014 未對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的內(nèi)部請示、批復(fù)行為，不屬于行政訴訟的受案范圍

【裁判要旨】

上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)請示事項(xiàng)作出的內(nèi)部批復(fù)、答復(fù)意見即便外化，只要未對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)直接作出處理，仍需下級行政機(jī)關(guān)根據(jù)上級行政機(jī)關(guān)的批復(fù)、答復(fù)意見，依職權(quán)另行作出行政處理決定的，上級行政機(jī)關(guān)的批復(fù)、答復(fù)意見，屬于行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部行為，未對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，不屬于行政訴訟的受案范圍。

中華人民共和國最高人民法院行政裁定書

（2017）最高法行申2821號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）：黃某。

委托代理人：劉江。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）：湖南省寧鄉(xiāng)縣人民政府。

法定代表人：王雄文，縣長。

委托代理人：吳澤平，湖南省寧鄉(xiāng)縣人民政府法制辦公室工作人員。

委托代理人：朱啟，湖南省寧鄉(xiāng)縣人民政府辦公室工作人員。

再審申請人黃某訴被申請人湖南省寧鄉(xiāng)縣人民政府（以下簡稱寧鄉(xiāng)縣政府）行政批準(zhǔn)行為一案，湖南省長沙市中級人民法院于2016年1月4日作出的（2015）長中行征初字第00155號行政裁定，駁回黃某的起訴。黃某不服提起上訴，湖南省高級人民法院于2016年9月14日作出（2016）湘行終344號行政裁定，駁回上訴，維持原裁定。黃某仍不服，在法定期限內(nèi)向本院申請?jiān)賹彙１驹阂婪ńM成合議庭對本案進(jìn)行了審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

黃某起訴稱，2013年10月30日，其房屋被寧鄉(xiāng)縣灰湯鎮(zhèn)人民政府及相關(guān)公安、國土、城管、村干部等強(qiáng)制拆除。2014年1月，其針對寧鄉(xiāng)縣灰湯鎮(zhèn)人民政府的行政強(qiáng)制行為提起訴訟，該案經(jīng)過審理，寧鄉(xiāng)縣人民法院以被告不適格為由裁定駁回起訴，該裁定書中明確寧鄉(xiāng)縣政府委托寧鄉(xiāng)縣國土資源局具體實(shí)施強(qiáng)拆，且明確了委托強(qiáng)拆的依據(jù)為寧政函〔2013〕075號文，其因此提起本案訴訟，請求判決確認(rèn)寧鄉(xiāng)縣政府批復(fù)拆除其房屋建筑的行政行為違法，判決恢復(fù)其房屋建筑原狀。

湖南省長沙市中級人民法院一審認(rèn)為，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十九條規(guī)定：“當(dāng)事人不服經(jīng)上級行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的具體行政行為，向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以在對外發(fā)生法律效力的文書上署名的機(jī)關(guān)為被告。”本案中，寧鄉(xiāng)縣政府作出了寧政函〔2013〕075號《寧鄉(xiāng)縣人民政府關(guān)于依法拆除黃某戶非法占用土地上建筑物的批復(fù)》，批準(zhǔn)寧鄉(xiāng)縣國土資源局的行政強(qiáng)制執(zhí)法行為，但這僅僅是一種行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部審批，根據(jù)上述法律規(guī)定，黃某應(yīng)以在對外發(fā)生法律效力的文書上署名的機(jī)關(guān)為被告。經(jīng)查，黃某、劉江不服寧鄉(xiāng)縣灰湯鎮(zhèn)人民政府、寧鄉(xiāng)縣城市管理和行政執(zhí)法局、寧鄉(xiāng)縣國土資源局、寧鄉(xiāng)縣公安局、寧鄉(xiāng)縣政府行政強(qiáng)制行為一案，該院已指定湖南省長沙市開福區(qū)人民法院立案受理，黃某就同一行政行為再次提起訴訟屬于重復(fù)起訴的情形，應(yīng)予駁回起訴。據(jù)此，裁定駁回黃某的起訴。

湖南省高級人民法院二審認(rèn)為，寧政函〔2013〕075號《寧鄉(xiāng)縣人民政府關(guān)于依法拆除黃某戶非法占用土地上建筑物的批復(fù)》，與寧鄉(xiāng)縣國土資源局根據(jù)該批復(fù)具體組織實(shí)施的強(qiáng)制拆除行為，因行政行為的主體、內(nèi)容和對應(yīng)的行政法律關(guān)系均不相同，并非同一訴訟標(biāo)的。一審認(rèn)為黃某就上述兩個(gè)行為分別進(jìn)行的訴訟屬于重復(fù)起訴的情形不當(dāng)，應(yīng)予以糾正。該批復(fù)從形式上看是寧鄉(xiāng)縣政府針對寧鄉(xiāng)縣國土資源局關(guān)于拆除行為內(nèi)部請示的一種審批，而寧鄉(xiāng)縣國土資源局直接根據(jù)該批復(fù)組織實(shí)施了對黃某戶房屋的強(qiáng)制拆除行為，故該批復(fù)對黃某的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響。但因長沙市中級人民法院（2015）長中行征終字第00139號行政判決已經(jīng)確認(rèn)強(qiáng)制拆除行為違法，且被拆房屋系黃某未經(jīng)批準(zhǔn)而擅自建設(shè)的，黃某提出在原地塊上恢復(fù)房屋原狀沒有法律依據(jù)，故一審裁定駁回起訴的結(jié)論并未影響到黃某的實(shí)體權(quán)利義務(wù)，黃某的上訴理由不能成立，不予支持。裁定駁回上訴，維持原裁定。

黃某申請?jiān)賹彿Q，1.一審裁定駁回起訴確有錯(cuò)誤。一審認(rèn)定其系重復(fù)起訴，二審法院已經(jīng)予以糾正。二審法院還認(rèn)定該批復(fù)從形式上看是寧鄉(xiāng)縣政府針對寧鄉(xiāng)縣國土資源局關(guān)于拆除行為內(nèi)部請示的一種審批，而寧鄉(xiāng)縣國土資源局直接根據(jù)該批復(fù)組織實(shí)施了對其房屋的強(qiáng)制拆除行為，故該批復(fù)對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響。2.有新的證據(jù)足以推翻原裁定。二審法院以“因長沙市中級人民法院（2015）長中行征終字第00139號行政判決已經(jīng)確認(rèn)強(qiáng)制拆除行為違法，且被拆房屋系黃某未經(jīng)批準(zhǔn)而擅自建設(shè)”為由，認(rèn)為其所提出的恢復(fù)房屋原狀的主張沒有法律依據(jù)，因此一審裁定駁回起訴的結(jié)論并未影響其實(shí)體權(quán)利義務(wù)。但是，（2015）長中行征終字第00139號行政判決認(rèn)定批復(fù)是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部審批行為，不是對外發(fā)生法律效力的文書。而二審法院認(rèn)定該批復(fù)對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響。二審對關(guān)鍵事實(shí)的認(rèn)定相矛盾，結(jié)論與其依據(jù)相矛盾。3.二審法院認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)不足。（2015）開行初字第00070號案、（2015）長中行征終字第00139號案及本案的一、二審均未對涉案房屋的合法性進(jìn)行審查，二審法院在裁定中變相、簡單地認(rèn)定涉案房屋為違章建筑沒有事實(shí)依據(jù)及法律依據(jù)。綜上，請求撤銷一、二審行政裁定；判決確認(rèn)被申請人批復(fù)拆除其房屋建筑的行為違法；判決被申請人恢復(fù)其房屋建筑原狀。

寧鄉(xiāng)縣政府提交意見稱，1.一、二審裁定認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律準(zhǔn)確，判決結(jié)果正確。鑒于被拆房屋地塊未獲建房批準(zhǔn)，且涉案建筑已被實(shí)際拆除，客觀上不能恢復(fù)，再審申請人提出在原地塊上恢復(fù)房屋原狀沒有法律依據(jù)，故其訴訟請求不能成立。2.再審申請人的理由不能成立。批復(fù)作為內(nèi)部行為，不是對再審申請人直接送達(dá)的法律文書，其外部表現(xiàn)形式為寧鄉(xiāng)縣國土資源局作出的《責(zé)令限期拆除通知書》。事實(shí)上，長沙市中級人民法院（2015）長中行征終字第00139號行政判決已經(jīng)確認(rèn)強(qiáng)制拆除行為違法，本案一、二審法院根據(jù)客觀事實(shí)及已生效判決認(rèn)定的事實(shí)，駁回再審申請人的訴求，并未影響到再審申請人實(shí)體上的權(quán)利義務(wù)。因再審申請人并未在訴訟請求中提出國家賠償，二審法院依法告知其可以根據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》的規(guī)定另行主張權(quán)利，亦并無不當(dāng)。綜上，請求駁回再審申請人的再審申請。

本院認(rèn)為，本案爭議焦點(diǎn)是被申請人寧鄉(xiāng)縣政府作出的涉案批復(fù)行為是否屬于行政訴訟受案范圍。

本案被訴的寧鄉(xiāng)縣政府寧政函〔2013〕075號《寧鄉(xiāng)縣人民政府關(guān)于依法拆除黃某戶非法占用土地上建筑物的批復(fù)》，系對寧鄉(xiāng)縣國土資源局《關(guān)于拆除黃某戶非法占用土地上建筑物的請示》的批復(fù)，其行文對象系寧鄉(xiāng)縣國土資源局，屬于上級行政機(jī)關(guān)對于下級行政機(jī)關(guān)請求事項(xiàng)作出批復(fù)的內(nèi)部行政行為。寧鄉(xiāng)縣國土資源局以此批復(fù)為依據(jù)，與寧鄉(xiāng)縣灰湯鎮(zhèn)人民政府等相關(guān)單位配合，將黃某的違法建筑予以拆除，據(jù)此對黃某產(chǎn)生了實(shí)際影響。被訴批復(fù)行為的內(nèi)容雖然涉及黃某戶建筑物的拆除，但無證據(jù)證明該批復(fù)已送達(dá)黃某，該內(nèi)部行政行為尚未對外發(fā)生法律效力，并未對黃某的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。對黃某的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響的是寧鄉(xiāng)縣國土資源局等單位的強(qiáng)制拆除行為。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第二款第六項(xiàng)“對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為，公民、法人或者其他組織提起訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”的規(guī)定以及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第三條第一款第八項(xiàng)“行政行為對其合法權(quán)益明顯不產(chǎn)生實(shí)際影響的，已經(jīng)立案的，應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴”的規(guī)定，依法應(yīng)當(dāng)裁定駁回黃某的起訴。

一審法院認(rèn)定黃某屬于重復(fù)起訴情形，因前后兩案被訴行為分別是行政批復(fù)行為與行政強(qiáng)制行為，不屬重復(fù)起訴，二審法院對此予以糾正，并無不當(dāng)。但二審法院認(rèn)為寧鄉(xiāng)縣國土資源局根據(jù)該批復(fù)組織實(shí)施了對黃某房屋的強(qiáng)制拆除行為，就認(rèn)定該批復(fù)對黃某的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了實(shí)際影響，依據(jù)不足。一審法院裁定駁回黃某的起訴，二審法院裁定駁回上訴，維持原裁定，雖然理由不妥，但裁定結(jié)論正確。因此，黃某的申請?jiān)賹徖碛刹荒艹闪ⅲ湟蟪蜂N一、二審行政裁定，判決確認(rèn)被訴批復(fù)行為違法，恢復(fù)其房屋建筑原狀的主張，本院不予支持。

綜上，黃某的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第七十四條之規(guī)定，裁定如下：

駁回黃某的再審申請。

審判長：龔斌；審判員：王毓瑩、熊俊勇；法官助理：陳伏發(fā)；書記員：黃潔

二〇一七年六月十六日