熱點(diǎn)聚焦：涉疫情防控行政審判問題

涉新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作行政案件法律適用問題的調(diào)查研究

北京市高級人民法院行政庭[1]

【摘要】新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作關(guān)涉?zhèn)魅静》乐巍⑼话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對、疫情信息發(fā)布、物資征調(diào)征用、市場及社會秩序維護(hù)、勞動(dòng)和社會保障給付等諸多行政管理領(lǐng)域，不僅是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制這一行政法前沿課題的重要內(nèi)容，更與行政審判息息相關(guān)。本文針對涉新冠病毒疫情防控行政案件法律適用問題進(jìn)行調(diào)查研究，對未來一個(gè)時(shí)期行政審判工作中可能出現(xiàn)的涉疫情防控法律問題進(jìn)行了預(yù)判和分析，并提出相應(yīng)的司法對策和建議。

【關(guān)鍵詞】疫情防控 行政審判 法律適用

新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作關(guān)涉?zhèn)魅静》乐巍⑼话l(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)對、疫情信息發(fā)布、物資征調(diào)征用、市場及社會秩序維護(hù)、勞動(dòng)和社會保障給付等諸多行政管理領(lǐng)域，不僅是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制這一行政法前沿課題的重要內(nèi)容，更與行政審判息息相關(guān)。預(yù)計(jì)疫情防控期間及其后一個(gè)時(shí)期，相關(guān)行政案件將有所呈現(xiàn)，新類型疑難法律適用問題也將層出不窮。為落實(shí)黨中央依法防控疫情的工作部署和保證最高人民法院充分發(fā)揮審判職能作用，加強(qiáng)對疫情所涉案件法律適用和政策把握問題研究的工作要求，近期，北京市高級人民法院行政庭針對涉新冠病毒疫情防控行政案件法律適用問題進(jìn)行了專項(xiàng)調(diào)查研究，對未來一個(gè)時(shí)期行政審判工作中可能出現(xiàn)的涉疫情防控法律問題進(jìn)行了預(yù)判和分析，并提出相應(yīng)的司法對策和建議，以期為堅(jiān)決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供有力的司法服務(wù)和保障。

一、涉疫情防控工作行政案件主要類型

行政案件主要類型在很大程度上取決于政府行政行為所及之處，相關(guān)領(lǐng)域的行政行為與行政相對人或利害關(guān)系人權(quán)利義務(wù)的連結(jié)點(diǎn)構(gòu)成行政爭議產(chǎn)生的源頭。在疫情防控、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理領(lǐng)域，《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等法律規(guī)范中，主要規(guī)定了政府及行政機(jī)關(guān)以下職責(zé)：

一是疫情報(bào)告、通報(bào)和公布。如《傳染病防治法》第三十條、第三十三條規(guī)定了疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、地方衛(wèi)生行政部門發(fā)現(xiàn)傳染病疫情后的報(bào)告職責(zé)；第三十五條規(guī)定了國務(wù)院衛(wèi)生行政部門、各級人民政府對傳染病疫情的通報(bào)職責(zé)；第三十八條規(guī)定了國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門對傳染病疫情信息向社會公布的職責(zé)。《突發(fā)事件應(yīng)對法》第三十九條規(guī)定了地方各級人民政府及有關(guān)主管部門對突發(fā)事件信息的報(bào)告、通報(bào)職責(zé)；第四十三條規(guī)定了地方各級人民政府對突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)布預(yù)警信息的職責(zé)；第五十三條規(guī)定了履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應(yīng)急處置工作信息的職責(zé)。

二是疫情防控中采取的應(yīng)急措施或臨時(shí)措施。如《傳染病防治法》第三十九條規(guī)定了醫(yī)療機(jī)構(gòu)采取隔離治療措施的職責(zé)；第四十一條規(guī)定了縣級以上地方人民政府實(shí)施隔離措施的職責(zé)；第四十二條規(guī)定了縣級以上地方人民政府經(jīng)上一級人民政府決定，可以采取限制或停止人群聚集活動(dòng)，停工、停業(yè)、停課，封閉或者封存飲用水源、食品以及相關(guān)物品，控制或者撲殺染疫野生動(dòng)物、家畜家禽，封閉可能造成傳染病擴(kuò)散的場所等緊急措施的職責(zé)；第四十三條規(guī)定了國務(wù)院及縣級以上地方人民政府宣布疫區(qū)，對出入疫區(qū)的人員、物資和交通工具實(shí)施衛(wèi)生檢疫，對疫區(qū)實(shí)施封鎖的職責(zé)；第四十五條規(guī)定了國務(wù)院及縣級以上地方人民政府調(diào)用儲備物資，征用房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備的職責(zé)。《突發(fā)事件應(yīng)對法》第四十九條、第五十條、第五十二條規(guī)定了公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的人民政府可以采取的應(yīng)急處置措施主要包括：封鎖危險(xiǎn)場所，實(shí)行交通管制以及其他控制措施，禁止或者限制使用有關(guān)設(shè)備、設(shè)施，關(guān)閉或者限制使用有關(guān)場所，中止人員密集的活動(dòng)，對特定區(qū)域內(nèi)的建筑物、交通工具、設(shè)備、設(shè)施以及燃料、燃?xì)狻㈦娏Α⑺墓?yīng)進(jìn)行控制，封鎖有關(guān)場所、道路，查驗(yàn)現(xiàn)場人員的身份證件，限制有關(guān)公共場所內(nèi)的活動(dòng)，向單位和個(gè)人征用應(yīng)急救援所需設(shè)備、設(shè)施、場地、交通工具和其他物資等。《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第三十三條、第三十四條、第三十八條規(guī)定的強(qiáng)制性應(yīng)急措施主要包括：人員疏散或隔離，對傳染病疫區(qū)實(shí)行封鎖，對食物和水源采取控制措施，交通工具上傳染病人密切接觸者的控制措施，涉及國境口岸和入出境的人員、交通工具、貨物、集裝箱、行李、郵包等緊急控制措施等。

三是疫情期間對市場、社會秩序的管理與維護(hù)。如《突發(fā)事件應(yīng)對法》第四十九條規(guī)定，依法從嚴(yán)懲處囤積居奇、哄抬物價(jià)、制假售假等擾亂市場秩序的行為，穩(wěn)定市場價(jià)格，維護(hù)市場秩序；依法從嚴(yán)懲處哄搶財(cái)物、干擾破壞應(yīng)急處置工作等擾亂社會秩序的行為，維護(hù)社會治安。第五十四條、第六十五條、第六十六條規(guī)定，任何單位和個(gè)人不得編造、傳播有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展或者應(yīng)急處置工作的虛假信息。構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法給予處罰。單位或者個(gè)人違反本法規(guī)定，不服從所在地人民政府及其有關(guān)部門發(fā)布的決定、命令或者不配合其依法采取的措施，構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法給予處罰。

四是對疫情防控工作的獎(jiǎng)勵(lì)、社會保障、撫恤等給付措施。如《傳染病防治法》第十一條規(guī)定，對在傳染病防治工作中做出顯著成績和貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。對因參與傳染病防治工作致病、致殘、死亡的人員，按照有關(guān)規(guī)定給予補(bǔ)助、撫恤。《突發(fā)事件應(yīng)對法》第六十一條規(guī)定，公民參加應(yīng)急救援工作或者協(xié)助維護(hù)社會秩序期間，其在本單位的工資待遇和福利不變；表現(xiàn)突出、成績顯著的，由縣級以上人民政府給予表彰或者獎(jiǎng)勵(lì)。縣級以上人民政府對在應(yīng)急救援工作中傷亡的人員依法給予撫恤。《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》第九條規(guī)定，縣級以上各級人民政府及其衛(wèi)生行政主管部門，應(yīng)當(dāng)對參加突發(fā)事件應(yīng)急處理的醫(yī)療衛(wèi)生人員，給予適當(dāng)補(bǔ)助和保健津貼；對參加突發(fā)事件應(yīng)急處理作出貢獻(xiàn)的人員，給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)；對因參與應(yīng)急處理工作致病、致殘、死亡的人員，按照國家有關(guān)規(guī)定，給予相應(yīng)的補(bǔ)助和撫恤。

通過上述疫情防控、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理領(lǐng)域相關(guān)法律規(guī)范中行政機(jī)關(guān)職責(zé)的梳理，涉疫情防控行政案件可能存在以下類型：

一是公民、法人或其他組織認(rèn)為有關(guān)行政機(jī)關(guān)在疫情防控中采取的應(yīng)急措施或臨時(shí)措施違法，侵犯其合法權(quán)益，向人民法院提起行政訴訟的情形。根據(jù)上述法律規(guī)定，傳染病暴發(fā)、流行時(shí)，有關(guān)行政機(jī)關(guān)可以采取緊急措施切斷傳染病的傳播途徑。例如，限制人群聚集的活動(dòng)，停工、停業(yè)、停課，封閉或者封存被傳染病病原體污染的公共飲用水源、食品以及相關(guān)物品，封閉可能造成傳染病擴(kuò)散的場所以及對相關(guān)人員采取隔離治療、留驗(yàn)、醫(yī)學(xué)觀察，征用房屋、交通工具以及相關(guān)設(shè)施、設(shè)備等。相關(guān)當(dāng)事人可能會因人身自由受到限制、財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到損害以及正常的工作生活秩序受到干擾等原因?qū)ι鲜鼍o急措施的合法性提出質(zhì)疑，進(jìn)而引發(fā)訴訟。此類訴訟與疫情防控直接相關(guān)，涉及疫情防控應(yīng)急措施合法性和有效性的司法評價(jià)，被訴行政行為具有緊急性、強(qiáng)制性等特征，在法律適用、程序規(guī)范、裁量權(quán)運(yùn)用等方面與常規(guī)行政案件存在較大差異，屬于新類型行政案件。

二是公民、法人或其他組織認(rèn)為有關(guān)行政機(jī)關(guān)疫情防控信息發(fā)布、披露不及時(shí)，不準(zhǔn)確、不全面，侵犯其知情權(quán)，向人民法院提起信息公開訴訟的情形。疫情報(bào)告、通報(bào)、預(yù)警和公布是疫情防控工作的重中之重，疫情信息發(fā)布的及時(shí)性、準(zhǔn)確性，是正確采取防控措施，有效應(yīng)對疫情決策的前提和基礎(chǔ)，遲報(bào)、謊報(bào)、瞞報(bào)、漏報(bào)相關(guān)疫情信息，往往是導(dǎo)致疫情擴(kuò)散，造成人民群眾生命健康和財(cái)產(chǎn)安全遭受重大侵害的主要因素，也是社會關(guān)注的焦點(diǎn)問題。在突發(fā)事件過程中及其后，當(dāng)事人可能出于了解更為充分的信息，質(zhì)疑信息公布的準(zhǔn)確透明性等不同目的，申請公開疫情處置不同環(huán)節(jié)的監(jiān)管信息。例如，要求公開各個(gè)地方、不同時(shí)段的疫情報(bào)告，救治醫(yī)院及專家意見，相關(guān)請示、審批、會議紀(jì)要等信息，并針對行政機(jī)關(guān)的信息公開答復(fù)行為提起行政訴訟。此類案件與常規(guī)政府信息公開案件也有較大差別，通常存在主動(dòng)公開和應(yīng)申請公開，一般政府信息公開與突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控信息發(fā)布，公益訴訟與主觀訴訟的關(guān)系問題。

三是公民、法人或其他組織認(rèn)為有關(guān)行政機(jī)關(guān)認(rèn)定其妨害疫情防控工作，擾亂社會治安和市場秩序的行政處罰違法，侵犯其合法權(quán)益，向人民法院提起行政訴訟的情形。疫情防控期間，對市場、社會秩序的管理與維護(hù)是有關(guān)行政機(jī)關(guān)的重要職責(zé)，是突發(fā)事件處置過程中防止社會經(jīng)濟(jì)、治安秩序出現(xiàn)不穩(wěn)定因素，保障防疫工作順利進(jìn)行的重要手段。如市場監(jiān)管部門對疫情期間部分防疫用品、民生物資等應(yīng)急必需品的經(jīng)營者哄抬物價(jià)、價(jià)格欺詐、制假售假等違法行為的行政處罰，對編造、傳播有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展或者應(yīng)急處置工作虛假信息者的行政處罰，對拒不配合隔離、管控、檢查等疫情防控措施者的行政處罰等。由于疫情防控期間的行政處罰措施具有從嚴(yán)、從快、從重的特征，被處罰人很可能對處罰決定合法性提出質(zhì)疑，進(jìn)而提起行政訴訟。

四是其他涉及疫情防控的行政爭議。如，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)疫情防控工作不及時(shí)、不到位，存在行政不作為違法，而提起的履責(zé)之訴；又如，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)在疫情防控工作中，泄露涉及個(gè)人隱私的有關(guān)信息、資料，而提起的行政信息公開訴訟；再如，對涉及疫情防控工作的勞動(dòng)和社會保障、工傷認(rèn)定、撫恤金等的行政給付訴訟。

二、涉疫情防控工作行政案件相關(guān)法律問題分析

（一）起訴條件

1.受案范圍

通常，判斷一個(gè)行政行為屬于行政訴訟受案范圍或具備可訴性的標(biāo)準(zhǔn)在于：行政權(quán)的行使對特定個(gè)體的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生法律效力。在突發(fā)事件應(yīng)急管理領(lǐng)域，緊急狀態(tài)的宣布、防控措施的確定、應(yīng)急預(yù)案的啟動(dòng)雖然一般均由行政機(jī)關(guān)實(shí)施，但其具有更多的政治考量和專業(yè)技術(shù)因素，不屬于行政訴訟司法審查范圍。在疫情防控工作中，各級政府和行政機(jī)關(guān)往往通過作出一系列應(yīng)對疫情的決定、命令等管理措施實(shí)現(xiàn)疫情防控目的，如加強(qiáng)防控工作的通告、通知，確定應(yīng)急狀態(tài)，宣布疫區(qū)、對疫區(qū)實(shí)施封鎖，疫情報(bào)告、通報(bào)和公布等，這些決定和命令一般屬于對不特定對象具有普遍約束力的抽象行政行為，不屬于行政訴訟受案范圍。

公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)違法實(shí)施具體防控措施及其他相關(guān)行政行為，侵犯其合法權(quán)益的，則有權(quán)提起行政訴訟。《傳染病防治法》第十二條就明確規(guī)定，衛(wèi)生行政部門以及其他有關(guān)部門、疾病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)因違法實(shí)施行政管理或者預(yù)防、控制措施，侵犯單位和個(gè)人合法權(quán)益的，有關(guān)單位和個(gè)人可以依法申請行政復(fù)議或者提起訴訟。如公民、法人或其他組織認(rèn)為強(qiáng)制隔離治療違法，認(rèn)為臨時(shí)征用房屋、交通工具等相關(guān)個(gè)人財(cái)產(chǎn)的行為違法，對認(rèn)定編造、傳播疫情虛假信息行政處罰不服，對認(rèn)定疫情期間哄抬價(jià)格行政處罰不服等提起的訴訟，屬于行政訴訟受案范圍。

2.原告資格

根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或其他組織，有權(quán)提起訴訟。有權(quán)提起訴訟的公民死亡，其近親屬可以提起訴訟。有權(quán)提起訴訟的法人或其他組織終止，承受其權(quán)利的法人或其他組織可以提起訴訟。在涉疫情防控行政案件中，很多防控措施是行政機(jī)關(guān)基于公共利益的維護(hù)而實(shí)施，并不直接涉及個(gè)體的權(quán)利義務(wù)，公民、法人或其他組織可能與被訴行政行為缺乏行政法上的利害關(guān)系或不具有請求行政機(jī)關(guān)履行特定職責(zé)的法律基礎(chǔ)，從而不具有原告資格。

3.起訴期限和時(shí)機(jī)

《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十三條規(guī)定，因采取突發(fā)事件應(yīng)對措施，訴訟、行政復(fù)議、仲裁活動(dòng)不能正常進(jìn)行的，適用有關(guān)時(shí)效中止和程序中止的規(guī)定。公民、法人或其他組織確因疫情防控原因耽誤起訴期限，屬于《行政訴訟法》第四十八條規(guī)定的“其他不屬于其自身原因耽誤起訴期限的”情形，應(yīng)適用起訴期限扣除和延長的規(guī)定。此外，由于突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急狀態(tài)的特殊情況，行政相對人請求救濟(jì)權(quán)一般以事后甚至是防控工作結(jié)束后行使為宜。

（二）審理思路

1.優(yōu)先適用特別法規(guī)定

審理涉疫情防控行政案件，應(yīng)優(yōu)先適用特別法規(guī)定。突發(fā)公共衛(wèi)生事件嚴(yán)重危害社會公眾生命健康安全，緊急狀態(tài)下，全社會的主要任務(wù)是如何采取有效措施來控制和消除危機(jī)。由于突發(fā)事件具有重大危險(xiǎn)性和緊迫性，運(yùn)用常規(guī)的治理手段和措施難以應(yīng)對危機(jī)，因此，相關(guān)法律賦予了政府和行政機(jī)關(guān)特殊的緊急行政權(quán)力，從而能夠及時(shí)地組織、運(yùn)用各種資源，采取強(qiáng)有力的措施，有效應(yīng)對緊急狀態(tài)，確保人民群眾生命健康安全。審理涉疫情防控行政案件，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確選擇適用賦予政府和行政機(jī)關(guān)緊急行政權(quán)力的特別法規(guī)范。對此，相關(guān)法律具有明確規(guī)定，例如，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第三條第二款規(guī)定，發(fā)生公共衛(wèi)生事件，行政機(jī)關(guān)采取應(yīng)急措施或臨時(shí)措施，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。據(jù)此，有關(guān)行政機(jī)關(guān)在疫情防控中采取的應(yīng)急措施或臨時(shí)措施應(yīng)優(yōu)先適用公共衛(wèi)生專業(yè)防治及應(yīng)急管理方面的法律規(guī)范，如《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》等，上述法律規(guī)范沒有規(guī)定的，可以適用《行政強(qiáng)制法》。同樣，《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》相對于《政府信息公開條例》屬于特別法，涉疫情防控政府信息公開應(yīng)優(yōu)先適用《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》中有關(guān)傳染病疫情信息預(yù)警、公布，突發(fā)公共衛(wèi)生事件事態(tài)發(fā)展和應(yīng)急處置工作信息發(fā)布的法律規(guī)定。

2.準(zhǔn)確運(yùn)用比例原則和利益衡量的方法

審理涉疫情防控緊急措施行政案件，應(yīng)準(zhǔn)確運(yùn)用比例原則和利益衡量的方法評價(jià)行政緊急權(quán)力行使的合法性。比例原則是行政機(jī)關(guān)依法行政所應(yīng)遵循的一般原則，其基本要求是：公權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政管理目標(biāo)所采取的手段對于相關(guān)法益的影響與目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的公益維護(hù)應(yīng)當(dāng)是均衡的。首先，行政機(jī)關(guān)的決定、行動(dòng)或措施可以實(shí)現(xiàn)行政目的，即妥當(dāng)性要求；其次，行政機(jī)關(guān)在可以采取實(shí)現(xiàn)行政目的的多種方式中，應(yīng)當(dāng)選擇對當(dāng)事人合法權(quán)益侵害最小的方式實(shí)施，即必要性原則；此外，行政機(jī)關(guān)的決定、行動(dòng)或措施的成本和收益應(yīng)當(dāng)是均衡的、符合比例的。《突發(fā)事件應(yīng)對法》第十一條規(guī)定，有關(guān)人民政府及其部門采取的應(yīng)對突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施。在疫情防控工作中，政府和行政機(jī)關(guān)應(yīng)對突發(fā)事件的緊急行政權(quán)力具有高度裁量性、強(qiáng)制性和效率性的特征，這是有效應(yīng)對危機(jī)產(chǎn)生的緊急狀態(tài)所必須具備的，相應(yīng)地，民眾個(gè)體也被要求有更高的容忍或服從義務(wù)，但緊急行政權(quán)力并非不受法律規(guī)制。在緊急狀態(tài)下，運(yùn)用常規(guī)的行政權(quán)運(yùn)行模式已經(jīng)不足以實(shí)現(xiàn)應(yīng)對消除危機(jī)的行政目標(biāo)，而緊急行政權(quán)力則能夠?qū)崿F(xiàn)行政目的，具備比例原則中的妥當(dāng)性要求，但仍應(yīng)選擇對當(dāng)事人合法權(quán)益侵害最小的方式實(shí)施，使之符合必要性原則。同時(shí)，要對運(yùn)用緊急措施保護(hù)的權(quán)益與損害的權(quán)益之間進(jìn)行利益衡量，從而決定實(shí)施該措施的合法性與適當(dāng)性。例如，政府為疫情防控而緊急征用單位或個(gè)人正在或即將用于疫情防控的不可或缺的物資，就不符合均衡性原則。

3.正確處理疫情防控政府信息主動(dòng)公開與申請公開

審理涉疫情防控信息公開案件，應(yīng)當(dāng)處理好主動(dòng)公開與申請公開救濟(jì)渠道的關(guān)系，信息發(fā)布準(zhǔn)確性與及時(shí)性的關(guān)系。根據(jù)《政府信息公開條例》第二十條規(guī)定，突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)警信息及應(yīng)對情況屬于行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的政府信息。“誰制作誰公開，誰保存誰公開”是政府信息公開權(quán)限的一般原則，但是在特殊情況下，對一些事關(guān)民生、影響重大的政府信息，在公開前要經(jīng)過上級部門核實(shí)后統(tǒng)一對外發(fā)布，這種情況主要包括突發(fā)公共事件信息、國家重要基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的發(fā)布等。根據(jù)《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》的相關(guān)規(guī)定，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門，省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門在各自的權(quán)限范圍內(nèi)屬于傳染病疫情信息公布的義務(wù)主體。縣級以上地方各級人民政府具有發(fā)布預(yù)警信息的職責(zé)。履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，是發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應(yīng)急處置工作信息的責(zé)任主體。因涉疫情防控政府信息一般屬于主動(dòng)公開的政府信息，有統(tǒng)一的發(fā)布機(jī)關(guān)，且要求信息內(nèi)容具有準(zhǔn)確性，故當(dāng)事人申請公開涉疫情防控工作相關(guān)信息，應(yīng)以主動(dòng)公布的信息為準(zhǔn)，適用《政府信息公開條例》規(guī)定的已主動(dòng)公開信息的答復(fù)方式，告知申請人獲取該政府信息的方式、途徑。對其他尚未完成加工分析，處于過程中、不準(zhǔn)確或未經(jīng)核實(shí)的信息，可依據(jù)《政府信息公開條例》中豁免公開的相關(guān)條款進(jìn)行答復(fù)。當(dāng)事人認(rèn)為政府或有關(guān)行政機(jī)關(guān)沒有履行主動(dòng)公開政府信息職責(zé)而提起訴訟的，具有公益性質(zhì)，一般不具有行政訴訟原告主體資格。政府或行政機(jī)關(guān)未依法履行疫情信息公布職責(zé)，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政處分責(zé)任或追究刑事責(zé)任，但并不是通過行政訴訟途徑處理。

4.慎重對待規(guī)范性文件附帶審查

《行政訴訟法》第五十三條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門制定的規(guī)范性文件不合法，在對行政行為提起訴訟時(shí)，可以一并請求對該規(guī)范性文件進(jìn)行審查。各級政府和行政機(jī)關(guān)的疫情防控工作的主要職責(zé)之一就是通過制定一系列應(yīng)對疫情的決定、命令等管理措施實(shí)現(xiàn)防控目的。這些決定、命令雖然具有抽象行政行為的性質(zhì)，不能單獨(dú)提起行政訴訟，但可以對其相應(yīng)條款進(jìn)行附帶審查。為了有效應(yīng)對疫情，根據(jù)地區(qū)特點(diǎn)統(tǒng)籌制定的應(yīng)對措施往往是緊急狀態(tài)下的唯一執(zhí)法依據(jù)，具有政策、專業(yè)技術(shù)等方面的綜合考量，在疫情防控中發(fā)揮著不可或缺的重要作用。另外，由于部分規(guī)范性文件的制定、發(fā)布程序多基于行政效率原則而相應(yīng)簡化，合法性論證不足，可能存在對人民群眾的基本權(quán)利關(guān)照不足等問題。因此，在行政訴訟附帶審查中有必要秉持審慎對待的態(tài)度，以法律保留原則為底線，對涉疫情防控行政規(guī)范性文件相應(yīng)條款的合法性進(jìn)行必要的司法審查。

三、司法對策與建議

（一）司法對策

1.提高政治站位，充分認(rèn)識疫情防控時(shí)期維護(hù)大局穩(wěn)定的重大意義。首都行政審判工作要切實(shí)把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到習(xí)近平總書記關(guān)于疫情防控工作的重要指示精神上來，堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央決策部署和市委、最高人民法院的工作要求，始終將人民群眾的生命安全和身體健康放在第一位，堅(jiān)決把疫情防控作為當(dāng)前壓倒一切的頭等大事來抓，用足用好法律規(guī)定，依法及時(shí)穩(wěn)妥審理各類涉疫情防控行政案件，為堅(jiān)決打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)提供有力司法保障。

2.健全完善行政審判工作機(jī)制，保障案件審理效果和安全。一是全市法院行政審判工作在做好疫情防控的同時(shí)，充分利用網(wǎng)上開庭、在線談話、移動(dòng)辦公等方式，方便當(dāng)事人，確保審判工作有序進(jìn)行。二是及時(shí)穩(wěn)妥審理涉疫情防控行政案件，切實(shí)保障當(dāng)事人訴訟權(quán)利，積極引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)和相對人協(xié)調(diào)解決行政爭議，實(shí)質(zhì)化解矛盾。三是對社會影響大、輿論關(guān)注度高的重大敏感案件，要按照依法處置、輿論引導(dǎo)、社會面管控“三同步”要求，做好相關(guān)工作。四是審判人員要注重辦案安全，提升防范意識。

3.加強(qiáng)對涉疫情防控行政案件法律問題的調(diào)查研究和法治宣傳。各院行政審判工作部門可以根據(jù)自身案件情況、特點(diǎn)，有針對性地對涉疫情防控信息公開、征收征用、行政處罰、強(qiáng)制措施等新情況、新問題進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)研，提升司法能力和水平。同時(shí)，認(rèn)真落實(shí)“誰執(zhí)法誰普法”責(zé)任制，結(jié)合行政案件審理，選取典型案例深入開展依法防疫的法治宣傳教育工作，引導(dǎo)廣大人民群眾依法支持和配合疫情防控工作，為疫情防控工作的順利開展?fàn)I造良好的法治和社會環(huán)境。

4.不斷延伸行政審判工作職能，深度融入疫情防控工作大局。一是加強(qiáng)與疫情防控主要政府工作部門的溝通聯(lián)系，密切關(guān)注疫情防控相關(guān)領(lǐng)域可能發(fā)生的行政爭議，進(jìn)行評估和預(yù)判。二是充分了解政府在推進(jìn)疫情防控工作過程中的法律問題，積極參與相關(guān)疫情防控規(guī)范性文件的論證工作，主動(dòng)為黨委、政府提出法律建議，努力從源頭上化解疫情防控工作的法律風(fēng)險(xiǎn)和行政爭議。三是依法支持行政機(jī)關(guān)對妨害疫情防控工作、哄抬物價(jià)、散布謠言等擾亂社會和市場秩序違法行為的從嚴(yán)從重打擊。

（二）對政府疫情防控工作的司法建議

通過對涉疫情防控工作過程中可能形成的行政爭議及相關(guān)法律問題的預(yù)判、分析，可以較為清晰地發(fā)現(xiàn)政府應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件所面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，為進(jìn)一步提升政府依法防控的能力，確保在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)防控工作，提出如下司法建議：

一是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，提高依法防控、依法治理能力。在疫情防控工作中，必須保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。決策前組織各方論證，督促公開相關(guān)重大決策信息，跟進(jìn)收集、分析和公開風(fēng)險(xiǎn)信息、決策執(zhí)行信息，提升決策執(zhí)行中的公眾參與度。明確政府及有關(guān)機(jī)構(gòu)在疫情防控工作中的職責(zé)和義務(wù)，避免落實(shí)不到位、救濟(jì)不暢通。

二是充分利用現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定，依法制定疫情防控政策。立足于用足、用好現(xiàn)有的制度資源，整合規(guī)范性文件制定程序，提高政策指導(dǎo)的科學(xué)性、可操作性和有效性，及時(shí)回應(yīng)社會關(guān)切。同時(shí)，確保規(guī)范性文件的內(nèi)容符合法律規(guī)定，及時(shí)開展合法性論證和社會風(fēng)險(xiǎn)論證，防范法律風(fēng)險(xiǎn)。

三是嚴(yán)格落實(shí)法律規(guī)定的各類應(yīng)急防控措施的適用條件，防止緊急行政權(quán)的濫用。疫情防控應(yīng)急措施、臨時(shí)措施的實(shí)施，對妨害防控工作違法行為的查處，均應(yīng)符合法律規(guī)定的適用條件。政府及有關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照比例原則，正確、慎重、適當(dāng)行使行政裁量權(quán)，充分保障行政相對人的合法權(quán)益，避免行政措施因明顯不當(dāng)而侵害民眾權(quán)利。

四是兼顧疫情防控特殊性與執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的關(guān)系，保證法律實(shí)施的統(tǒng)一性。一方面，疫情防控具有特殊性、緊急性，法律賦予行政機(jī)關(guān)對危機(jī)形勢的判斷、應(yīng)急措施的種類及實(shí)施方式等具有高度的裁量空間，否則不足以消除危機(jī)，恢復(fù)正常的秩序；另一方面，也要注重法律適用的統(tǒng)一，避免執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)地方差異和沖突，確保依法行使行政權(quán)力。

五是建立統(tǒng)一的信息工作機(jī)制和平臺，確保信息公開的及時(shí)、準(zhǔn)確。嚴(yán)格按照《傳染病防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》《政府信息公開條例》等法律法規(guī)的規(guī)定，規(guī)范開展疫情信息的報(bào)告、通報(bào)和公告工作，統(tǒng)一公開渠道，按照法定內(nèi)容、程序、方式、時(shí)限及時(shí)準(zhǔn)確全面報(bào)告疫情信息，同時(shí)構(gòu)建全國性疫情信息發(fā)布和查詢平臺，切實(shí)提升信息利用效率，增進(jìn)防控經(jīng)驗(yàn)交流。

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[1] 執(zhí)筆人：霍振宇。