第二節 土地一級開發流程

一、土地一級開發概述

（一）土地一級開發主體

土地一級開發主體包括各地土地整理儲備中心和其他建設單位。土地整理儲備中心作為開發主體的，由土地整理儲備中心負責籌措開發資金、辦理相關手續、通過招標方式確定具體實施單位；其他建設單位作為開發主體的，由該建設單位負責籌措資金、辦理相關手續、組織土地開發建設。

（二）土地儲備機構

土地儲備機構是由縣、市人民政府批準成立，具有獨立法人資格，隸屬于國土資源管理部門，統一承擔本行政轄區內土地儲備工作的事業單位。土地儲備機構主要承擔對依法取得的土地進行前期開發儲存以備供應土地的職能，即地方政府通過土地儲備機構將依法取得的未完成拆遷、水電氣熱等基礎設施的“生地”，經過土地一級開發達到“熟地”的標準后，再經過招拍掛等方式將土地向市場進行供應。

我國土地儲備機構主要是依據當地政府規章或規范性文件設立的，在實際運作中主要可以分為兩種類型：

第一種，政府職能部門設立的土地儲備機構，屬于具有獨立法人資格、具有事業單位性質、不以營利為目的的機構，根據政府授權對儲備的土地行使管理權。事業單位性質的土地儲備機構具有明顯的公益性質，其不擁有國有土地使用權。

第二種，政府出資設立的企業性質的土地儲備機構，屬于具有獨立法人資格、作為市場主體收購儲備土地的機構，其可以依法取得國有土地使用權，對儲備的土地依法享有占有、使用和收益的權利。

（三）土地儲備范圍

可以納入土地儲備范圍的土地包括五種類型，分別為：依法收回的國有土地，收購的土地，行使優先購買權取得的土地，已辦理農用地轉用、土地征收批準手續的土地以及依法取得的其他土地。

1.依法收回的國有土地

依法收回的國有土地分為兩種情形：第一種是被依法無償收回國有土地使用權的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備；第二種是因舊城改造等城市規劃需要而調整使用土地的，經區縣人民政府批準依法對土地使用權人給予補償后收回土地使用權的土地，由土地登記機關注銷土地登記手續后納入土地儲備。

2.收購的土地

土地儲備機構與土地使用權人簽訂土地使用權收購合同，根據土地評估結果協商確定土地收購補償標準，并經國土資源部門、財政部門或地方法規規定的機構批準確認。完成土地收購程序后的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備。

3.行使優先購買權取得的土地

政府行使優先購買權取得的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備。

4.已辦理農用地轉用、土地征收批準手續的土地

已辦理農用地轉用、土地征收批準手續的土地，由土地登記機關辦理注銷土地登記手續后納入土地儲備。

5.依法取得的其他土地

上述納入儲備的土地可以通過土地登記手續辦理土地證書。土地儲備機構供應已發土地證書的儲備土地前，應當收回土地證書；土地儲備機構供應已設立抵押權的儲備土地，要先行解除抵押。

（四）儲備土地的開發與供應

1.年度土地儲備計劃

縣市人民政府國土資源部門、財政部門和中國人民銀行當地分支機構等部門根據當地的經濟社會發展計劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃、土地利用年度計劃和土地市場供需狀況等共同編制年度土地儲備計劃。土地儲備機構應于每年第三季度編制下一年度土地儲備計劃，年度土地儲備計劃需要報同級人民政府批準，并報送上級國土資源管理部門備案。

年度土地儲備計劃包括如下內容：（1）年度儲備土地規模，其中年度新增儲備土地規模原則上應當控制在本縣市前三年年均供應的儲備土地量之內；（2）年度儲備土地前期開發規模；（3）年度儲備土地供應規模；（4）年度儲備土地臨時利用計劃；（5）計劃年度末儲備土地規模。

2.儲備土地開發

土地儲備機構通過招標方式選擇工程設計、施工和監理等單位，對儲備土地進行前期開發以使之具備供應條件，前期開發主要包括道路、供水、供電、供氣、排水、通信、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設。土地儲備機構不得通過下設機構進行工程建設，其下設或掛靠從事工程建設的機構必須與土地儲備機構徹底脫鉤。

3.土地供應

完成前期開發整理的儲備土地納入當地土地供應計劃，由當地政府國土資源管理部門統一組織供地。依法辦理農用地轉用、土地征收后的土地，納入儲備后滿2年未供應的，在下達下一年度農用地轉用計劃時扣減相應的指標。

（五）土地供應方式

根據《物權法》《土地管理法》《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》等法律法規的規定，建設用地使用權的取得方式包括出讓和劃撥兩種方式。

1.劃撥方式取得建設用地使用權

經縣級以上人民政府依法批準的如下建設用地，可以通過劃撥方式取得：（1）國家機關用地和軍事用地；（2）城市基礎設施用地和公益事業用地；（3）國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地；（4）法律、行政法規規定的其他用地。

2.出讓方式取得建設用地使用權

（1）概述

工業、商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當采取招標、拍賣等公開競價的方式出讓，出讓雙方當事人應當采取書面形式訂立建設用地使用權出讓合同。土地使用權出讓合同的出讓方應當是縣市級人民政府土地管理部門，開發區管委會作為出讓方與受讓方訂立的土地使用權出讓合同應當認定為無效。

通過招標、拍賣、掛牌方式確定中標人、競得人后，出讓人應當與中標人、競得人簽訂成交確認書。中標人、競得人應當按照成交確認書約定的時間與出讓人簽訂《國有土地使用權出讓合同》。受讓人依照《國有土地使用權出讓合同》的約定付清全部國有土地使用權出讓金后，應當依法申請辦理土地登記并領取國有土地使用權證書。

出讓人應當在招標、拍賣、掛牌活動結束后的10個工作日內將招拍掛出讓結果向公眾公布。中標人、競得人支付的投標競買保證金可以沖抵土地使用權出讓金，其他投標人、競買人支付投標競買保證金應當由出讓人在招拍掛活動結束后的5個工作日內予以退還。

（2）招標、拍賣、掛牌

①招標：招標出讓國有土地使用權，是指出讓人發布招標公告，邀請特定或者不特定的公民、法人和其他組織參加國有土地使用權投標，根據投標結果確定土地使用者的行為。

②拍賣：拍賣出讓國有土地使用權，是指出讓人發布拍賣公告，由競買人在指定時間、地點進行公開競價，根據出價結果確定土地使用者的行為。

③掛牌：掛牌出讓國有土地使用權，是指出讓人發布掛牌公告，按公告規定的期限將擬出讓宗地的交易條件在指定的土地交易場所掛牌公布，接受競買人的報價申請并更新掛牌價格，根據掛牌期限截止時的出價結果確定土地使用者的行為。