3 行政復議決定對工作原因認定錯誤的人民法院應依法撤銷

——劉某某訴某區政府行政復議決定案[7]

一、基本案情

2015年10月9日，被告某區人民政府（以下簡稱某區政府）作出海政復決字〔2015〕315號《行政復議決定書》（以下簡稱被訴復議決定書），撤銷某區人力資源和社會保障局（以下簡稱某區人保局）2013年9月13日作出的京海人社工傷認（1080T0251221）號《認定工傷決定書》（以下簡稱1221號工傷認定書），責令某區人保局在法定期限內重新作出工傷認定。

原告劉某某訴稱，原告于2012年11月15日7點左右到第三人某公司上班，因某公司單位領導要求原告劉某某寫檢查，原告于當日8點半到某公司單位領導張某東辦公室交完檢查返回更衣室途中，行至某公司辦公樓外側樓梯處摔倒受傷，隨后被送往中國人民解放軍第309醫院（以下簡稱309醫院）救治。經診斷為腰背部外傷，腰椎間盤突出癥（L3-4；L4-5；L5-S1），至今尚未痊愈。原告劉某某受傷后與某公司協商未果，向某區人保局申請工傷認定。某區人保局作出1221號工傷認定書，認定其所受傷害屬于工傷范圍。現被告某區政府撤銷1221號工傷認定書沒有事實根據和法律依據。綜上，請求依法撤銷被訴復議決定書。

被告某區政府辯稱，原告劉某某于2013年7月8日向某區人保局申請工傷認定，某區人保局于同年7月15日受理該申請后，于同年9月13日作出1221號工傷認定書，認定原告劉某某所受傷害屬于工傷。第三人某公司不服，于2013年10月23日向被告某區政府申請行政復議，被告經審查后作出海政復決字〔2013〕236號行政復議決定書（以下簡稱236號復議決定），撤銷涉案工傷認定書決定并責令某區人保局重新作出工傷認定。原告劉某某不服向一中院提起行政訴訟，一中院作出220號行政判決撤銷236號復議決定，同時責令被告某區政府重新作出行政復議決定。隨后，北京市高級人民法院作出的1886號行政判決維持220號行政判決。按照上述生效判決，被告某區政府重新履行了復議程序，于2015年9月11日召開聽證會，第三人某公司、某區人保局及原告劉某某均到場參加聽證。被告某區政府經審查后認為，現有證據無法證明傷害事實發生于工作時間，亦無法證明傷害系因工作原因導致，故決定撤銷1221號工傷認定書并責令某區人保局重新作出決定。綜上，被訴復議決定認定事實清楚，適用法律正確，程序合法，請求依法駁回原告劉某某的訴訟請求。

二、審理結果

一審法院經審理認為，根據《行政復議法》第十二條第一款規定，對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的，由申請人選擇，可以向該部門的本級人民政府申請行政復議，也可以向上一級主管部門申請行政復議。本案中，被告某區政府作為某區人保局的本級人民政府，依法具有應原告劉某某所提行政復議申請并作出行政復議決定的法定職權。

關于原告劉某某是否受傷，原告劉某某在2012年11月15日是否摔傷的問題。結合某人保局在行政復議中提交的證據，即被告某區政府提交證據5（院前急診醫療記錄）的999急救記錄、證據6的309醫院診斷證明書“腰背部外傷”的診斷結論。本院認為在送醫救治的初步診斷階段，對于明顯易見的外傷，醫生不太可能發生誤診，在案證據亦不能證明其捏造事實作虛假陳述。同時，根據某區人保局詢問309醫院醫生薛某濱記載“因為劉某某當日有外傷史，且外傷可能是腰椎間盤突出的誘因，所以無法排除劉某某的腰椎間盤突出不是2012年11月15日的外傷所致”。綜上，基于摔傷與腰椎間盤突出癥之間具有高度的關聯性，可以認定原告劉某某于2012年11月15日上午8時30分左右因摔倒致腰背部受傷的陳述屬實，第三人某公司主張只看見999急救車送原告劉某某去醫院，但不知道其是否受傷的意見本院不予支持。

關于原告劉某某患有腰椎間盤突出癥史是否影響本案工傷認定的問題。庭審中，第三人某公司認為根據病歷記載，原告劉某某患有腰椎間盤突出癥史屬于陳舊性疾病，且原告劉某某因腰椎間盤突出癥已經認定為工傷，現再次申請認定工傷不符合條件。本院認為，《工傷保險條例》的立法目的是保障因工作遭受事故傷害或者患職業病的職工獲得醫療救治和經濟補償，促進工傷預防和職業康復，分散用人單位的工傷風險。同時，受傷職工也不能重復地享受工傷保險待遇。經審理查明，2012年5月7日原告劉某某因腰椎間盤突出癥（L5-S1）部位受傷，某區人保局已作出工傷認定書。2012年11月15日摔傷部位，經診斷為腰椎間盤突出癥（L3-L4，L4-L5，L5-S1），此次的受傷部位與前次工傷認定的范圍雖存在部分重合，但并非同一部位的二次工傷認定，不符合“一事不再理”的原則，不會影響到本案所涉工傷認定。故第三人某公司認為原告劉某某前后兩次受傷部位相同，不能再次認定工傷的主張本院不予支持。

綜上，某區人保局認定原告劉某某所受傷害屬于工傷并無不當，被訴復議決定撤銷1221號工傷認定書屬認定事實不清、主要證據不足，本院依法應予糾正。原告劉某某請求撤銷被訴復議決定書的訴訟請求成立，本院予以支持。被告某區政府應在斟酌本案案情的基礎上，重新作出行政復議決定。

據此，依照《行政訴訟法》第七十條第（一）項之規定，判決：一、撤銷被告某區人民政府作出的被訴復議決定書；二、責令被告某區人民政府于本判決生效之日起六十日內重新作出行政復議決定。

一審判決作出后，被告某區政府和第三人不服提起上訴，二審法院經審理，維持了一審判決。

三、分析意見

本案屬于涉及工傷認定的行政復議案件。被告作出行政復議決定撤銷某區人保局作出的工傷認定書并責令其重新作出認定。被訴復議決定書改變了原行政行為，原告不服提起行政訴訟。而本案的爭議焦點在于原告遭受傷害是否發生在工作時間和工作原因導致。《工傷保險條例》第十四條第（一）項規定，在工作時間和工作場所內，因工作原因受到事故傷害的，應當認定為工傷。其中，認定工傷的要素在于“工作時間”“工作地點”“工作原因”。“工作時間”與“工作地點”是工傷認定的客觀事實要素，易于查明。“工作原因”屬于因果關系要素，即發生傷害的結果是由工作導致。因果關系的認定往往較為復雜，“工作原因”如何理解亦存在爭議。

1.“因工作原因”法規規定的解釋

“工作原因”的理解應當綜合考慮《工傷保險條例》的立法目的。《工傷保險條例》第一條規定，為了保障因工作遭受事故傷害或者患職業病的職工獲得醫療救治和經濟補償，促進工傷預防和職業康復，分散用人單位的工傷風險，制定本條例。該條例的立法目的是保障勞動者因工作遭受傷害時能夠獲得救治和補償。對于“工作原因”的理解應當從廣義角度和有利于勞動者的角度出發。本案中，原告應公司要求提交檢查，雖然不屬于其本職工作，但有單位安排的臨時性工作應當屬于“工作原因”。

2.“因工作原因”的因果關系查明

對于因果關系事實不明的情況下，應當運用舉證責任予以認定。舉證責任設定的意義就在于事實不清時，由誰承擔不利后果，從而定分止爭。《工傷保險條例》第十九條第二款規定，職工或者其近親屬認為是工傷，用人單位不認為是工傷的，由用人單位承擔舉證責任。被告以及第三人認為非因工作原因導致傷害結果應當承擔舉證責任，無法提供證據或者證據無法證明非因工作原因，應當承擔不利后果。本案中，在案證據不足以證明原告的傷害系非工作原因導致。

3.對“因工作原因”應作全面理解

工作原因并不嚴格限定在本職工作范圍內，根據用人單位安排所從事的其他臨時性工作或者為用人單位利益所付出的勞動也應被認定為工作原因，即職工為完成本職工作而從事的與工作內容有關勞動的合理延伸，也應當認定為因工作原因，由此所遭受的傷害也可以認定系工作原因所致。一般情況下，認定工傷需具備工作時間、工作場所和工作原因“三因素”。但在一些特殊情況下，是否因工作原因不明，在工作時間、工作場所內受到傷害，可以推定為工作原因，用人單位對此有異議的，應就非工作原因的主張承擔舉證責任。本案中，某區人保局認定原告劉某某屬于在工作時間、工作原因受傷并無不當。

4.依法、合理行政的原則

在事實無法查清之時，行政機關本著依法行政、合理行政的原則應當作出有利于行政相對人的決定，不至于使行政相對人排除在救濟途徑外。本案中，現有證據亦無法證明原告所受損害系非工作原因導致。此時，被告作為復議機關應當本著有利于原告權益保護的角度作出決定，而非撤銷被復議申請人作出的工傷認定。

（撰寫人：李世邦）