政府辦公廳（室）不能作為政府信息公開行政爭議的行政復議被申請人和行政訴訟被告

周覓

一、問題的提出

天津市高級人民法院受理的姚某芬訴天津市河東區人民政府政府信息公開行政復議糾紛二審案件，該院就政府辦公廳（室）能否作為政府信息公開行政爭議的行政復議被申請人和行政訴訟被告問題向最高人民法院請示。

該案的基本情況是：姚某芬以天津市河東區人民政府辦公室（以下簡稱辦公室）為信息申請指向單位申請公開政府信息，辦公室作出《依申請辦理結果告知書》。姚某芬以辦公室為被申請人，向天津市河東區人民政府（以下簡稱區政府）申請復議，區政府作出被訴《行政復議決定書》，認為辦公室作出《依申請辦理結果告知書》認定事實不清，證據不足，依據《行政復議法》第28條第1款第（3）項的規定，決定予以撤銷。姚某芬不服被訴行政復議決定，提起行政訴訟，請求確認違法并判令重作。

天津市第二中級人民法院一審認為，根據《行政復議法》第13條第1款規定，“對地方各級人民政府的具體行政行為不服的，向上一級地方人民政府申請行政復議”。辦公室是區政府的內設機構，其所作的行政行為應由區政府承擔相應的法律責任。本案中姚某芬對辦公室所作的《依申請辦理結果告知書》不服，應向區政府的上一級地方人民政府申請行政復議。區政府并非本案適格的復議機關，不具有作出被訴行政復議決定的主體資格，故區政府對姚某芬提出的復議申請進行受理并作出行政復議決定不符合法律規定。依據《行政復議法》第13條及《行政訴訟法》第70條第1款第（4）項的規定，判決撤銷區政府作出的津東政復決字〔2014〕5號《行政復議決定書》。

二、爭議的問題

對于因政府信息公開引發的行政復議、行政訴訟案件中，政府辦公廳（室）是否具備適格行政復議被申請人或者行政訴訟被告主體資格問題，一直存在爭議。

第一種意見認為：政府辦公廳（室）作為政府信息公開工作的主管部門，具備行政復議被申請人或者行政訴訟被告的適格行政主體資格。理由為：

1.依據《行政復議法實施條例》第14條“行政機關設立的派出機構、內設機構或者其他組織，未經法律、法規授權，對外以自己名義作出具體行政行為的，該行政機關為被申請人”的規定，內設機構只要經過法律、法規的授權，即可對外以自己名義作出行政行為，成為復議被申請人。據此，辦公廳（室）能否成為行政復議被申請人或者行政訴訟被告，取決于辦公廳（室）是否具有法律、法規的授權。

2.辦公廳（室）具有行政法規的授權。《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）第3條第3款關于縣級以上政府辦公廳（室）是政府信息公開工作“主管部門”的規定，是行政法規對辦公廳（室）的授權性規定，辦公廳（室）因此具備適格行政主體資格。如果當事人以《條例》第3條第3款的規定為依據，申請復議或提起行政訴訟，要求履行《條例》第3條第3款規定的“推進、指導、協調、監督”法定職責，此時顯然應以該第3條明確的職責主體即辦公廳（室）作為復議被申請人或行政訴訟被告。如果確定相應政府作為適格行政主體，明顯與上述第3條規定相悖。

3.司法解釋依據。《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》第4條規定：對“縣級以上地方人民政府部門”依申請公開政府信息行政行為不服提起訴訟的，以作出答復的機關為被告；逾期未答復的，以受理申請的機關為被告。可見，當事人如果對辦公廳（室）作出的政府信息公開答復不服，辦公廳（室）是適格被告。

綜上，通常情況下，辦公廳（室）行使政府辦事機構、內設機構的職責，其行為后果應由所屬政府承擔；但是，在政府信息公開工作中，辦公廳（室）依法具有一定的行政管理職權，具備適格的復議、訴訟行政主體資格。

第二種意見認為：政府辦公廳（室）不是行政主體，不能作為行政復議被申請人或者行政訴訟被告。理由為：

1.地方政府辦公廳（室）是政府的綜合辦事機構、內設機構，不是法律意義上的政府工作部門，不是行政主體，不能獨立對外承擔行政管理職能，不能以自己的名義對外作出行政行為，只能以政府的名義對外行使職能。當事人對政府辦公廳（室）的行為不服，應以該辦公廳（室）所屬一級政府為復議被申請人或者行政訴訟被告。

2.《條例》第3條第3款的規定，確立了我國政府信息公開工作的管理模式，即行政機關系統內部的監督管理，系對政府辦公廳（室）的內部授權，并未授權政府辦公廳（室）對行政相對人作出政府信息公開行為。因此，根據該條規定，辦公廳（室）承擔的職能只是內部監督，而不能獨立對外行使職權。

3.本級政府作為復議機關，復議審查所屬政府辦公廳（室）的政府信息公開行為，其實還是政府復議自己的行為，是自己做自己的法官，違背最基本的正當程序原則。

三、本案的法律適用問題

《條例》第3條第3款規定，縣級以上地方人民政府辦公廳（室）是本行政區域的政府信息公開工作主管部門，負責推進、指導、協調、監督本行政區域的政府信息公開工作。第4條第1款規定，各級人民政府及縣級以上人民政府部門應當建立健全本行政機關的政府信息公開工作制度，并指定機構負責本行政機關政府信息公開的日常工作。

行政管理實踐中，政府辦公廳（室）以自己名義制作了大量的政府信息，并保存同級政府制作的政府信息。在實踐操作中，公民、法人和其他組織在申請政府制作的信息或者政府辦公廳（室）制作的信息時，有的地方一律以政府名義答復，有的一律以辦公廳（室）名義答復，有的以人民政府信息公開辦公室名義答復，還有的根據政府信息是以政府名義還是政府辦公廳（室）名義制作的情況，分別由政府或者政府辦公廳（室）名義答復。一些地方，政府法制辦公室在依申請公開政府信息時，也存在類似情況。各地在此類政府信息公開行為引發的行政訴訟確定適格被告的裁判中，同樣存在一定差異。因此，對政府辦公廳（室）能否作為政府信息公開行政爭議的行政復議被申請人和行政訴訟被告問題的明確，具有重大的現實意義。對此問題，我們認為要注意以下幾個方面。

（一）公民、法人或者其他組織向政府辦公廳（室）提出的信息公開申請應當視為向本級人民政府提出。

1.《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第66條第1款規定，省、自治區、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統一領導。政府辦公廳（室）是法定的負責處理政府日常工作的內設機構，除服務保障政府的日常工作外，一般不獨立承擔對外的法定職責。根據有關地方人民政府制定發布的政府辦公廳（室）主要職責、內設機構和人員編制的“三定”規定，政府辦公廳（室）是協助本級人民政府領導處理政府日常工作的機構。在我國法律體系中，絕大多數法律法規都沒有賦予政府辦公廳（室）獨立的對外法定職責。因此，政府辦公廳（室）是政府的內設機構，其行為代表政府，由政府負責。

2.《條例》第3條將國務院辦公廳確定為全國政府信息公開工作主管部門，將縣級以上地方人民政府辦公廳（室）確定為本行政區域的政府信息公開工作主管部門。我們認為，上述規定所提到的推進、指導、協調、監督政府信息公開工作，并非是行政法規對辦公廳（室）的授權性規定，而是屬于行政機關內部對政府信息公開工作的具體安排。根據這一規定，政府辦公廳（室）在政府的統一領導下，具體開展政府信息公開工作。故雖然大多數政府辦公廳（室）被確定為政府信息公開工作主管部門，但這并非是對其行政主體地位的認可，政府辦公廳（室）并非是獨立于人民政府之外的行政機關。同時，即使依據《條例》第4條的規定，政府辦公廳（室）被指定為政府信息公開工作機構，其也是負責人民政府信息公開的日常工作，其行為后果也應當由人民政府來承擔。

（二）公民、法人或者其他組織對于以政府辦公廳（室）名義作出的政府信息公開申請答復不服而提出的行政訴訟案件，應當以本級人民政府作為被告。

實踐中，有的地方各級政府分設了兩個政府信息公開專用章，即向市、區（縣）政府申請政府信息公開的，加蓋“某某政府信息公開專用章”；向市、區（縣）政府辦公廳（室）申請政府信息公開的，加蓋“某某政府辦公廳（室）信息公開專用章”。有的地方則無論是向政府申請政府信息公開，還是向政府辦公廳（室）申請，都一律加蓋“某某政府辦公廳（室）信息公開專用章”。

我們認為，《條例》第4條第1款規定，各級人民政府及縣級以上人民政府部門應當建立健全本行政機關的政府信息公開工作制度，并指定機構負責本行政機關政府信息公開的日常工作。但是正如前文所述，政府辦公廳（室）通常被人民政府指定來負責信息公開的日常工作，因此對于公民、法人或者其他組織向本級人民政府提出的政府信息公開申請，可以政府辦公廳（室）的名義進行答復。但是，即使可以政府辦公廳（室）的名義進行答復，申請人對該答復不服向人民法院提起行政訴訟的，也應當以人民政府為被告。理由為：

1.《行政訴訟法》第26條第1款規定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機關為被告。根據行政法理論通說，行政訴訟的被告必須是依法享有行政權力、代表國家和地方獨立進行行政管理，并能對自己的行為獨立承擔責任、獨立參加訴訟的組織。正如前文所述，政府辦公廳（室）作為內設機構，《條例》第3條第3款也只是對政府信息公開工作的內部分工，并非對政府辦公廳（室）進行政府信息公開工作的授權。因此，公民、法人或者其他組織對于以政府辦公廳（室）名義作出的信息公開申請答復不服而提起的行政訴訟案件，不能以政府辦公廳（室）為被告，而應當以本級人民政府作為適格被告。

2.目前，據了解相關行政復議案件的情況，原國務院法制辦公室在具體承辦國務院行政復議裁決工作過程中，也將政府辦公廳（室）對外答復的行為視為人民政府的行為，均是以人民政府為復議被申請人。

四、最高人民法院答復

據此，最高人民法院經研究，并征求原國務院法制辦公室及國務院辦公廳政府信息與政務公開辦公室意見后，作出（2015）行他字第32號答復，內容是：公民、法人或者其他組織向政府辦公廳（室）提出的信息公開申請，應當視為向本級人民政府提出。人民政府對公民、法人或者其他組織提出的申請，可以政府辦公廳（室）的名義進行答復，也可由負責政府信息公開工作的部門加蓋“某某人民政府辦公廳（室）信息公開專用章”的形式答復。公民、法人或者其他組織對以政府辦公廳（室）或負責政府信息公開工作部門作出的政府信息公開行政行為不服提起訴訟的，應當以本級人民政府作為被告。

（作者單位：最高人民法院）