審理涉疫情防控行政案件若干問題探討

邱建民 廖希飛

2020年1月20日，經國務院批準同意，國家衛健委決定將新型冠狀病毒肺炎納入法定傳染病乙類管理，采取甲類傳染病防控措施。自1月23日起，全國絕大多數省份都已啟動重大突發公共衛生事件一級響應。其間各地有關行政機關實施了大量應急措施，在確保疫情防控工作高效有序開展的同時，也不可避免地會引發一些行政爭議。涉疫情防控行政案件具有不同于一般行政案件的特殊性，如何審理此類案件是擺在法院面前的一項急難險重任務。本文將嘗試在這方面作一些粗淺的探討，以拋磚引玉。

一、涉疫情防控行政行為的合法性審查原則

此次新型冠狀病毒肺炎引發的疫情屬于突發公共衛生事件，需要采取應急措施予以應對。疫情防控期間屬于非常時期，涉疫情防控行政案件具有不同于一般行政案件的特殊性，需要分類區別，對不同的案件采用不同的審查強度。

（一）涉疫情防控行政行為的應急性與合法性

涉疫情防控行政行為具有很強的應急性，或者說應急性是此類行政行為的主要特征，客觀情勢要求行政機關迅速采取措施對突發公共衛生事件作出應對。涉疫情防控行政行為追求效率的特性，決定了其很難遵循一般程序性規定，而要遵循某些特別程序性規定，但其在實體上仍應當符合法律規定，并符合比例原則[1]，這是較低限度的合法性要求。

（二）涉疫情防控行政案件的審查強度

《最高人民法院關于審理與低溫雨雪冰凍災害有關的行政案件若干問題座談會紀要》（以下簡稱《座談會紀要》）規定：“對于履行統一領導職責的人民政府以及公安、工商、物價等機關依照突發事件應對法作出的行政處罰和行政強制措施等行政行為，只要實體合法，不宜僅以行政程序存在瑕疵而判決撤銷或者確認違法。”參照上述規定，根據行政行為與疫情防控相關性程度、處置事項緊急性程度、相關程序性規定完備性程度的不同，應當對不同行政行為采用不同的審查強度。

行政機關依照《傳染病防治法》《突發事件應對法》《傳染病防治法實施辦法》《突發公共衛生事件應急條例》等應急管理特別法作出的應急措施，系行政機關基于疫情防控形勢和人民群眾的利益訴求在法定自由裁量權限內所作出的專業判斷，而上述法律、法規未對一些應急措施的實施程序作出具體規定，且應急措施與疫情防控直接、密切相關，需要迅速作出應對，原則上主要或者側重進行實體合法性審查，重點審查主要證據是否充足、基本事實是否清楚、是否存在超越職權、濫用職權或明顯不當情形。但對于超越職權的，可以在經有權機關追認后，不認定其不合法。[2]

對于應急管理特別法未作規定，行政機關依照《行政處罰法》《治安管理處罰法》《行政強制法》等一般法作出的行政處罰和行政強制措施，與疫情防控密切相關，需要迅速作出應對的，對程序輕微違法可以適當從寬把握。

對于其他行政處罰、行政強制措施和涉疫情政府信息公開、工傷認定等與疫情防控具有間接或者一般關系的其他行政行為，以及疫期內行政機關作出的與疫情防控無關的行政行為，應當采用常態的一般審查強度。

二、涉疫情防控行政訴訟特別問題

涉疫情防控行政案件在行政訴訟中具有一些不同于一般行政案件的特殊問題或者需要特別加以注意的問題，主要集中在受案范圍、訴訟資格、訴訟期限、審理方式、法律適用等方面。

（一）受案范圍

行政機關在轄區內啟動突發公共衛生事件應急處理響應以及針對不特定場所或者不特定人作出的應急處置決定、命令，具有針對不特定人的普遍約束力、可以反復適用等抽象行政行為的特征，根據《行政訴訟法》第十三條第二項[3]、《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（以下簡稱《適用解釋》）第二條第二款[4]的規定，不屬于行政訴訟受案范圍。但是，行政機關根據突發公共衛生事件應急處理響應或者上述應急處置決定、命令對特定場所或者特定人采取的應急措施，是具體行政行為，屬于行政訴訟受案范圍。

對于行政機關發布的涉疫情通告、通知、通報，一般而言，通告是應急處置決定、命令的載體，屬于抽象行政行為，如上文所述，不屬于行政訴訟受案范圍。通知、通報，一般屬于觀念通知，對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響，根據《適用解釋》第一條第二款第十項[5]的規定，不屬于行政訴訟受案范圍。但是，在實踐中，不能僅憑通告、通知、通報名稱而應當根據其內容進行具體的定性判斷。

（二）訴訟資格

1.原告資格。公民因被強制隔離等限制人身自由而不能提起訴訟的，根據《適用解釋》第十四條第二款[6]的規定，其近親屬可以依其口頭或者書面委托以該公民的名義提起訴訟。近親屬起訴時無法與其取得聯系的，可以先行起訴，并在訴訟中補充提交委托證明。公民因感染新型冠狀病毒肺炎死亡的，根據《行政訴訟法》第二十五條第二款[7]的規定，其近親屬可以提起訴訟。

2.被告資格。臨時成立的疫情防控工作領導小組、指揮部，一般由黨的負責人任領導小組組長，政府負責人任指揮部指揮長。領導小組、指揮部雖然在疫情防控工作中發揮了重要作用，但一般不具有獨立承擔法律責任能力的行政主體資格。一般而言，領導小組做出的行為，不能認定為行政行為，領導小組也不能成為行政訴訟被告。但是，原告不服指揮部以自己的名義作出的行政行為的，根據《適用解釋》第二十條[8]的規定，以成立它的行政機關為被告。

（三）訴訟期限

1.起訴期限。新冠疫情應當屬于《行政訴訟法》第四十八條[9]規定的不可抗力。同時，根據上述條款及《突發事件應對法》第十三條關于“因采取突發事件應對措施，訴訟、行政復議、仲裁活動不能正常進行的，適用有關時效中止和程序中止的規定”的規定，公民、法人或者其他組織因疫情耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內。疫情起止時間應當以突發公共衛生事件應急處理響應的啟動和結束時間為準。

2.舉證期限。疫情防控期間，行政機關一般都正常上班，或者采取彈性工作制。但是，如果被告確因疫情不能提供在作出行政行為時已經收集的證據的，根據《行政訴訟法》第三十六條第一款[10]和《適用解釋》第三十四條[11]的規定，應當在收到起訴狀副本之日起15日內以書面方式向法院提出延期提供證據申請法院準許的，被告應當在疫情結束后15日內提供證據。被告因疫情無法在收到起訴狀副本之日起15日內向人民法院提出延期提供證據書面申請，逾期提供證據并向法院書面說明理由并附相關證明材料的，法院也可以組織當事人對該證據進行質證。

3.中止訴訟。因疫情致使訴訟活動不能正常進行的，根據《突發事件應對法》第十三條[12]和《適用解釋》第八十七條第一款第四項[13]的規定，法院可以依職權作出中止訴訟的裁定。

4.審理期限。疫情期間，可以采用網上辦公等方式審理案件，力爭審限內結案。對于確有特殊情況需要延長的，可以根據《行政訴訟法》第八十一條[14]、第八十八條[15]和《適用解釋》第一百一十二條[16]的規定辦理延長審限。

（四）審理方式

疫情期間，對于無須開庭審理的案件，根據《行政訴訟法》第八十六條[17]和《適用解釋》第一百一十一條[18]、第一百一十三條[19]的規定，可以采用書面審理的方式。對于需要開庭審理的案件，經原被告雙方同意，無須當面實物核實證據才能確定其真實性的，可以通過移動微法院、互聯網法庭、云間法庭、微信等媒介網上開庭的方式進行審理。

（五）法律適用

1.優先適用特別法。《傳染病防治法》《突發事件應對法》《傳染病防治法實施辦法》《突發公共衛生事件應急條例》等法律法規，是我國突發公共衛生事件應急管理的特別法。然而，目前在實踐中，許多行政機關習慣于適用《治安管理處罰法》等一般法，而忽視了應急管理特別法。應當注意的是，在疫情防控中，要優先適用特別法的規定。特別法未作規定的，適用一般法的規定。例如，應急管理特別法對違反治安管理行為如何處罰作出規定的，適用該規定。特別法未作具體規定的，適用《治安管理處罰法》的有關規定處罰。

2.《治安管理處罰法》第五十條第一款第一項[20]的理解與適用。目前在實踐中，許多公安機關適用該條款對在公共場所拒不佩戴口罩等行為作出處罰。但對該條款里的“緊急狀態”卻存在不同理解。如果是憲法意義上的緊急狀態，根據《憲法》第六十七條第二十一項[21]、第八十九條第十六項[22]的規定，只有全國人大常委會和國務院具有緊急狀態決定權，而目前有權主體并未作此決定。但是，在《治安管理處罰法》立法時，之所以規定該條款，是“總結了2003年發生的抗擊非典的經驗教訓，并借鑒了國際上的做法，為了應對嚴重的自然災害、突發公共衛生事件、人為重大事故等緊急狀態，在2004年3月我國《憲法》對相應的法律條款作了修改，將‘戒嚴’修改為‘緊急狀態’，也就是說緊急狀態包括戒嚴又不限于戒嚴，適用范圍更寬”[23]。可見，立法本意是在憲法意義基礎上對緊急狀態做了相對寬泛的理解，而目前公認此次疫情要嚴重于上次非典疫情，國家已經采取了甲類傳染病防控措施，并且各地絕大多數已經啟動了重大突發公共衛生事件一級響應，在此情況下，筆者認為，可以對《治安管理處罰法》第五十條第一款第一項里的“緊急狀態”做實質性的擴大解釋。另外，《突發事件應對法》第六十六條規定：“單位或者個人違反本法規定，不服從所在地人民政府及其有關部門發布的決定、命令或者不配合其依法采取的措施，構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予處罰。”該條款顯然有所指向，應當與《治安管理處罰法》第五十條第一款第一項配套銜接適用。《治安管理處罰法》有具體規定的，適用該規定，沒有具體規定的，可以將該法第五十條第一款第一項作為兜底性條款予以適用。

3.擇重處罰與從重處罰。同一違反治安管理的行為同時違反《治安管理處罰法》不同條款的規定，或者同時違反《治安管理處罰法》與其他法律的規定，應當擇一重處，即適用處罰較重的規定。

要注意《突發公共衛生事件應急條例》第五十一條[24]、第五十二條[25]等應急管理特別法與《治安管理處罰法》有關規定的對應銜接適用。應急管理特別法規定對有關違法行為適用《治安管理處罰法》的有關規定處理，可以在法定自由裁量權限內從重處罰。

同時，要注意《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部關于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》規定的妨害疫情防控的具體行政違法行為與《治安管理處罰法》的條款對應以及將在疫情防控期間實施有關違法行為作為從重情節予以考量的要求。[26]

三、涉疫情防控行政案件分類處理

涉疫情防控行政案件主要包括行政處罰、行政強制措施、行政征用及補償、行政賠償、授益性行政行為等案件。針對不同的案件，應當分類采取不同的處理辦法。

（一）行政處罰、行政強制措施案件的處理

目前實踐中，行政機關作出的涉疫情防控行政行為主要集中于行政處罰和行政強制措施。但是行政處罰和行政強制措施與疫情防控關聯度、處置事項緊急度、法律規定完備度等有所差別，應當對其審查強度作進一步細化。

1.審查強度。

行政機關依照應急管理特別法作出的行政強制措施，因涉及對疫情危害、擴散風險的判斷，且與疫情防控直接、密切相關，需要迅速作出應對。因《行政強制法》第三條第二款明確規定“發生或者即將發生自然災害、事故災難、公共衛生事件或者社會安全事件等突發事件，行政機關采取應急措施或者臨時措施，依照有關法律、行政法規的規定執行”，但是應急管理特別法一般未具體規定應急行政強制措施的實施程序，原則上只要實體合法，不宜僅以程序問題而認定不合法，但嚴重違反正當程序的除外。例如，采取應急措施還是應當履行表明身份、聽取意見、說明理由、告知權利救濟等較低限度的程序義務。

對于行政機關依照應急管理特別法作出的行政處罰，因涉及對疫情防控形勢、經濟社會形勢的判斷，且與疫情防控密切相關，原則上只要實體合法，不宜僅以程序輕微違法而判決撤銷或者確認違法。事出緊急，確需迅速作出處理，事后及時進行程序補救的，也可以不認定為不合法。

對于應急管理特別法未作規定，行政機關依照《治安管理處罰法》《行政強制法》等一般法作出的行政處罰和行政強制措施，與疫情防控密切相關，需要迅速作出應對的，對程序輕微違法可以適當從寬把握。

對于上述行政處罰和行政強制措施進行審查時，要注意考量行政處罰和行政強制措施是否存在超越職權、濫用職權或者明顯不當的情形。對于其中的強制檢疫、隔離或者治療措施，不宜僅以事后診斷結果而予以否定性評價。

2.若干具體問題的認定處理。

（1）對于拒不配合、阻礙國家機關工作人員依法開展疫情防控工作的，適用《治安管理處罰法》第五十條第一款第二項[27]等有關規定處理。

（2）對于拒不執行政府指導價、政府定價以及法定的價格干預措施、緊急措施的，適用《價格法》第三十九條[28]等有關規定處理。

（3）對于哄抬價格違法行為的認定，參照《市場監管總局關于新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間查處哄抬價格違法行為的指導意見》[29]等有關規定處理。

（4）對于價格違法行為從重處罰的，依據《價格違法行為行政處罰規定》第十七條第二款[30]，并參照《價格違法行為行政處罰實施辦法》第七條[31]和《規范價格行政處罰權的若干規定》第八條[32]、第十二條[33]、第十三條[34]以及《市場監管總局關于新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間查處哄抬價格違法行為的指導意見》[35]等有關規定處理。

（5）對于價格違法行為違法所得的認定，參照《價格違法行為行政處罰實施辦法》第九條[36]、《市場監管總局關于新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間查處哄抬價格違法行為的指導意見》[37]等有關規定處理。

（6）對于價格違法行為行政處罰程序，參照《價格違法行為行政處罰實施辦法》第八條[38]等有關規定處理。

（二）工傷認定、勞動保障監察案件的處理

工傷認定和勞動保障監察案件同時涉及民生和經濟發展，應當妥善處理。

1.工傷認定案件。（1）特殊人員的工傷認定。在新型冠狀病毒肺炎預防和救治工作中，醫護及相關工作人員因履行工作職責，感染新型冠狀病毒肺炎或者因感染新型冠狀病毒肺炎死亡的，參照《人力資源社會保障部、財政部、國家衛生健康委關于因履行工作職責感染新型冠狀病毒肺炎的醫護及相關工作人員有關保障問題的通知》的規定，應當認定為工傷。疫情期間，用人單位為維護國家利益和公共利益的需要，指派職工從事基本生活必需品和應急救援物資的供應、運輸、搬運、發放，參與或者組織救治病人，或者協助公安機關、衛生行政部門、疾病預防控制機構、醫療機構、慈善機構、社區提供疫情防控相關公共服務過程中，職工受到傷害的，應當認定為工傷。臨時雇用員工從事以上工作受到傷害的，可以視為工傷，參照《工傷保險條例》的規定進行處理。[39]

（2）工作時間的認定。疫情期間，工作時間不僅包括上班至下班時間段，還包括用人單位及其部門負責人或者某項具體工作負責人同意和安排的臨時加班工作的時間。

（3）工作場所的認定。疫情期間，凡是與職工的工作職責相關的場所，一般應當認定為工作場所。實行彈性工作制或者網上辦公的單位，也可以結合網上工作記錄等證據認定職工居住地點為工作場所。

（4）上下班途中的認定。疫情期間，凡是工作地點和居住地點之間的路線沒有顯失合理且方向正確的，一般應當認定為上下班途中。但是，對于主張在上下班途中感染新型冠狀病毒肺炎的，因感染場所難以認定，且不宜對《工傷保險條例》第十四條關于“職工有下列情形之一的，應當認定為工傷：……（六）在上下班途中，受到非本人主要責任的交通事故或者城市軌道交通、客運輪渡、火車事故傷害的；……”的規定進一步類推適用，因此不認定為工傷。

2.勞動保障監察案件。對于涉及用人單位不支付職工工資等勞動保障監察案件，應當建議或者判決勞動保障行政部門兼顧用人單位和職工的合法權益依法妥善解決。在案件審理中，要注重引導用人單位和職工共擔責任、共渡難關，指導勞動保障行政部門努力協調，促進協商，力爭實質性化解爭議。

（三）行政征用及補償、行政賠償案件的處理

1.行政征用及補償案件。參照《座談會紀要》的規定，對于征用補償問題，應當判決行政機關在使用完畢或者突發事件應急處置工作結束后，及時返還被征用的財產。對于財產被征用或者征用后毀損、滅失以及一經征用即不能再次利用的，判決給予補償。《傳染病防治法》第四十五條[40]、《突發事件應對法》第十二條[41]規定了征用及補償問題，但只規定“應當給予補償”或“應當依法給予補償”，未具體規定補償原則與標準。《座談會紀要》規定“按照適當與合理的原則”補償，仍缺乏可操作性。目前，安徽省、云南省、上海市、杭州市等省市制定了專門的應急征用補償規章或規范性文件，對補償標準的規定主要有三種：（1）綜合考慮財產重置成本、綜合成新率、凈殘值和保險賠償金等因素后確定；[42]（2）市場公允價格；[43]（3）被征用時的市場價格。[44]其中，第二種補償標準中的“公允”仍系不確定法律概念，第三種補償標準中“市場價格”如何確定仍有待進一步具體明確，而第一種補償標準具有可操作性，且較為公平適當，可以參照適用。

2.行政賠償案件。對于行政機關依照應急管理特別法作出的行政處罰和行政強制措施，因實體違法給原告造成實體權益損失的，依法判決行政機關予以賠償。因程序違法未給原告造成實體權益損失的，依法判決駁回原告的訴訟請求。

（四）授益性行政行為案件的處理

涉疫情防控的授益性行政行為主要包括延期繳納、扣除、返還、減免稅費及救助、撫恤、安置等。對于涉疫情的授益性行政行為，原則上予以支持。對于因受疫情影響而不能按期繳納稅費或者疫情期間進行公益性捐贈的納稅人請求延期繳納、扣除、返還、減免有關稅費的，依照法律、行政法規，并參照有關政策性文件規定的有關稅費優惠措施[45]予以支持。對于請求減免暫無優惠措施的稅費，如案件眾多，涉及面廣，可能影響經濟社會發展的，可以積極與有關部門溝通協調，建議出臺相應政策，統一標準。對于公民、法人或者其他組織要求行政機關履行救助、撫恤、安置等法定職責，符合規定條件的，要及時作出給付判決。

（五）政府信息公開案件的處理

疫情前期，因政府信息公開不及時造成了疫情擴散的局面。對于涉疫情政府信息公開案件，應當嚴格執行以公開為常態、不公開為例外的原則。對于行政機關未依法及時、準確公開涉疫情政府信息的，根據《政府信息公開條例》第四十七條第一款[46]的規定，可以向其上一級行政機關或者政府信息公開工作主管部門發送司法建議，建議予以督促整改或者通報批評。需要對負有責任的領導人員和直接責任人員追究責任的，根據《政府信息公開條例》第五十三條第一項[47]的規定，依法向其上一級行政機關提出處理建議。

（六）規范性文件附帶審查

疫情期間，大量的應急措施是依據行政機關制定的規范性文件作出的。對于公民、法人或者其他組織一并請求審查的行政機關制定的涉疫情防控規范性文件的，應當依照《適用解釋》第一百四十八條[48]的規定進行審查。應當指出的是，應急管理與行政法治之間存在緊張關系。對涉疫情防控規范性文件實體內容進行審查難度較大，應當慎重進行，要充分考量疫情防控形勢的現實需要，審視規范性文件制定的現實必要性和合理性。“將多元主體通過各種途徑和方式引入政府的風險規制活動之中，可以合法化（或正當化legitimize）那些基于科學不確定性的風險規制決定，從而成為解決風險規制與行政法治之間的前述緊張的出路。”[49]也就是說，應急規范性文件應當通過吸收專家、公眾參與，去實現決策的民主化、科學化，完成規范性文件自身的正當性論證。因此，對涉疫情防控規范性文件主要側重進行程序審查，即審查其是否履行了法定批準、公布程序以及必要的專家或公眾參與程序。

四、訴源治理和實質性化解爭議

涉疫情防控行政案件具有特殊性，審查起來比較棘手，法院對行政機關已經普遍存在的問題進行事后糾正的難度較大。但如果放棄糾正，則行政審判工作失職、失守。因此，對于行政審判工作而言，堅持能動司法，在“木已成舟”之前進行訴源治理和之后實質性化解爭議顯得非常必要且重要，尤其是在行政機關對重大突發公共衛生事件缺乏應對經驗的時候。

（一）訴源治理

在此次疫情防控中，各地已經出現過度執法、暴力執法等苗頭性、傾向性問題，這嚴重侵犯了公民的合法權益。要堅持服務大局，能動司法。對于在案件審理中發現的行政機關普遍存在的突出問題以及雖未形成案件，但已經普遍存在的突出問題或者人民群眾普遍反映的突出問題，要積極向有關行政機關提出司法建議，切實幫助其依法進行整改，以不斷提高疫情防控法治化水平，預防和減少涉疫情行政爭議的發生。

（二）實質性化解爭議

對于涉疫情的行政賠償、補償和行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權的案件，要切實加大調解工作力度，整合制度資源，加強與有關單位、個人的溝通協調，形成調解合力，力爭實質性化解爭議。當然，調解不成的，要及時依法作出裁判。

（作者單位：天津市高級人民法院）

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[1] 《突發事件應對法》第十一條第一款明確規定應急措施應當符合比例原則：“有關人民政府及其部門采取的應對突發事件的措施，應當與突發事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應；有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權益的措施。”

[2] 參見林鴻潮、詹承豫：《非常規突發事件應對與應急法的重構》，載《中國行政管理》2009年第7期。該文作者認為，應當盡可能為應急決策的主體、程序和內容等方面留出必要的權變性選擇空間，設計越權決策的條件、效力和追認制度。

[3] 《行政訴訟法》第十三條規定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：……（二）行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令；……”

[4] 《適用解釋》第二條第二款規定：“行政訴訟法第十三條第二項規定的‘具有普遍約束力的決定、命令’，是指行政機關針對不特定對象發布的能反復適用的規范性文件。”

[5] 《適用解釋》第一條第二款規定：“下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：……（十）對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為。”

[6] 《適用解釋》第十四條第二款規定：“公民因被限制人身自由而不能提起訴訟的，其近親屬可以依其口頭或者書面委托以該公民的名義提起訴訟。近親屬起訴時無法與被限制人身自由的公民取得聯系，近親屬可以先行起訴，并在訴訟中補充提交委托證明。”

[7] 《行政訴訟法》第二十五條第二款規定：“有權提起訴訟的公民死亡，其近親屬可以提起訴訟。”

[8] 《適用解釋》第二十條規定：“行政機關組建并賦予行政管理職能但不具有獨立承擔法律責任能力的機構，以自己的名義作出行政行為，當事人不服提起訴訟的，應當以組建該機構的行政機關為被告。”

[9] 《行政訴訟法》第四十八條規定：“公民、法人或者其他組織因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的，被耽誤的時間不計算在起訴期限內。”

[10] 《行政訴訟法》第三十六條第一款規定：“被告在作出行政行為時已經收集了證據，但因不可抗力等正當事由不能提供的，經人民法院準許，可以延期提供。”

[11] 《適用解釋》第三十四條規定：“根據行政訴訟法第三十六條第一款的規定，被告申請延期提供證據的，應當在收到起訴狀副本之日起十五日內以書面方式向人民法院提出。人民法院準許延期提供的，被告應當在正當事由消除后十五日內提供證據。逾期提供的，視為被訴行政行為沒有相應的證據。”

[12] 《突發事件應對法》第十三條規定：“因采取突發事件應對措施，訴訟、行政復議、仲裁活動不能正常進行的，適用有關時效中止和程序中止的規定，但法律另有規定的除外。”

[13] 《適用解釋》第八十七條第一款規定：“在訴訟過程中，有下列情形之一的，中止訴訟：……（四）一方當事人因不可抗力的事由不能參加訴訟的……”

[14] 《行政訴訟法》第八十一條規定：“人民法院應當在立案之日起六個月內作出第一審判決。有特殊情況需要延長的，由高級人民法院批準，高級人民法院審理第一審案件需要延長的，由最高人民法院批準。”

[15] 《行政訴訟法》第八十八條規定：“人民法院審理上訴案件，應當在收到上訴狀之日起三個月內作出終審判決。有特殊情況需要延長的，由高級人民法院批準，高級人民法院審理上訴案件需要延長的，由最高人民法院批準。”

[16] 《適用解釋》第一百一十二條規定：“人民法院應當自再審申請案件立案之日起六個月內審查，有特殊情況需要延長的，由本院院長批準。”

[17] 《行政訴訟法》第八十六條規定：“人民法院對上訴案件，應當組成合議庭，開庭審理。經過閱卷、調查和詢問當事人，對沒有提出新的事實、證據或者理由，合議庭認為不需要開庭審理的，也可以不開庭審理。”

[18] 《適用解釋》第一百一十一條規定：“當事人申請再審的，應當提交再審申請書等材料。人民法院認為有必要的，可以自收到再審申請書之日起五日內將再審申請書副本發送對方當事人。對方當事人應當自收到再審申請書副本之日起十五日內提交書面意見。人民法院可以要求申請人和對方當事人補充有關材料，詢問有關事項。”

[19] 《適用解釋》第一百一十三條規定：“人民法院根據審查再審申請案件的需要決定是否詢問當事人；新的證據可能推翻原判決、裁定的，人民法院應當詢問當事人。”

[20] 《治安管理處罰法》第五十條第一款規定：“有下列行為之一的，處警告或者二百元以下罰款；情節嚴重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款：（一）拒不執行人民政府在緊急狀態情況下依法發布的決定、命令的；……”

[21] 《憲法》第六十七條規定：“全國人民代表大會常務委員會行使下列職權：……（二十一）決定全國或者個別省、自治區、直轄市進入緊急狀態；……”

[22] 《憲法》第八十九條規定：“國務院行使下列職權：……（十六）依照法律規定決定省、自治區、直轄市的范圍內部分地區進入緊急狀態；……”

[23] 全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會編：《中華人民共和國治安管理處罰法釋義》，法律出版社2005年版，第125—126頁。

[24] 《突發公共衛生事件應急條例》第五十一條規定：“在突發事件應急處理工作中，有關單位和個人未依照本條例的規定履行報告職責，隱瞞、緩報或者謊報，阻礙突發事件應急處理工作人員執行職務，拒絕國務院衛生行政主管部門或者其他有關部門指定的專業技術機構進入突發事件現場，或者不配合調查、采樣、技術分析和檢驗的，對有關責任人員依法給予行政處分或者紀律處分；觸犯《中華人民共和國治安管理處罰法》，構成違反治安管理行為的，由公安機關依法予以處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”

[25] 《突發公共衛生事件應急條例》第五十二條規定：“在突發事件發生期間，散布謠言、哄抬物價、欺騙消費者，擾亂社會秩序、市場秩序的，由公安機關或者工商行政管理部門依法給予行政處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”

[26] 《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部關于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》規定：“（十）依法嚴懲妨害疫情防控的違法行為。實施上述（一）至（九）規定的行為，不構成犯罪的，由公安機關根據治安管理處罰法有關虛構事實擾亂公共秩序，擾亂單位秩序、公共場所秩序、尋釁滋事，拒不執行緊急狀態下的決定、命令，阻礙執行職務，沖闖警戒帶、警戒區，毆打他人，故意傷害，侮辱他人，詐騙，在鐵路沿線非法挖掘坑穴、采石取沙，盜竊、損毀路面公共設施，損毀鐵路設施設備，故意損毀財物、哄搶公私財物等規定，予以治安管理處罰，或者由有關部門予以其他行政處罰。對于在疫情防控期間實施有關違法犯罪的，要作為從重情節予以考量，依法體現從嚴的政策要求，有力懲治震懾違法犯罪，維護法律權威，維護社會秩序，維護人民群眾生命安全和身體健康。”

[27] 《治安管理處罰法》第五十條第一款規定：“有下列行為之一的，處警告或者二百元以下罰款；情節嚴重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款：……（二）阻礙國家機關工作人員依法執行職務的；……”

[28] 《價格法》第三十九條規定：“經營者不執行政府指導價、政府定價以及法定的價格干預措施、緊急措施的，責令改正，沒收違法所得，可以并處違法所得五倍以下的罰款；沒有違法所得的，可以處以罰款；情節嚴重的，責令停業整頓。”

[29] 《市場監管總局關于新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間查處哄抬價格違法行為的指導意見》：“四、經營者有以下情形之一，可以認定構成《價格違法行為行政處罰規定》第六條第（二）項所規定的哄抬價格違法行為。（一）生產防疫用品及防疫用品原材料的經營者，不及時將已生產的產品投放市場，經市場監管部門告誡仍繼續囤積的；（二）批發環節經營者，不及時將防疫用品、民生商品流轉至消費終端，經市場監管部門告誡仍繼續囤積的；（三）零售環節經營者除為保持經營連續性保留必要庫存外，不及時將相關商品對外銷售，經市場監管部門告誡仍繼續囤積的。生產環節、批發環節經營者能夠證明其出現本條第（一）項、第（二）項情形，屬于按照政府或者政府有關部門要求，為防疫需要進行物資儲備或者計劃調撥的，不構成哄抬價格違法行為。對于零售領域經營者，市場監管部門已經通過公告、發放提醒告誡書等形式，統一向經營者告誡不得非法囤積的，視為已依法履行告誡程序，可以不再進行告誡，直接認定具有囤積行為的經營者構成哄抬價格違法行為。五、經營者出現下列情形之一，可以認定構成《價格違法行為行政處罰規定》第六條第（三）項所規定的哄抬價格違法行為。（一）在銷售防疫用品過程中，強制搭售其他商品，變相提高防疫用品價格的；（二）未提高防疫用品或者民生商品價格，但大幅度提高配送費用或者收取其他費用的；（三）經營者銷售同品種商品，超過1月19日前（含當日，下同）最后一次實際交易的進銷差價率的；（四）疫情發生前未實際銷售，或者1月19日前實際交易情況無法查證的，經營者在購進成本基礎上大幅提高價格對外銷售，經市場監管部門告誡，仍不立即改正的。經營者有本條第（三）項情形，未造成實際危害后果，經市場監管部門告誡立即改正的，可以依法從輕、減輕或者免予處罰。本條第（四）項‘大幅度提高’，由市場監管部門綜合考慮經營者的實際經營狀況、主觀惡性和違法行為社會危害程度等因素，在案件查辦過程中結合實際具體認定。”

[30] 《價格違法行為行政處罰規定》第十七條第二款規定：“經營者有下列情形之一的，應當從重處罰：（一）價格違法行為嚴重或者社會影響較大的；（二）屢查屢犯的；（三）偽造、涂改或者轉移、銷毀證據的；（四）轉移與價格違法行為有關的資金或者商品的；（五）經營者拒不按照本規定第十六條第一款規定退還消費者或者其他經營者多付價款的；（六）應予從重處罰的其他價格違法行為。”

[31] 《價格違法行為行政處罰實施辦法》第七條規定：“對納入價格干預措施或緊急措施范圍的商品和服務，以及可能波及的相關商品和服務的價格違法行為，應當依據《價格違法行為行政處罰規定》第十五條的規定予以從重處罰，在法定罰款幅度內應當從高適用，行政處罰種類在兩個以上的應當從重適用，可以并處的應當并處處罰。”

[32] 《規范價格行政處罰權的若干規定》第八條規定：“當事人有下列情形之一的，應當從重處罰：（一）價格違法行為嚴重或者社會影響較大的；（二）屢查屢犯的；（三）偽造、涂改或者轉移、銷毀證據的；（四）轉移與價格違法行為有關的資金或者商品的；（五）拒不按照規定退還消費者或者其他經營者多付價款的；（六）在共同價格違法行為中起主要作用或者脅迫、誘騙他人實施價格違法行為的；（七）拒絕、阻礙或者以暴力威脅執法人員查處價格違法行為的；（八）經價格主管部門告誡或者責令停止、責令改正違法行為后，繼續實施價格違法行為的；（九）對納入價格干預措施或者緊急措施范圍的商品和服務實施價格違法行為的；（十）其他應當依法從重處罰的情形。”

[33] 《規范價格行政處罰權的若干規定》第十二條規定：“對《價格法》、《價格違法行為行政處罰規定》規定一定幅度范圍的罰款處罰，價格主管部門應當按照以下標準確定從輕處罰、一般處罰、從重處罰的罰款幅度：（一）《價格法》、《價格違法行為行政處罰規定》規定處違法所得5倍數以下罰款的，從輕處罰應當為違法所得的2倍或者1倍以下，一般處罰應當為違法所得的3倍，從重處罰應當為違法所得的4倍或者5倍；（二）《價格法》規定處一定數額的1倍以上3倍以下罰款的，從輕處罰應當為一定數額的1倍，一般處罰應當為一定數額的2倍，從重處罰應當為一定數額的3倍；（三）《價格法》、《價格違法行為行政處罰規定》規定處最低數額以上和最高數額以下罰款的，從輕處罰應當低于最高數額的40%且不低于最低數額，一般處罰應當為最高數額的40%至60%，從重處罰應當高于最高數額的60%；（四）《價格法》、《價格違法行為行政處罰規定》規定處最高數額以下罰款的，從輕處罰應當低于最高數額的40%，一般處罰應當為最高數額的40%至60%，從重處罰應當高于最高數額的60%。”

[34] 《規范價格行政處罰權的若干規定》第十三條規定：“價格主管部門作出從重、從輕、減輕處罰決定的，應當在行政處罰決定書中說明理由。”

[35] 《市場監管總局關于新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間查處哄抬價格違法行為的指導意見》規定：“七、出現下列情形，對于無違法所得或者視為無違法所得的哄抬價格違法行為，市場監管部門應當依據《價格違法行為行政處罰規定》第六條規定的情節較重或者情節嚴重的罰則進行處罰；經營者違法所得能夠明確計算的，應當依法從重處罰。（一）捏造或者散布疫情擴散、防治方面的虛假信息，引發群眾恐慌，進而推高價格預期的；（二）同時使用多種手段哄抬價格的；（三）哄抬價格行為持續時間長、影響范圍廣的；（四）哄抬價格之外還有其他價格違法行為的；（五）疫情防控期間，有兩次以上哄抬價格違法行為的；（六）隱匿、毀損相關證據材料或者提供虛假資料的；（七）拒不配合依法開展的價格監督檢查的；（八）其他應當被認定為情節較重或者情節嚴重的情形。”

[36] 《價格違法行為行政處罰實施辦法》第九條規定：“經營者有下列情形之一的，可以按沒有違法所得論處：（一）無合法銷售或收費票據的；（二）隱匿、銷毀銷售或收費票據的；（三）隱瞞銷售或收費票據數量，賬簿與票據金額不符導致計算違法所得金額無依據的；（四）多收價款全部退還的；（五）應當按沒有違法所得論處的其他情形。”

[37] 《市場監管總局關于新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控期間查處哄抬價格違法行為的指導意見》規定：“六、出現下列情形，對于哄抬價格違法行為，市場監管部門可以按無違法所得論處。（一）無合法銷售或者收費票據的；（二）隱匿、銷毀銷售或者收費票據的；（三）隱瞞銷售或收費票據數量、賬簿與票據金額不符導致計算違法所得金額無依據的；（四）實際成交金額過低但違法行為情節惡劣的；（五）其他違法所得無法準確核定的情形。”

[38] 《價格違法行為行政處罰實施辦法》第八條規定：“價格行政執法人員可以適用以下程序，從快制止價格違法行為：（一）執法人員進行調查或者檢查前，可以不向當事人送達《檢查通知書》，但要出示執法證件；（二）在調查或者檢查中發現應當給予行政處罰的行為的，可以當場決定立案，立案、詢問或檢查應當制作筆錄；（三）作出行政處罰決定前，可以不向當事人送達《行政處罰事先告知書》、《行政處罰聽證告知書》，而以口頭告知的方式履行行政處罰事先告知程序、聽證告知程序；（四）調查終結，價格主管部門負責人應當立即對調查結果進行審查，及時作出行政處罰決定；對情節復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，可以不召開案件審理委員會會議，而由價格主管部門負責人集體討論決定。（五）對依法可以當場作出行政處罰決定的，不當場收繳事后難以執行的，可以當場收繳罰款。”

[39] 參照《座談會紀要》的規定：“低溫雨雪冰凍災害期間，用人單位為維護國家利益和公共利益的需要，在恢復交通、通信、供電、供水、排水、供氣、道路搶修、保障食品、飲用水、燃料等基本生活必需品的供應、組織營救和救治受害人員等過程中，臨時雇用員工受到傷害的，可視為工傷，參照《工傷保險條例》的規定進行處理。”

[40] 《傳染病防治法》第四十五條規定：“傳染病暴發、流行時，根據傳染病疫情控制的需要，國務院有權在全國范圍或者跨省、自治區、直轄市范圍內，縣級以上地方人民政府有權在本行政區域內緊急調集人員或者調用儲備物資，臨時征用房屋、交通工具以及相關設施、設備。緊急調集人員的，應當按照規定給予合理報酬。臨時征用房屋、交通工具以及相關設施、設備的，應當依法給予補償；能返還的，應當及時返還。”

[41] 《突發事件應對法》第十二條規定：“有關人民政府及其部門為應對突發事件，可以征用單位和個人的財產。被征用的財產在使用完畢或者突發事件應急處置工作結束后，應當及時返還。財產被征用或者征用后毀損、滅失的，應當給予補償。”

[42] 參見《江門市突發事件應急征用和補償辦法》第二十八條、《云南省突發事件應急征用與補償辦法》第十五條、《上海市應對突發事件應急征用補償實施辦法》第十一條、《惠州市突發事件應急征用和補償實施辦法（試行）》第十六條等。

[43] 參見《安徽省突發事件應急財產征用補償管理辦法》第十一條等。

[44] 《杭州市應對突發事件應急征用實施辦法》第十六條、《太原市應對突發事件應急征用物資、場所辦法》第二十三條、《常州市應對突發事件應急征用管理辦法》第二十一條、《四平市應對突發事件應急征用實施辦法》第十六條等。

[45] 例如，《天津市打贏新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控阻擊戰 進一步促進經濟社會持續健康發展的若干措施》規定了返還失業保險費，延期繳納稅款、社會保險費，減免房產稅、城鎮土地使用稅，扣除企業所得稅等稅費優惠措施。

[46] 《政府信息公開條例》第四十七條第一款規定：“政府信息公開工作主管部門應當加強對政府信息公開工作的日常指導和監督檢查，對行政機關未按照要求開展政府信息公開工作的，予以督促整改或者通報批評；需要對負有責任的領導人員和直接責任人員追究責任的，依法向有權機關提出處理建議。”

[47] 《政府信息公開條例》第五十三條規定：“行政機關違反本條例的規定，有下列情形之一的，由上一級行政機關責令改正；情節嚴重的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任：（一）不依法履行政府信息公開職能；……”

[48] 《適用解釋》第一百四十八條規定：“人民法院對規范性文件進行一并審查時，可以從規范性文件制定機關是否超越權限或者違反法定程序、作出行政行為所依據的條款以及相關條款等方面進行。有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第六十四條規定的‘規范性文件不合法’：（一）超越制定機關的法定職權或者超越法律、法規、規章的授權范圍的；（二）與法律、法規、規章等上位法的規定相抵觸的；（三）沒有法律、法規、規章依據，違法增加公民、法人和其他組織義務或者減損公民、法人和其他組織合法權益的；（四）未履行法定批準程序、公開發布程序，嚴重違反制定程序的；（五）其他違反法律、法規以及規章規定的情形。”

[49] 金自寧：《風險規制與行政法治》，載《法制與社會發展》2012年第4期。