4 請求教委履行公有住宅產權登記職責不屬于行政復議范圍

——趙某訴某區政府行政復議決定案[8]

一、基本案情

原告趙某屬于某區教育系統職工。2005年10月1日，原告與某區教委委托的教育國資中心簽訂《北京市公有住宅租賃合同》，租住某區8號院××號樓×門301室（以下簡稱涉訴房屋）。原告認為其作為特殊引進人才，根據有關政策和當時具體承辦人的承諾，可以辦理涉訴房屋的房屋產權證，但至今未予辦理。原告為解決涉訴房屋的產權證問題與某區教委等部門多次溝通，但未得到解決。2015年8月25日，原告到某區教委要求“解決并落實本人目前房屋產權證”問題并予以書面答復。2015年12月2日，某區教委作出《辦理房產證回復》。原告不服，認為某區教委對原告采用欺詐手段誘騙其簽訂了租賃合同，不符合國家政策、法規且侵害了原告的合法權益，于2015年12月21日向被告某區政府申請行政復議，請求撤銷《辦理房產證回復》，按照《中國保監會關于開展老年人住房反向抵押養老保險試點的指導意見》（保監發〔2014〕53號），允許本人申請購買目前唯一住房以保障子女辦理出國留學深造以及退休后按照國家有關政策實現“以房養老”。被告于同日收到上述申請后，于同年12月25日決定受理原告的行政復議申請，并作出《行政復議答復通知》，通知某區教委進行答復。2016年1月4日，某區教委提交了《行政復議答復書》、授權委托等，稱因案情復雜不能在法定期限內結案。2016年2月19日，被告經依法延期后于同年3月18日作出被訴復議決定并送達各方當事人。原告仍不服，于2016年3月22日提起行政訴訟。

原告趙某訴稱，原告不服某區教育委員會作出的《關于趙某申請辦理北京市某區××-×-301室房產證的回復》（以下簡稱《辦理房產證回復》），于2015年12月21日向被告某區政府申請行政復議。被告經延期后作出的被訴復議決定沒有對某區教委的行政不作為和亂作為予以監督，侵害了原告的合法權益，不符合法律規定。綜上，請求撤銷被訴復議決定。

被告某區政府辯稱，原告不服某區教委作出的《辦理房產證回復》，于2015年12月21日向被告某區政府申請行政復議。被告于2016年2月19日經依法延期后，于同年3月18日作出被訴復議決定并送達各方當事人。經審查認為，原告系教職工，某區教委將公有住房出租給原告租住，二者之間形成的租賃關系具有內部管理事項的性質。因此，原告向某區教委要求購買公有住房并辦理房屋所有權證，某區教委對此作出書面回復的行為，并非某區教委履行行政管理職責作出的具體行政行為，《辦理房產證回復》不屬于行政復議受案范圍。綜上，被訴復議決定認定事實清楚，程序合法，請求依法駁回原告趙某的訴訟請求。

二、審理結果

一審法院經審理認為，根據《行政復議法》第十二條第一款之規定，對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議。本案中，被告某區政府作為某區教委的本級人民政府，依法具有應原告趙某所提行政復議申請并作出行政復議決定的法定職權。

根據《行政復議法》第六條及《行政復議法實施條例》第二十八條第（五）項規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關具體行政行為侵犯其合法權益，可以向行政機關提出行政復議申請。提出行政復議申請的前提條件是申請人的行政復議申請事項屬于行政復議法規定的行政復議范圍。本案中，涉訴房屋的產權屬于某區教委所有，為了解決系統內教職工的住房問題，某區教委將涉訴公有住房出租給原告租住，并委托其下屬的教育國資中心與原告簽訂了《北京市公有住宅租賃合同》，二者之間形成了公有住宅租賃關系。根據現行法律法規規定，某區教委并不具有原告所請求為其租住的公有住宅辦理“房屋產權證”的法定職責，故原告趙某向某區教委要求購買公有住宅并辦理房屋所有權證，某區教委對此作出《辦理房產證回復》的行為，并非某區教委在履行行政管理職責過程中作出的行政行為，依法不屬于行政復議的受案范圍。被告某區政府于2015年12月21日收到原告趙某的行政復議申請后，于同年12月25日決定受理原告的行政復議申請，因案情復雜不能在法定期限內結案，于2016年2月19日經依法延期后，于2016年3月18日作出被訴復議決定并送達原告，行政程序符合法律規定。綜上，被訴復議決定認定事實清楚，程序合法，原告趙某請求撤銷被訴復議決定的訴訟請求沒有事實根據和法律依據，法院不予支持。據此，依照《行政訴訟法》第六十九條之規定，判決駁回原告趙某的訴訟請求。

一審判決作出后，原告趙某不服提起上訴，二審法院經審理駁回上訴，維持了一審判決。

三、分析意見

本案是一起行政復議案件，行政復議法的制定在于防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人和其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權。因此，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，可以向行政機關提出行政復議申請，不服行政復議機關復議決定的，可以向人民法院提起訴訟。

本案中，行政復議機關認為教委對原告作出書面回復的行為，并非某區教委履行行政管理職責作出的具體行政行為，因而不屬于行政復議受案范圍。因此，本案中法院審理的焦點在于趙某提出的行政復議申請是否屬于行政復議受案范圍。

《行政訴訟法》在第二章受案范圍中列舉規定了行政相對人可以提出行政訴訟的范圍，除法條明確列舉的情形外，能夠納入行政訴訟范圍的行政行為，應當是對行政相對人的權利和義務產生直接影響的行政行為。而在行政復議中，《行政復議法》也明確指出了具體行政行為屬于行政復議的范圍，并進行了列舉。因此，能夠進入行政復議程序進行實體審查的行為應當是具體行政行為。根據《行政復議法》的規定，具體行政行為包含一個重要特征，即“依法行使職權”。一般認為，行政復議法上的具體行政行為是行政機關針對特定主體行使法定職權時所作的行政行為，法院判斷行政機關的行為是否屬于具體行政行為是根據行政復議法和行政訴訟法綜合判斷的，其主要標準有兩個，即該行為是否設定了行政相對人新的權利和義務與是否屬于行使職權。

本案中，原告認為其作為特殊引進人才，根據有關政策和當時具體承辦人的承諾，可以辦理涉訴房屋的房屋產權證但至今未予辦理，故要求教委解決并落實其目前房屋產權證問題并予以書面答復。根據其向教委提交的申請可以看出，二者之間是公有住宅租賃關系，原告要求教委為其辦理房產證，從行政機關具有的法定職權來看，教委承擔學前教育、義務教育等法律規定的教育管理職責，并無法律規定教委具有為行政相對人辦理房產證的規定，教委也并非公房管理機關，其針對本系統內職工提出的要求辦理房產證的申請報告作出的答復，并非其對外行使教育行政管理職責的行為，雙方之間所形成的法律關系亦不同于行政機關與行政相對人之間基于履行公共管理職責所形成的行政法律關系。應當認為，其要求教委履行的職責并非教委的法定職責，該申請無法可依。因此，該職責不屬于教委行政職能范圍內的事項，依法不屬于行政復議的受案范圍。

應當指出的是，行政相對人要求行政機關履行法定職責的，應當有明確的法律依據，行政機關拒絕履行非法定職責的，行政相對人對其回復提出的行政復議不屬于行政復議的受案范圍。

（撰寫人：李曉飛）