012 起訴人對(duì)與被訴行政行為存在“利害關(guān)系”應(yīng)當(dāng)承擔(dān)初步證明責(zé)任

【裁判要旨】

根據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第四條規(guī)定，公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)提供其符合起訴條件的相應(yīng)的證據(jù)材料，初步證明起訴人與被訴行政行為有利害關(guān)系。因此，公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，原告資格中的“利害關(guān)系”，應(yīng)當(dāng)以存在侵權(quán)的“可能性”為標(biāo)準(zhǔn)。只要起訴人提供證據(jù)初步證明，被訴行政行為有可能侵犯其合法權(quán)益，即具有原告資格。至于事實(shí)上被訴行政行為是否侵犯其合法權(quán)益或者對(duì)其合法權(quán)益造成不利影響，則是進(jìn)入實(shí)體審理后，需要法官進(jìn)一步查明的事實(shí)，不屬于原告資格的審查范疇。

中華人民共和國(guó)最高人民法院行政裁定書(shū)

（2017）最高法行再41號(hào)

再審申請(qǐng)人（一審原告、二審被上訴人）：徐聞縣邁陳鎮(zhèn)邁陳村討墩經(jīng)濟(jì)合作社。

負(fù)責(zé)人：鄧廣盛，主任。

委托代理人：鄧國(guó)云。

被申請(qǐng)人（一審第三人、二審上訴人）：徐聞縣邁陳鎮(zhèn)邁陳村潭板經(jīng)濟(jì)合作社。

負(fù)責(zé)人：陳水，主任。

被申請(qǐng)人（一審第三人、二審上訴人）：陳甲。

委托代理人：何豐，廣東擇正律師事務(wù)所律師。

原審被告：徐聞縣人民政府。

法定代表人：吳康秀，縣長(zhǎng)。

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人：吳宗燕，副縣長(zhǎng)。

委托代理人：何世俊，徐聞縣國(guó)土資源局干部。

再審申請(qǐng)人徐聞縣邁陳鎮(zhèn)邁陳村討墩經(jīng)濟(jì)合作社（以下簡(jiǎn)稱(chēng)討墩合作社）因訴原審被告徐聞縣人民政府（以下簡(jiǎn)稱(chēng)徐聞縣政府）、被申請(qǐng)人徐聞縣邁陳鎮(zhèn)邁陳村潭板經(jīng)濟(jì)合作社（以下簡(jiǎn)稱(chēng)潭板合作社）及陳甲土地行政登記一案，不服廣東省高級(jí)人民法院于2016年6月15日作出的（2016）粵行終325號(hào)行政裁定，向本院申請(qǐng)?jiān)賹?。本院?017年3月31日作出（2017）最高法行申113號(hào)行政裁定，提審本案，并于2017年5月9日編立提審案號(hào)。本院依法組成合議庭審理本案，案件現(xiàn)已審理終結(jié)。

討墩合作社與潭板合作社均屬徐聞縣邁陳鎮(zhèn)邁陳村委會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)邁陳村委會(huì)）管轄下的自然村，陳甲系潭板合作社村民。涉案土地坐落于徐聞縣陳某路右側(cè)，面積為81平方米，四至為：東至潭板村道路，南至空地，西至空地，北至陳乙用地。20世紀(jì)90年代，陳甲在該土地建起平房使用。2004年10月1日，陳甲以住宅擁擠為由申請(qǐng)新地路右側(cè)（潭板西）的宅基地，同日，潭板合作社召開(kāi)會(huì)議對(duì)陳甲申請(qǐng)宅基地事項(xiàng)進(jìn)行表決后同意陳甲申請(qǐng)宅基地。2004年10月2日，邁陳村委會(huì)在申請(qǐng)審批表的村委會(huì)審查意見(jiàn)欄簽署的審查意見(jiàn)為：申請(qǐng)人所填寫(xiě)情況屬實(shí)，符合一戶(hù)一處宅基地的規(guī)定，并經(jīng)村民會(huì)議通過(guò)；同意上報(bào)。隨后徐聞縣國(guó)土資源局邁陳管理所、徐聞縣邁陳鎮(zhèn)建設(shè)委員會(huì)、徐聞縣邁陳鎮(zhèn)人民政府、徐聞縣國(guó)土資源局、徐聞縣政府分別簽署“同意”意見(jiàn)，并加蓋公章。2005年7月25日，徐聞縣國(guó)土資源局作出徐集建字（2005）302號(hào)《關(guān)于批準(zhǔn)陳甲使用宅基地的通知》。該通知的主要內(nèi)容為：1.同意陳甲使用涉案的宅基地；2.持批準(zhǔn)用地申請(qǐng)審批表等辦理集體土地使用權(quán)登記手續(xù)。同日，該局就涉案土地發(fā)出《土地登記申請(qǐng)審核情況公告》，要求對(duì)涉案的土地使用權(quán)、所有權(quán)及他項(xiàng)權(quán)利有異議者于2005年8月25日前提出。2006年6月23日，徐聞縣政府給陳甲頒發(fā)徐集用（2006）字第265號(hào)《集體土地使用證》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)265號(hào)土地證）。徐聞縣政府提供的涉案土地《地籍調(diào)查土地登記審批表》中“鄰宗地”一欄空白，并沒(méi)有鄰宗地指界人簽名。265號(hào)土地證登記類(lèi)型為集體土地使用權(quán)設(shè)定登記；土地坐落為邁陳新地路右側(cè)（潭板西）；權(quán)屬性質(zhì)為集體土地使用權(quán)；土地所有者為潭板村；使用權(quán)類(lèi)型為劃撥；土地用途為住宅；面積為81平方米。2014年8月底，陳甲在涉案土地上拆除原有房屋重新建房，討墩合作社提出該土地為其村集體所有、陳甲并非其合作社社員，引起糾紛。2014年9月11日，討墩合作社出具證明認(rèn)為涉案的土地屬其所有，邁陳村委會(huì)在該證明上簽署“屬實(shí)”意見(jiàn)，并加蓋公章。討墩合作社遂向湛江市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。2014年12月8日，湛江市人民政府作出湛府行復(fù)（2014）82號(hào)行政復(fù)議決定，維持徐聞縣政府的頒證行為。2014年12月25日，討墩合作社提起本案行政訴訟，請(qǐng)求撤銷(xiāo)徐聞縣政府頒發(fā)給陳甲的265號(hào)土地證。

廣東省湛江市中級(jí)人民法院（2015）湛中法行初字第10號(hào)行政判決認(rèn)為，討墩合作社以涉案土地屬其村所有，徐聞縣政府頒發(fā)涉案的土地證侵犯其合法權(quán)益為由提起本案訴訟，符合《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第十二條的規(guī)定，具有原告主體資格。涉案土地位于徐聞縣管轄轄區(qū)內(nèi)，徐聞縣政府具有對(duì)涉案土地核發(fā)土地權(quán)屬證書(shū)的法定職權(quán)。根據(jù)《土地登記規(guī)則》（1996年2月1日實(shí)施）第十三條“土地管理部門(mén)負(fù)責(zé)組織轄區(qū)內(nèi)的地籍調(diào)查。地籍調(diào)查規(guī)程由國(guó)家土地管理局制定”、第十四條“土地管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)根據(jù)地籍調(diào)查和土地定級(jí)估價(jià)成果，對(duì)土地權(quán)屬、面積、用途、等級(jí)、價(jià)格等逐宗進(jìn)行全面審核，填寫(xiě)土地登記審批表……”以及《城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程》“3.2.6.1界址的認(rèn)定必須由本宗地及相鄰宗地使用者親自到現(xiàn)場(chǎng)共同指界”的規(guī)定，徐聞縣政府受理陳甲的土地登記申請(qǐng)后，在未依照上述規(guī)定通知鄰宗地指界人簽名的情況下，即在《地籍調(diào)查土地登記審批表》注明“經(jīng)調(diào)查，該宗地權(quán)屬合法，面積準(zhǔn)確，無(wú)爭(zhēng)議，情況屬實(shí)，可以提供登記”，屬于程序違法。另外，在涉案土地的權(quán)屬來(lái)源上，徐聞縣政府以邁陳村委會(huì)2004年10月2日的證明涉案土地屬潭板合作社所有并由該村分配給陳甲作為涉案土地權(quán)屬來(lái)源依據(jù)而頒發(fā)265號(hào)土地證；但2015年1月5日該村委會(huì)又在另一份證明中證實(shí)涉案的土地屬討墩合作社所有，即同一村委會(huì)對(duì)涉案土地的權(quán)屬證明內(nèi)容前后矛盾，從而導(dǎo)致涉案土地權(quán)屬不清，徐聞縣政府給陳甲頒發(fā)涉案土地證的證據(jù)不足。徐聞縣政府于2006年6月23日給陳甲頒發(fā)265號(hào)土地證事實(shí)不清、證據(jù)不足、程序違法；陳甲、潭板村的辯解缺乏事實(shí)與法律依據(jù)，不予支持。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第七十條第一、三項(xiàng)的規(guī)定，判決撤銷(xiāo)徐聞縣政府于2006年6月23日給陳甲頒發(fā)265號(hào)土地證的行政行為。陳甲、潭板合作社不服一審判決，提起上訴。

廣東省高級(jí)人民法院（2016）粵行終325號(hào)行政裁定認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！庇懚蘸献魃缫躁惣仔藿ǚ课菡加玫纳姘傅貕K應(yīng)屬其所有為由提起訴訟，提交了其自行書(shū)寫(xiě)，內(nèi)容載明涉案地塊為討墩合作社所有的《證明》，并由邁陳村委會(huì)簽署同意加蓋公章。但討墩合作社提交的該《證明》既非行政機(jī)關(guān)核發(fā)的土地權(quán)屬證明，又非相關(guān)職權(quán)部門(mén)出具的有效法律文書(shū)，該《證明》不能充分證明討墩合作社對(duì)涉案地塊享有所有權(quán)或使用權(quán)，即討墩合作社未能舉證證明徐聞縣政府向陳甲核發(fā)265號(hào)土地證侵犯了其合法權(quán)益，其提起本案訴訟不具有原告主體資格，其起訴依法應(yīng)予駁回。一審受理討墩合作社的起訴并作出實(shí)體判決認(rèn)定事實(shí)不清，適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)予撤銷(xiāo)。討墩合作社如主張其對(duì)涉案土地享有所有權(quán)，應(yīng)當(dāng)依照土地管理的相關(guān)法律規(guī)定，循法律途徑解決。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第八十九條第一款第二項(xiàng)、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第七十九條第一項(xiàng)的規(guī)定，裁定：撤銷(xiāo)一審判決，駁回討墩合作社的起訴。

討墩合作社申請(qǐng)?jiān)賹彿Q(chēng)，二審適用法律錯(cuò)誤，適用《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》認(rèn)定討墩合作社的原告訴訟主體資格，與2015年《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第十二條的規(guī)定不一致，討墩合作社與涉案土地具有利害關(guān)系，有權(quán)提起訴訟。徐聞縣政府向陳甲頒發(fā)《集體土地使用證》是非法批地。請(qǐng)求撤銷(xiāo)二審裁定，支持一審判決。

徐聞縣政府答辯稱(chēng)，討墩合作社僅提供的《證明》不能證明其對(duì)涉案土地享有所有權(quán)或使用權(quán)，二審裁定駁回討墩合作社的起訴適用法律正確；其府向陳甲核發(fā)265號(hào)土地證事實(shí)清楚、依據(jù)充分、程序合法，不存在違法批地的情況。請(qǐng)求駁回討墩合作社的再審申請(qǐng)。

潭板合作社及陳甲答辯稱(chēng)，案涉爭(zhēng)議土地是潭板村的，陳甲早在1993年就已經(jīng)在該地塊上建房，直到2014年因臺(tái)風(fēng)毀壞該房屋重新在該地建房挖地基時(shí)，討墩合作社才提出異議。陳甲建房經(jīng)過(guò)了潭板村的審批。討墩合作社與本案的頒證行為之間不具有法律意義上的利害關(guān)系，對(duì)涉案土地沒(méi)有任何實(shí)體權(quán)利，二審裁定駁回討墩合作社的起訴正確。請(qǐng)求駁回討墩合作社的再審申請(qǐng)。

本院認(rèn)為，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。該法第四十九條第一項(xiàng)、第二十五條則進(jìn)一步規(guī)定，提起行政訴訟的原告應(yīng)當(dāng)是符合該法規(guī)定的公民、法人或者其他組織，即必須是行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織。在審查原告資格時(shí)，原告主張的合法權(quán)益僅是可能存在，經(jīng)過(guò)實(shí)體審查后可能出現(xiàn)兩種結(jié)果，一種結(jié)果是原告主張的合法權(quán)益實(shí)際存在，其訴訟請(qǐng)求可以獲得支持；還有一種結(jié)果是原告的訴訟請(qǐng)求不成立，沒(méi)有可以保護(hù)的合法權(quán)益。但不能以實(shí)體審查標(biāo)準(zhǔn)中的事實(shí)上的利害關(guān)系代替原告資格審查中有可能性的利害關(guān)系。公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，其原告資格中的利害關(guān)系應(yīng)當(dāng)以“可能性”為標(biāo)準(zhǔn)，只要原告的主張與被訴行政行為存在利害關(guān)系的可能性即具有利害關(guān)系。至于是否事實(shí)上存在利害關(guān)系則不屬于原告資格的審查范疇，而是實(shí)體審查的范疇。因?yàn)樵尜Y格本身的利益之訴中，所謂的利益無(wú)論是民事訴訟還是行政訴訟，都是一種存在可保護(hù)合法利益的可能性。如果要求原告資格中就必須有實(shí)際的利害關(guān)系，也就是要求原告在起訴的時(shí)候就必須有勝訴的絕對(duì)把握，這是不符合訴訟規(guī)律的。訴訟本身就是以存在爭(zhēng)議為前提，只要爭(zhēng)議存在，與爭(zhēng)議有關(guān)的各方當(dāng)事人就具有訴訟當(dāng)事人的資格，而不是說(shuō)只有絕對(duì)勝訴的一方才具有當(dāng)事人的資格。進(jìn)一步而言，在原告資格存在的情況下，如果被訴行政行為事實(shí)清楚、證據(jù)充分，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序，不存在主體越權(quán)情況和濫用職權(quán)、行政處罰顯失公正等情況，應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求。如果行政行為存在輕微違法，但對(duì)原告權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的，可以判決確認(rèn)違法。這樣的判決方式有利于體現(xiàn)人民法院對(duì)被訴行政行為實(shí)質(zhì)審查的結(jié)果，有利于體現(xiàn)行政訴訟實(shí)質(zhì)性解決糾紛的訴訟目的。如果進(jìn)入實(shí)體審查，審查完畢卻作出一個(gè)駁回原告起訴的程序性裁定，則完全抹殺了人民法院實(shí)體審查的成果，未從實(shí)體上作出判決也不利于對(duì)被訴行政行為合法性的監(jiān)督，更不利于當(dāng)事人服判息訴。

《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定》第四條規(guī)定，公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)提供其符合起訴條件的相應(yīng)的證據(jù)材料。結(jié)合前述有關(guān)原告資格的規(guī)定，則公民、法人或者其他組織向人民法院起訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其與被訴行為有利害關(guān)系提供證據(jù)材料，但此時(shí)其僅需承擔(dān)初步的證明責(zé)任。本案中，徐聞縣政府向陳甲頒發(fā)集體土地使用證，而討墩合作社認(rèn)為頒證地塊屬該村所有，政府的頒證行為與該村具有利害關(guān)系。討墩合作社提供的《證明》雖系該村書(shū)寫(xiě)，但邁陳村委會(huì)在該證明上簽署“屬實(shí)”意見(jiàn)，并加蓋公章，應(yīng)視為邁陳村委會(huì)出具證明的行為。徐聞縣政府給陳甲頒發(fā)265號(hào)土地證，就是以邁陳村委會(huì)2004年10月2日的證明涉案土地屬潭板合作社所有并由該村分配給陳甲作為涉案土地權(quán)屬來(lái)源依據(jù)，但2015年1月5日該村委會(huì)又出具證明證實(shí)涉案土地屬討墩合作社所有，同一村委會(huì)對(duì)涉案土地的權(quán)屬證明內(nèi)容明顯前后矛盾。如前所述，只要原告的主張與被訴行政行為存在利害關(guān)系的可能性即具有利害關(guān)系，討墩合作社提交邁陳村委會(huì)的證明，證明對(duì)涉案土地頒證行為的權(quán)屬來(lái)源依據(jù)可能存在問(wèn)題，已經(jīng)完成了初步證明責(zé)任。至于邁陳村委會(huì)提交的兩份證明的證明力，則屬于實(shí)體審查的范疇，不屬于原告資格審查的范疇。二審認(rèn)為，討墩合作社提交的該《證明》既非行政機(jī)關(guān)核發(fā)的土地權(quán)屬證明，又非相關(guān)職權(quán)部門(mén)出具的有效法律文書(shū)，因此該《證明》不能充分證明討墩合作社對(duì)涉案地塊享有所有權(quán)或使用權(quán)，即討墩合作社未能舉證證明徐聞縣政府向陳甲核發(fā)涉案《集體土地使用證》侵犯了其合法權(quán)益，其提起本案訴訟不具有原告主體資格。二審要求討墩合作社提供證據(jù)以“充分證明”對(duì)涉案地塊享有所有權(quán)或使用權(quán)，實(shí)際上是將原告提供初步證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)提升到足以證明其具有勝訴權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，理由不能成立，適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)予糾正。

綜上，討墩合作社的再審申請(qǐng)符合《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十一條第一、四項(xiàng)的規(guī)定，二審裁定駁回起訴錯(cuò)誤。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十二條第二款、《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第七十八條之規(guī)定，裁定如下：

一、撤銷(xiāo)廣東省高級(jí)人民法院于2016年6月15日作出的（2016）粵行終325號(hào)行政裁定；

二、指令廣東省高級(jí)人民法院繼續(xù)審理本案。

審判長(zhǎng)：熊俊勇；審判員：龔斌、王毓瑩；法官助理：牛延佳；書(shū)記員：余逸純

二〇一七年六月三十日