熱點聚焦：涉疫情防控行政審判問題

涉新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作行政案件法律適用問題的調查研究

北京市高級人民法院行政庭[1]

【摘要】新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作關涉傳染病防治、突發公共衛生事件應對、疫情信息發布、物資征調征用、市場及社會秩序維護、勞動和社會保障給付等諸多行政管理領域，不僅是風險規制這一行政法前沿課題的重要內容，更與行政審判息息相關。本文針對涉新冠病毒疫情防控行政案件法律適用問題進行調查研究，對未來一個時期行政審判工作中可能出現的涉疫情防控法律問題進行了預判和分析，并提出相應的司法對策和建議。

【關鍵詞】疫情防控 行政審判 法律適用

新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作關涉傳染病防治、突發公共衛生事件應對、疫情信息發布、物資征調征用、市場及社會秩序維護、勞動和社會保障給付等諸多行政管理領域，不僅是風險規制這一行政法前沿課題的重要內容，更與行政審判息息相關。預計疫情防控期間及其后一個時期，相關行政案件將有所呈現，新類型疑難法律適用問題也將層出不窮。為落實黨中央依法防控疫情的工作部署和保證最高人民法院充分發揮審判職能作用，加強對疫情所涉案件法律適用和政策把握問題研究的工作要求，近期，北京市高級人民法院行政庭針對涉新冠病毒疫情防控行政案件法律適用問題進行了專項調查研究，對未來一個時期行政審判工作中可能出現的涉疫情防控法律問題進行了預判和分析，并提出相應的司法對策和建議，以期為堅決打贏疫情防控阻擊戰提供有力的司法服務和保障。

一、涉疫情防控工作行政案件主要類型

行政案件主要類型在很大程度上取決于政府行政行為所及之處，相關領域的行政行為與行政相對人或利害關系人權利義務的連結點構成行政爭議產生的源頭。在疫情防控、突發公共衛生事件應急管理領域，《傳染病防治法》《突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》等法律規范中，主要規定了政府及行政機關以下職責：

一是疫情報告、通報和公布。如《傳染病防治法》第三十條、第三十三條規定了疾病預防控制機構、地方衛生行政部門發現傳染病疫情后的報告職責；第三十五條規定了國務院衛生行政部門、各級人民政府對傳染病疫情的通報職責；第三十八條規定了國務院衛生行政部門和省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門對傳染病疫情信息向社會公布的職責?！锻话l事件應對法》第三十九條規定了地方各級人民政府及有關主管部門對突發事件信息的報告、通報職責；第四十三條規定了地方各級人民政府對突發公共衛生事件發布預警信息的職責；第五十三條規定了履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府，發布有關突發事件事態發展和應急處置工作信息的職責。

二是疫情防控中采取的應急措施或臨時措施。如《傳染病防治法》第三十九條規定了醫療機構采取隔離治療措施的職責；第四十一條規定了縣級以上地方人民政府實施隔離措施的職責；第四十二條規定了縣級以上地方人民政府經上一級人民政府決定，可以采取限制或停止人群聚集活動，停工、停業、停課，封閉或者封存飲用水源、食品以及相關物品，控制或者撲殺染疫野生動物、家畜家禽，封閉可能造成傳染病擴散的場所等緊急措施的職責；第四十三條規定了國務院及縣級以上地方人民政府宣布疫區，對出入疫區的人員、物資和交通工具實施衛生檢疫，對疫區實施封鎖的職責；第四十五條規定了國務院及縣級以上地方人民政府調用儲備物資，征用房屋、交通工具以及相關設施、設備的職責?！锻话l事件應對法》第四十九條、第五十條、第五十二條規定了公共衛生事件發生后，履行統一領導職責的人民政府可以采取的應急處置措施主要包括：封鎖危險場所，實行交通管制以及其他控制措施，禁止或者限制使用有關設備、設施，關閉或者限制使用有關場所，中止人員密集的活動，對特定區域內的建筑物、交通工具、設備、設施以及燃料、燃氣、電力、水的供應進行控制，封鎖有關場所、道路，查驗現場人員的身份證件，限制有關公共場所內的活動，向單位和個人征用應急救援所需設備、設施、場地、交通工具和其他物資等?！锻话l公共衛生事件應急條例》第三十三條、第三十四條、第三十八條規定的強制性應急措施主要包括：人員疏散或隔離，對傳染病疫區實行封鎖，對食物和水源采取控制措施，交通工具上傳染病人密切接觸者的控制措施，涉及國境口岸和入出境的人員、交通工具、貨物、集裝箱、行李、郵包等緊急控制措施等。

三是疫情期間對市場、社會秩序的管理與維護。如《突發事件應對法》第四十九條規定，依法從嚴懲處囤積居奇、哄抬物價、制假售假等擾亂市場秩序的行為，穩定市場價格，維護市場秩序；依法從嚴懲處哄搶財物、干擾破壞應急處置工作等擾亂社會秩序的行為，維護社會治安。第五十四條、第六十五條、第六十六條規定，任何單位和個人不得編造、傳播有關突發事件事態發展或者應急處置工作的虛假信息。構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予處罰。單位或者個人違反本法規定，不服從所在地人民政府及其有關部門發布的決定、命令或者不配合其依法采取的措施，構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予處罰。

四是對疫情防控工作的獎勵、社會保障、撫恤等給付措施。如《傳染病防治法》第十一條規定，對在傳染病防治工作中做出顯著成績和貢獻的單位和個人，給予表彰和獎勵。對因參與傳染病防治工作致病、致殘、死亡的人員，按照有關規定給予補助、撫恤?！锻话l事件應對法》第六十一條規定，公民參加應急救援工作或者協助維護社會秩序期間，其在本單位的工資待遇和福利不變；表現突出、成績顯著的，由縣級以上人民政府給予表彰或者獎勵?？h級以上人民政府對在應急救援工作中傷亡的人員依法給予撫恤?！锻话l公共衛生事件應急條例》第九條規定，縣級以上各級人民政府及其衛生行政主管部門，應當對參加突發事件應急處理的醫療衛生人員，給予適當補助和保健津貼；對參加突發事件應急處理作出貢獻的人員，給予表彰和獎勵；對因參與應急處理工作致病、致殘、死亡的人員，按照國家有關規定，給予相應的補助和撫恤。

通過上述疫情防控、突發公共衛生事件應急管理領域相關法律規范中行政機關職責的梳理，涉疫情防控行政案件可能存在以下類型：

一是公民、法人或其他組織認為有關行政機關在疫情防控中采取的應急措施或臨時措施違法，侵犯其合法權益，向人民法院提起行政訴訟的情形。根據上述法律規定，傳染病暴發、流行時，有關行政機關可以采取緊急措施切斷傳染病的傳播途徑。例如，限制人群聚集的活動，停工、停業、停課，封閉或者封存被傳染病病原體污染的公共飲用水源、食品以及相關物品，封閉可能造成傳染病擴散的場所以及對相關人員采取隔離治療、留驗、醫學觀察，征用房屋、交通工具以及相關設施、設備等。相關當事人可能會因人身自由受到限制、財產權利受到損害以及正常的工作生活秩序受到干擾等原因對上述緊急措施的合法性提出質疑，進而引發訴訟。此類訴訟與疫情防控直接相關，涉及疫情防控應急措施合法性和有效性的司法評價，被訴行政行為具有緊急性、強制性等特征，在法律適用、程序規范、裁量權運用等方面與常規行政案件存在較大差異，屬于新類型行政案件。

二是公民、法人或其他組織認為有關行政機關疫情防控信息發布、披露不及時，不準確、不全面，侵犯其知情權，向人民法院提起信息公開訴訟的情形。疫情報告、通報、預警和公布是疫情防控工作的重中之重，疫情信息發布的及時性、準確性，是正確采取防控措施，有效應對疫情決策的前提和基礎，遲報、謊報、瞞報、漏報相關疫情信息，往往是導致疫情擴散，造成人民群眾生命健康和財產安全遭受重大侵害的主要因素，也是社會關注的焦點問題。在突發事件過程中及其后，當事人可能出于了解更為充分的信息，質疑信息公布的準確透明性等不同目的，申請公開疫情處置不同環節的監管信息。例如，要求公開各個地方、不同時段的疫情報告，救治醫院及專家意見，相關請示、審批、會議紀要等信息，并針對行政機關的信息公開答復行為提起行政訴訟。此類案件與常規政府信息公開案件也有較大差別，通常存在主動公開和應申請公開，一般政府信息公開與突發公共衛生事件防控信息發布，公益訴訟與主觀訴訟的關系問題。

三是公民、法人或其他組織認為有關行政機關認定其妨害疫情防控工作，擾亂社會治安和市場秩序的行政處罰違法，侵犯其合法權益，向人民法院提起行政訴訟的情形。疫情防控期間，對市場、社會秩序的管理與維護是有關行政機關的重要職責，是突發事件處置過程中防止社會經濟、治安秩序出現不穩定因素，保障防疫工作順利進行的重要手段。如市場監管部門對疫情期間部分防疫用品、民生物資等應急必需品的經營者哄抬物價、價格欺詐、制假售假等違法行為的行政處罰，對編造、傳播有關突發事件事態發展或者應急處置工作虛假信息者的行政處罰，對拒不配合隔離、管控、檢查等疫情防控措施者的行政處罰等。由于疫情防控期間的行政處罰措施具有從嚴、從快、從重的特征，被處罰人很可能對處罰決定合法性提出質疑，進而提起行政訴訟。

四是其他涉及疫情防控的行政爭議。如，認為行政機關疫情防控工作不及時、不到位，存在行政不作為違法，而提起的履責之訴；又如，認為行政機關在疫情防控工作中，泄露涉及個人隱私的有關信息、資料，而提起的行政信息公開訴訟；再如，對涉及疫情防控工作的勞動和社會保障、工傷認定、撫恤金等的行政給付訴訟。

二、涉疫情防控工作行政案件相關法律問題分析

（一）起訴條件

1.受案范圍

通常，判斷一個行政行為屬于行政訴訟受案范圍或具備可訴性的標準在于：行政權的行使對特定個體的權利義務產生法律效力。在突發事件應急管理領域，緊急狀態的宣布、防控措施的確定、應急預案的啟動雖然一般均由行政機關實施，但其具有更多的政治考量和專業技術因素，不屬于行政訴訟司法審查范圍。在疫情防控工作中，各級政府和行政機關往往通過作出一系列應對疫情的決定、命令等管理措施實現疫情防控目的，如加強防控工作的通告、通知，確定應急狀態，宣布疫區、對疫區實施封鎖，疫情報告、通報和公布等，這些決定和命令一般屬于對不特定對象具有普遍約束力的抽象行政行為，不屬于行政訴訟受案范圍。

公民、法人或其他組織認為行政機關及有關部門、機構違法實施具體防控措施及其他相關行政行為，侵犯其合法權益的，則有權提起行政訴訟?！秱魅静》乐畏ā返谑l就明確規定，衛生行政部門以及其他有關部門、疾病預防控制機構和醫療機構因違法實施行政管理或者預防、控制措施，侵犯單位和個人合法權益的，有關單位和個人可以依法申請行政復議或者提起訴訟。如公民、法人或其他組織認為強制隔離治療違法，認為臨時征用房屋、交通工具等相關個人財產的行為違法，對認定編造、傳播疫情虛假信息行政處罰不服，對認定疫情期間哄抬價格行政處罰不服等提起的訴訟，屬于行政訴訟受案范圍。

2.原告資格

根據行政訴訟法的規定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或其他組織，有權提起訴訟。有權提起訴訟的公民死亡，其近親屬可以提起訴訟。有權提起訴訟的法人或其他組織終止，承受其權利的法人或其他組織可以提起訴訟。在涉疫情防控行政案件中，很多防控措施是行政機關基于公共利益的維護而實施，并不直接涉及個體的權利義務，公民、法人或其他組織可能與被訴行政行為缺乏行政法上的利害關系或不具有請求行政機關履行特定職責的法律基礎，從而不具有原告資格。

3.起訴期限和時機

《突發事件應對法》第十三條規定，因采取突發事件應對措施，訴訟、行政復議、仲裁活動不能正常進行的，適用有關時效中止和程序中止的規定。公民、法人或其他組織確因疫情防控原因耽誤起訴期限，屬于《行政訴訟法》第四十八條規定的“其他不屬于其自身原因耽誤起訴期限的”情形，應適用起訴期限扣除和延長的規定。此外，由于突發公共衛生事件應急狀態的特殊情況，行政相對人請求救濟權一般以事后甚至是防控工作結束后行使為宜。

（二）審理思路

1.優先適用特別法規定

審理涉疫情防控行政案件，應優先適用特別法規定。突發公共衛生事件嚴重危害社會公眾生命健康安全，緊急狀態下，全社會的主要任務是如何采取有效措施來控制和消除危機。由于突發事件具有重大危險性和緊迫性，運用常規的治理手段和措施難以應對危機，因此，相關法律賦予了政府和行政機關特殊的緊急行政權力，從而能夠及時地組織、運用各種資源，采取強有力的措施，有效應對緊急狀態，確保人民群眾生命健康安全。審理涉疫情防控行政案件，應當準確選擇適用賦予政府和行政機關緊急行政權力的特別法規范。對此，相關法律具有明確規定，例如，根據《行政強制法》第三條第二款規定，發生公共衛生事件，行政機關采取應急措施或臨時措施，依照有關法律、行政法規的規定執行。據此，有關行政機關在疫情防控中采取的應急措施或臨時措施應優先適用公共衛生專業防治及應急管理方面的法律規范，如《傳染病防治法》《突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》等，上述法律規范沒有規定的，可以適用《行政強制法》。同樣，《傳染病防治法》《突發事件應對法》相對于《政府信息公開條例》屬于特別法，涉疫情防控政府信息公開應優先適用《傳染病防治法》《突發事件應對法》中有關傳染病疫情信息預警、公布，突發公共衛生事件事態發展和應急處置工作信息發布的法律規定。

2.準確運用比例原則和利益衡量的方法

審理涉疫情防控緊急措施行政案件，應準確運用比例原則和利益衡量的方法評價行政緊急權力行使的合法性。比例原則是行政機關依法行政所應遵循的一般原則，其基本要求是：公權機關實現行政管理目標所采取的手段對于相關法益的影響與目標實現的公益維護應當是均衡的。首先，行政機關的決定、行動或措施可以實現行政目的，即妥當性要求；其次，行政機關在可以采取實現行政目的的多種方式中，應當選擇對當事人合法權益侵害最小的方式實施，即必要性原則；此外，行政機關的決定、行動或措施的成本和收益應當是均衡的、符合比例的?！锻话l事件應對法》第十一條規定，有關人民政府及其部門采取的應對突發事件的措施，應當與突發事件可能造成的社會危害的性質、程度和范圍相適應；有多種措施可供選擇的，應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人和其他組織權益的措施。在疫情防控工作中，政府和行政機關應對突發事件的緊急行政權力具有高度裁量性、強制性和效率性的特征，這是有效應對危機產生的緊急狀態所必須具備的，相應地，民眾個體也被要求有更高的容忍或服從義務，但緊急行政權力并非不受法律規制。在緊急狀態下，運用常規的行政權運行模式已經不足以實現應對消除危機的行政目標，而緊急行政權力則能夠實現行政目的，具備比例原則中的妥當性要求，但仍應選擇對當事人合法權益侵害最小的方式實施，使之符合必要性原則。同時，要對運用緊急措施保護的權益與損害的權益之間進行利益衡量，從而決定實施該措施的合法性與適當性。例如，政府為疫情防控而緊急征用單位或個人正在或即將用于疫情防控的不可或缺的物資，就不符合均衡性原則。

3.正確處理疫情防控政府信息主動公開與申請公開

審理涉疫情防控信息公開案件，應當處理好主動公開與申請公開救濟渠道的關系，信息發布準確性與及時性的關系。根據《政府信息公開條例》第二十條規定，突發公共事件的應急預案、預警信息及應對情況屬于行政機關應當主動公開的政府信息。“誰制作誰公開，誰保存誰公開”是政府信息公開權限的一般原則，但是在特殊情況下，對一些事關民生、影響重大的政府信息，在公開前要經過上級部門核實后統一對外發布，這種情況主要包括突發公共事件信息、國家重要基礎數據的發布等。根據《傳染病防治法》《突發事件應對法》的相關規定，國務院衛生行政部門，省、自治區、直轄市人民政府衛生行政部門在各自的權限范圍內屬于傳染病疫情信息公布的義務主體?？h級以上地方各級人民政府具有發布預警信息的職責。履行統一領導職責或者組織處置突發事件的人民政府，是發布有關突發事件事態發展和應急處置工作信息的責任主體。因涉疫情防控政府信息一般屬于主動公開的政府信息，有統一的發布機關，且要求信息內容具有準確性，故當事人申請公開涉疫情防控工作相關信息，應以主動公布的信息為準，適用《政府信息公開條例》規定的已主動公開信息的答復方式，告知申請人獲取該政府信息的方式、途徑。對其他尚未完成加工分析，處于過程中、不準確或未經核實的信息，可依據《政府信息公開條例》中豁免公開的相關條款進行答復。當事人認為政府或有關行政機關沒有履行主動公開政府信息職責而提起訴訟的，具有公益性質，一般不具有行政訴訟原告主體資格。政府或行政機關未依法履行疫情信息公布職責，應承擔相應的行政處分責任或追究刑事責任，但并不是通過行政訴訟途徑處理。

4.慎重對待規范性文件附帶審查

《行政訴訟法》第五十三條規定，公民、法人或者其他組織認為行政行為所依據的國務院部門和地方人民政府及其部門制定的規范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時，可以一并請求對該規范性文件進行審查。各級政府和行政機關的疫情防控工作的主要職責之一就是通過制定一系列應對疫情的決定、命令等管理措施實現防控目的。這些決定、命令雖然具有抽象行政行為的性質，不能單獨提起行政訴訟，但可以對其相應條款進行附帶審查。為了有效應對疫情，根據地區特點統籌制定的應對措施往往是緊急狀態下的唯一執法依據，具有政策、專業技術等方面的綜合考量，在疫情防控中發揮著不可或缺的重要作用。另外，由于部分規范性文件的制定、發布程序多基于行政效率原則而相應簡化，合法性論證不足，可能存在對人民群眾的基本權利關照不足等問題。因此，在行政訴訟附帶審查中有必要秉持審慎對待的態度，以法律保留原則為底線，對涉疫情防控行政規范性文件相應條款的合法性進行必要的司法審查。

三、司法對策與建議

（一）司法對策

1.提高政治站位，充分認識疫情防控時期維護大局穩定的重大意義。首都行政審判工作要切實把思想和行動統一到習近平總書記關于疫情防控工作的重要指示精神上來，堅決貫徹落實黨中央決策部署和市委、最高人民法院的工作要求，始終將人民群眾的生命安全和身體健康放在第一位，堅決把疫情防控作為當前壓倒一切的頭等大事來抓，用足用好法律規定，依法及時穩妥審理各類涉疫情防控行政案件，為堅決打贏疫情防控阻擊戰提供有力司法保障。

2.健全完善行政審判工作機制，保障案件審理效果和安全。一是全市法院行政審判工作在做好疫情防控的同時，充分利用網上開庭、在線談話、移動辦公等方式，方便當事人，確保審判工作有序進行。二是及時穩妥審理涉疫情防控行政案件，切實保障當事人訴訟權利，積極引導行政機關和相對人協調解決行政爭議，實質化解矛盾。三是對社會影響大、輿論關注度高的重大敏感案件，要按照依法處置、輿論引導、社會面管控“三同步”要求，做好相關工作。四是審判人員要注重辦案安全，提升防范意識。

3.加強對涉疫情防控行政案件法律問題的調查研究和法治宣傳。各院行政審判工作部門可以根據自身案件情況、特點，有針對性地對涉疫情防控信息公開、征收征用、行政處罰、強制措施等新情況、新問題進行專項調研，提升司法能力和水平。同時，認真落實“誰執法誰普法”責任制，結合行政案件審理，選取典型案例深入開展依法防疫的法治宣傳教育工作，引導廣大人民群眾依法支持和配合疫情防控工作，為疫情防控工作的順利開展營造良好的法治和社會環境。

4.不斷延伸行政審判工作職能，深度融入疫情防控工作大局。一是加強與疫情防控主要政府工作部門的溝通聯系，密切關注疫情防控相關領域可能發生的行政爭議，進行評估和預判。二是充分了解政府在推進疫情防控工作過程中的法律問題，積極參與相關疫情防控規范性文件的論證工作，主動為黨委、政府提出法律建議，努力從源頭上化解疫情防控工作的法律風險和行政爭議。三是依法支持行政機關對妨害疫情防控工作、哄抬物價、散布謠言等擾亂社會和市場秩序違法行為的從嚴從重打擊。

（二）對政府疫情防控工作的司法建議

通過對涉疫情防控工作過程中可能形成的行政爭議及相關法律問題的預判、分析，可以較為清晰地發現政府應對突發公共衛生事件所面臨的法律風險點，為進一步提升政府依法防控的能力，確保在法治軌道上統籌推進各項防控工作，提出如下司法建議：

一是堅持黨的領導，提高依法防控、依法治理能力。在疫情防控工作中，必須保證黨始終發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用。決策前組織各方論證，督促公開相關重大決策信息，跟進收集、分析和公開風險信息、決策執行信息，提升決策執行中的公眾參與度。明確政府及有關機構在疫情防控工作中的職責和義務，避免落實不到位、救濟不暢通。

二是充分利用現有法律法規的規定，依法制定疫情防控政策。立足于用足、用好現有的制度資源，整合規范性文件制定程序，提高政策指導的科學性、可操作性和有效性，及時回應社會關切。同時，確保規范性文件的內容符合法律規定，及時開展合法性論證和社會風險論證，防范法律風險。

三是嚴格落實法律規定的各類應急防控措施的適用條件，防止緊急行政權的濫用。疫情防控應急措施、臨時措施的實施，對妨害防控工作違法行為的查處，均應符合法律規定的適用條件。政府及有關機構應當嚴格按照比例原則，正確、慎重、適當行使行政裁量權，充分保障行政相對人的合法權益，避免行政措施因明顯不當而侵害民眾權利。

四是兼顧疫情防控特殊性與執法標準統一的關系，保證法律實施的統一性。一方面，疫情防控具有特殊性、緊急性，法律賦予行政機關對危機形勢的判斷、應急措施的種類及實施方式等具有高度的裁量空間，否則不足以消除危機，恢復正常的秩序；另一方面，也要注重法律適用的統一，避免執法標準地方差異和沖突，確保依法行使行政權力。

五是建立統一的信息工作機制和平臺，確保信息公開的及時、準確。嚴格按照《傳染病防治法》《突發事件應對法》《突發公共衛生事件應急條例》《政府信息公開條例》等法律法規的規定，規范開展疫情信息的報告、通報和公告工作，統一公開渠道，按照法定內容、程序、方式、時限及時準確全面報告疫情信息，同時構建全國性疫情信息發布和查詢平臺，切實提升信息利用效率，增進防控經驗交流。

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[1] 執筆人：霍振宇。