征地拆遷辦、謝某、何某的確認，房屋總面積共計718.17平方米，三人的房屋面積分別為239.39平方米。2005年7月23日，謝某簽訂了貨幣補償安置協(xié)議，次日何某簽訂了產(chǎn)權調(diào)換安置協(xié)議，并先后將其房屋交付拆除。雷某因對房屋分割有異議，主張718.17平方米房屋均為其個人所有，未能與被拆遷人達成一致意見，涉案房屋一直未簽訂安置補償協(xié)議。雷某多次上訪投訴未果，在此期間其女兒死亡。2009年4月14日，雷某提起本案行政訴訟，并在經(jīng)過南寧市中級人民法院的釋明后，將其訴訟請求調(diào)整為：1.判決南寧市政府將雷某的信訪材料轉交第三人交資公司，南寧市監(jiān)察局將雷某的信訪材料轉交南寧市江南區(qū)信訪辦，違反《信訪條例》第二十三條和《中共中央紀律檢察委員會、中華人民共和國監(jiān)察部關于保護檢舉、控告人的規(guī)定》第六條，造成雷某兩次被傷害、其大女兒被殺害，是行政違法之一造成的嚴重后果，依法追究行政違法并賠償造成雷某身心傷害和女兒被殺害的損失共計100萬元人民幣；2.判決南寧市政府和第三人交資公司在建設江南堤路園市政工程中違法用地、違法強制分割××北××里35號房產(chǎn)所有權、違法拆遷、違法建設共四項行政違法行為。南寧市政府和交資公司應當依照該座房屋建設時的工藝和技術還原第一進屋和第二進屋及背面花果園圍墻，并在第三進屋原址上建20平方米房屋作廚房、衛(wèi)生間用。竣工后南寧市政府要依法給予雷某等人發(fā)放宅基地使用證和房屋產(chǎn)權所有證，并依法賠償違法拆遷造成的財物損失和精神傷害費用共30萬元人民幣；3.判決交資公司：《公示》××北××里35號三進一廊屋共12間，三間廳堂，四個院子，一個花果園和一間廁所總建筑面積718.17平方米，謝某、莫某、雷某三人平均分割，雷某得239.39平方米，是橫行霸道、以少充多，詐騙我們房地產(chǎn)；交資公司和謝某、何某簽訂的房屋拆遷協(xié)議是故意違背《中華人民共和國合同法》第五十二條第一款第二、三、五項規(guī)定；認為江南堤路園市政工程按50年一遇防洪標準擴建，待與百色水利樞紐聯(lián)合運用，可將防洪標準提高到接近100年一遇，是勞民傷財和對江南區(qū)人民的重大欺詐；4.判決南寧市政府對交資公司的欺詐、詐騙行為熟視無睹，是行政不作為給予庇護。

南寧市中級人民法院（2015）南市行二初字第86號行政裁定認為，根據(jù)行政訴訟全面審查原則和當事人訴辯意見，本案的爭議焦點在于雷某的四項訴訟請求能否在本案中一并處理及對被訴土地征收行政行為的起訴是否超過法定期限。關于雷某的四項訴訟請求能否在本案中一并處理的問題。雷某提出的四項訴訟請求包含不同的法律關系，其中：第一項訴訟請求屬于對信訪轉辦程序提出的異議，第三項訴訟請求實質(zhì)是對交資公司在集體土地地上附著物安置補償過程中對案涉房屋進行公示和與其他相關利害關系人簽訂安置補償協(xié)議的行為提出的異議，第四項訴求屬于對行政機關的信訪投訴。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條關于行政訴訟受案范圍之規(guī)定，上述請求事項依法均不屬于行政訴訟受案范圍，雷某可以通過其他合法途徑加以解決。第二項訴訟請求是要求確認南寧市政府和交資公司違法用地、違法強制分割35號房所有權、違法拆遷、違法建設，該請求事項包含不同的法律關系，亦不屬于可以合并審理的情形，根據(jù)一行為一訴的原則，不應在本案中一并處理。對此該院依法向雷某進行了釋明，但雷某堅持不變更訴訟請求。為保障其行政訴權，該院決定在本案中對所涉江南堤路園（中興大橋—水塘江口段）項目集體土地征收行為合法性進行審查，至于雷某該項訴請中的其他符合行政訴訟受案范圍的請求事項，可以另行起訴。關于雷某對被訴土地征收行政行為的起訴是否超過法定期限的問題。雷某要求確認本案所涉堤路園項目市政工程中興大橋之水塘江口段土地征收行為違法，由于沒有證據(jù)證明行政機關在進行土地征收時已經(jīng)告知雷某訴權或者起訴期限，故對本案土地征收行為的起訴期限應當適用《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條第一款的規(guī)定，但最長不得超過2年。雷某在庭審中自述其于2005年7月31日案涉房屋被拆除時才知曉被訴土地征收行為，即使按其在起訴時提交的訴狀載明的起訴時間2009年4月14日起算，其起訴亦已超過規(guī)定的起訴期限。本案在已經(jīng)受理的情況下，依法應對該項起訴予以駁回。依照《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十四條第一款第一、六項之規(guī)定，裁定駁回雷某對南寧市政府征收江南堤路園（中興大橋—水塘江口段）項目集體土地征收行為的起訴。雷某不服一審裁定，提起上訴。

廣西壯族自治區(qū)高級人民法院（2016）桂行終163號行政裁定認為，提起行政訴訟，應當符合行政訴訟法規(guī)定的起訴條件。雷某的第一項訴訟請求系針對南寧市政府將其信訪材料轉交交資公司的行為，第四項訴訟請求系針對南寧市政府對雷某投訴交資公司的欺詐、詐騙不進行處理的行為，上述行為對信訪人不具有強制力，對信訪人的實體權利義務不產(chǎn)生實際影響，根據(jù)《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第二款第六項之規(guī)定，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。雷某的第二、三項訴訟請求中關于對交資公司的行為的起訴，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第二條的規(guī)定，交資公司既不屬于行政機關也不屬于法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織，其作出的行為不是行政行為，故雷某起訴交資公司不屬于《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條規(guī)定的行政訴訟受案范圍。雷某的第二項訴訟請求主要針對南寧市政府征地、分割案涉房屋所有權、拆遷和建設等行政行為。關于征地行為和拆遷行為，由于雷某在原審庭審中自認在2005年7月31日知曉其房屋被拆遷時已經(jīng)知道被訴征地行為，即使按照雷某在起訴狀中載明的2009年4月14日作為起訴時間計算，也超過了兩年的起訴期限，依法應當駁回起訴。關于“分割房產(chǎn)”的行為，實質(zhì)上是南寧市政府在征地拆遷過程中作出的不具有行政強制執(zhí)行力的程序性行為，對雷某的實體權利義務不產(chǎn)生實際影響，根據(jù)《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第二款第六項之規(guī)定，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。關于建設本案所涉堤路園項目市政工程的行為，不屬于行政機關作出的行政行為，依法亦不屬于《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條規(guī)定的行政訴訟受案范圍。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第一項的規(guī)定，裁定駁回上訴，維持一審裁定。

雷某申請再審稱：二審隱瞞了五個違法行政事實。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條第一款第十二項規(guī)定，南寧市政府江南堤路園市政工程建設過程中存在五個違法行為。請求：1.撤銷一、二審裁定，立案再審。2.還原第一、二進屋及圍墻，并在原址上回建20平方米房屋，依法發(fā)放宅基地使用證和房屋所有權證并賠償。3.判決南寧市政府和南寧市監(jiān)察局將雷某的控告材料轉交給交資公司和江南區(qū)信訪辦行為違法并賠償。4.判決交資公司借拆遷詐騙江南區(qū)利害關系人違法。5.請求對江南堤路園市政工程的相關地點進行科學勘查檢驗，認定南寧市政府認為該市政工程項目用地屬搶險救災急需用地是詐騙。

南寧市政府答辯稱：雷某的起訴超過法定起訴期限，南寧市政府的征收行為合法。一、二審裁定認定事實清楚，適用法律正確，程序合法，請求駁回雷某的再審申請。

交資公司答辯稱：雷某的起訴超過法定起訴期限，案涉征收行為和拆遷行為合法，請求駁回雷某的再審請求。

本院經(jīng)審查認為，雖然一行為一訴是行政訴訟立案受理的基本原則，但是并非強制性規(guī)定，司法實踐中亦不排除在同一訴訟中審理多個行政行為，行政訴訟法也規(guī)定了合并審理制度。如果當事人同時對同一行政機關作出的具有關聯(lián)性的數(shù)個行政行為提起訴訟，要求一并審理，人民法院作為一個案件予以受理，可以減少當事人的訴累，以達到實質(zhì)性解決糾紛的目的，并不違反法律規(guī)定。但是，是否一并審理屬于人民法院的裁量權，如果人民法院認為當事人所訴的數(shù)個行為是由不同的主體作出，或者一個主體作出的數(shù)個行為之間不具有關聯(lián)性，或者存在其他不宜一并審理的情況，則可以不予一并審理。在立案階段人民法院應當對當事人給予指導和釋明，要求其調(diào)整訴訟請求，指引當事人分別提起訴訟。如果已經(jīng)立案，則人民法院應向當事人釋明并要求其明確其中一項訴訟請求后，對該項訴訟請求繼續(xù)審理；如果當事人堅持不明確其訴訟請求，則應當根據(jù)《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第一項的規(guī)定，裁定駁回起訴。本案中，雷某在一審中提出了四項訴訟請求，一審認為四項訴訟請求包含不同的法律關系，其中第一項、第三項、第四項訴訟請求均不屬于行政訴訟受案范圍，二審對該三項訴訟請求亦進行了充分闡述，一、二審對該三項訴訟請求裁定駁回起訴并無不當，本院予以支持。

雷某提出的第二項訴訟請求是要求確認南寧市政府和交資公司違法用地、違法強制分割涉案房屋所有權、違法拆遷、違法建設，實質(zhì)上是四個訴訟請求。一審認為該四個請求事項包含不同的法律關系，不屬于可以合并審理的情形，向雷某進行了釋明，處理得當。但是一審在雷某堅持不變更訴訟請求的情況下，決定將訴訟請求固定為對所涉江南堤路園項目集體土地征收行為合法性進行審查，侵犯了雷某的訴權。行政訴權是當事人請求人民法院提供司法保護或者幫助的權利，對于訴權的保障既包含對當事人起訴權的保障，也包含對當事人訴訟請求的選擇權的保障。當事人行使訴權必須遵守行政訴訟法的規(guī)定，依照法定的程序和起訴條件來行使行政訴權，但如何行使訴權（包括選擇和固定訴訟請求）則是當事人的權利，人民法院不能代為行使。一審在雷某的四項訴訟請求中自行決定其中一項并進行審理，處理方式不當，本院予以指正。二審實際上對雷某第二項訴訟請求中包含的四個行政行為均進行了審理，對于征地行為和拆遷行為亦認為超過法定起訴期限，對于其他三個行為，認為或者對雷某的實體權利義務不產(chǎn)生實際影響，或者不屬于行政機關作出的行政行為，均不屬于行政訴訟受案范圍。二審的處理糾正了一審的不當，適用法律正確，本院亦予以支持。

在本院詢問過程中，雷某表示尊重法院的一、二審裁判，僅要求對征地行為的合法性進行審查。雷某主張其至今不知道征地行為的內(nèi)容，應當適用《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十二條的規(guī)定，請求確認征地和拆遷行政行為違法并未超過法定期限。本院認為，根據(jù)《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條第一款規(guī)定，行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年。本案中，現(xiàn)有證據(jù)無法證明南寧市政府在實施征地行為時是否告知過雷某訴權及起訴期限，故應當適用上述規(guī)定的2年起訴期限。一、二審業(yè)已查明，雷某明確表示其在2005年7月31日房屋拆遷時知道了土地征收行為，自稱于2009年4月14日提交了行政訴狀，其起訴明顯超過法定的2年起訴期限且無正當理由。

綜上，雷某提起本案再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第三項規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十四條的規(guī)定，裁定如下：

駁回雷某的再審申請。

審判長：熊俊勇；審判員：龔斌、曹剛；法官助理：牛延佳；書記員：黃雅媚

二〇一七年六月十九日