5 在行政復(fù)議中對舉證責(zé)任分配不當(dāng)?shù)姆ㄔ簯?yīng)予撤銷

——某公司訴某區(qū)政府行政復(fù)議案[9]

一、基本案情

2016年10月8日，原告某公司向被告某區(qū)政府申請行政復(fù)議，請求確認(rèn)被申請人某鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱鎮(zhèn)政府）強制拆除原告某公司房屋的具體行政行為違法。被告區(qū)政府于2016年10月10日受理了該復(fù)議申請。同日，被告區(qū)政府作出《行政復(fù)議答復(fù)通知書》，要求鎮(zhèn)政府于收到行政復(fù)議申請書副本之日起10日內(nèi)對該行政復(fù)議申請?zhí)岢鰰娲饛?fù)，并提交作出該具體行政行為的證據(jù)、依據(jù)和其他有關(guān)材料。2016年10月20日，鎮(zhèn)政府作出《行政復(fù)議答復(fù)書》，答復(fù)被告區(qū)政府：涉案建筑經(jīng)區(qū)有關(guān)部門認(rèn)定，未取得相應(yīng)的建設(shè)工程規(guī)劃許可證，屬于違法建設(shè)，鎮(zhèn)政府于2016年9月29日對涉案建筑予以拆除。鎮(zhèn)政府同時向被告區(qū)政府提交了78號復(fù)函（市規(guī)劃委某區(qū)分局發(fā)）作為作出該具體行政行為的證據(jù)。2016年11月2日，原告某公司向被告區(qū)政府提交《申請書》，提出采取聽證方式審理行政復(fù)議案件的申請。2016年11月22日，被告區(qū)政府作出被訴復(fù)議決定，主要內(nèi)容為：依據(jù)《行政強制法》第四十四條、第五十四條和《北京市禁止違法建設(shè)若干規(guī)定》第十二條、第十五條、第十七條、第二十條和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條的規(guī)定，強制拆除違法建設(shè)要履行立案、調(diào)查取證、責(zé)令改正、限期拆除、下達(dá)催告書等程序，后由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府組織拆除。原告某公司所建房屋未依法取得相應(yīng)的建設(shè)工程規(guī)劃許可證，屬于違法建設(shè)。但該區(qū)管轄范圍內(nèi)鎮(zhèn)政府未按照上述程序?qū)ι暾埲说倪`法建設(shè)進行拆除，屬于違反法定程序。依據(jù)《行政復(fù)議法》第二十八條第一款第（三）項的規(guī)定，決定確認(rèn)鎮(zhèn)政府2016年9月29日對該公司的建筑進行強制拆除的行為違法。并于2016年11月25日送達(dá)原告某公司。原告某公司不服該被訴復(fù)議決定，于2016年12月5日提起訴訟。

某公司訴稱，其自2006年5月起進行舊村改造，根據(jù)與某村簽訂的投資合作協(xié)議，取得了該村1400畝集體土地建設(shè)用地的使用權(quán)，并按批次辦理旅游養(yǎng)老項目建設(shè)的相關(guān)政府批文。2009年，第一期項目辦理了立項批準(zhǔn)文件、建設(shè)用地規(guī)劃意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證以及建設(shè)用地使用證等政府批文，并投資建設(shè)了7排聯(lián)排養(yǎng)老公寓。2010年，由于高鐵建設(shè)，建設(shè)工作被相關(guān)部門叫停。2016年9月27日，鎮(zhèn)政府向原告某公司下達(dá)《通知書》，認(rèn)定該公司位于該鎮(zhèn)某舊村改造綠色旅游商務(wù)區(qū)綜合服務(wù)樓及附屬設(shè)施一期地塊的一棟建筑（以下簡稱涉案建筑）為違法建設(shè)，限原告自行拆除，否則將強制拆除。2016年9月29日，鎮(zhèn)政府對原告某公司建筑物進行強制拆除。為此，原告于2016年10月8日向被告某區(qū)政府申請行政復(fù)議。2016年11月22日，被告某區(qū)政府作出被訴復(fù)議決定。原告某公司認(rèn)為其房屋擁有合法的建設(shè)工程規(guī)劃許可證，并在申請行政復(fù)議時，已經(jīng)向被告區(qū)政府提交了該房屋的建設(shè)工程規(guī)劃許可證及其他建設(shè)批文，被告區(qū)政府認(rèn)為原告某公司所建房屋未依法取得相應(yīng)建設(shè)工程規(guī)劃許可證，屬于違法建設(shè)錯誤，且被訴復(fù)議決定的這一認(rèn)定會直接影響將來的行政賠償案件的結(jié)果，故請求法院撤銷被告區(qū)政府作出的被訴復(fù)議決定。

被告區(qū)政府辯稱，被告區(qū)政府通過審查原告某公司及鎮(zhèn)政府提交的材料作出的被訴復(fù)議決定事實清楚、適用依據(jù)正確、程序合法。原告某公司在申請行政復(fù)議時未提交建設(shè)工程規(guī)劃許可證及其他建設(shè)批文，請求法院依法駁回原告某公司的訴訟請求。

二、審理結(jié)果

法院經(jīng)審理認(rèn)為，《行政復(fù)議法》第十三條第一款規(guī)定，對地方各級人民政府的具體行政行為不服的，向上一級地方人民政府申請行政復(fù)議。被告區(qū)政府作為上一級人民政府，具有對申請人某公司針對鎮(zhèn)政府提起的行政復(fù)議申請進行處理的法定職權(quán)。

本案的爭議焦點為，被告區(qū)政府在其作出的被訴復(fù)議決定中認(rèn)定涉案建筑為違法建設(shè)的證據(jù)是否充分。本案中，被告區(qū)政府收到原告某公司的行政復(fù)議申請后，根據(jù)被申請人鎮(zhèn)政府提出的書面答復(fù)及78號復(fù)函認(rèn)為原告某公司所建房屋未依法取得相應(yīng)的建設(shè)工程規(guī)劃許可證，屬于違法建設(shè)。但原告某公司在《行政復(fù)議申請書》中明確載明“2009年，第一期項目（即舊村改造綠色旅游綜合商務(wù)樓及附屬設(shè)施）辦理了立項批準(zhǔn)文件、建設(shè)用地規(guī)劃意見書、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證以及建設(shè)用地使用證等政府批文，并投資建設(shè)了7排聯(lián)排養(yǎng)老公寓房”。法院認(rèn)為，針對前述情況，在原告某公司及被申請人鎮(zhèn)政府在行政復(fù)議過程中提交材料的內(nèi)容存在矛盾的情況下，被告區(qū)政府未進行調(diào)查取證，徑行認(rèn)定原告某公司所建房屋未依法取得相應(yīng)的建設(shè)工程規(guī)劃許可證系違法建設(shè)，屬于主要證據(jù)不足，認(rèn)定事實不清。綜上，依照《行政訴訟法》第七十條第（一）項之規(guī)定，判決如下：一、撤銷被告某區(qū)政府作出的《行政復(fù)議決定書》；二、被告某區(qū)政府于本判決生效之日起在法定期限內(nèi)對原告北京某公司的行政復(fù)議申請重新作出答復(fù)。

判決作出后，雙方當(dāng)事人均未上訴，判決已生效。

三、分析意見

本案屬于違法建設(shè)行政強制引發(fā)的行政復(fù)議案件。違法建設(shè)行政強制案件的特點是，法院在審理涉及違法建設(shè)確認(rèn)的案件中，面臨的問題往往千頭萬緒，法律適用難點重重，法律之外的因素較多。本案中，原告公司的訴稱與被告區(qū)政府的辯稱，明顯存在矛盾之處。在行政訴訟中，因為涉及較多的行政裁量因素及專業(yè)性知識，法院往往既不便也沒有能力對與案件有關(guān)的行政行為進行全面審查，只能以現(xiàn)有行政行為為依據(jù)對被訴行為進行審查。從充分保護行政相對人的權(quán)利的角度出發(fā)，在尊重政府行政權(quán)的前提下，法院在審查有關(guān)案件時還應(yīng)當(dāng)采用行政法上的正當(dāng)程序原則作為判斷被訴行政行為合法與否的標(biāo)準(zhǔn)。

一般認(rèn)為，正當(dāng)程序原則包括避免偏私原則、行政參與原則與行政公開原則。在本案中，根據(jù)裁判結(jié)果，法院認(rèn)為爭議焦點為被告區(qū)政府在其作出的被訴復(fù)議決定中認(rèn)定涉案建筑為違法建設(shè)的證據(jù)是否充分，經(jīng)過審理后，進一步認(rèn)為在原告某公司及被申請人鎮(zhèn)政府在行政復(fù)議過程中提交材料的內(nèi)容存在矛盾的情況下，被告區(qū)政府未進行調(diào)查取證，徑行認(rèn)定原告某公司所建房屋未依法取得相應(yīng)的建設(shè)工程規(guī)劃許可證系違法建設(shè)，屬于主要證據(jù)不足，認(rèn)定事實不清。因此，從正當(dāng)程序原則角度看，與之聯(lián)系最為密切的是行政參與原則，具體來說，是當(dāng)事人申辯權(quán)的行使。

根據(jù)《行政復(fù)議法》第二十二條的規(guī)定，上級政府對被復(fù)議機關(guān)的行政行為采取書面審查方式，只有在申請人提出要求或者行政復(fù)議機關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機構(gòu)認(rèn)為有必要時，才可以向有關(guān)組織和人員調(diào)查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。這樣的規(guī)定就導(dǎo)致了，在實踐中，書面審查所依據(jù)的材料往往只是被復(fù)議機關(guān)行政行為的書面依據(jù)及復(fù)議申請人提交的申請，而復(fù)議機關(guān)一般僅僅對被復(fù)議行為的行為依據(jù)進行審查。

行政機關(guān)作出行政行為時，應(yīng)當(dāng)包括當(dāng)事人的陳述與申辯。那么，行政機關(guān)在前一階段行政行為中對待當(dāng)事人的陳述與申辯，與在行政復(fù)議階段對待當(dāng)事人的陳述與申辯，在應(yīng)對上有何不同？如前所述，實踐中復(fù)議機關(guān)往往只對被復(fù)議行為的行為依據(jù)進行審查，當(dāng)事人的陳述與申辯僅作為被復(fù)議行政行為依據(jù)的一部分，這就導(dǎo)致了在復(fù)議階段當(dāng)事人申辯權(quán)行使的落空。應(yīng)當(dāng)指出的是，從行政法上的正當(dāng)程序原則角度出發(fā)，對復(fù)議階段當(dāng)事人的申辯，復(fù)議機關(guān)也應(yīng)當(dāng)給予更多的關(guān)注與回應(yīng)。

在本案中，法院指出鎮(zhèn)政府在行政復(fù)議過程中提交材料的內(nèi)容存在矛盾的情況下，被告區(qū)政府未進行調(diào)查取證，徑行認(rèn)定原告某公司所建房屋未依法取得相應(yīng)的建設(shè)工程規(guī)劃許可證系違法建設(shè)，屬于主要證據(jù)不足，認(rèn)定事實不清。這一思路實際上指出了被告的行為違反了《行政復(fù)議法》第二十二條的規(guī)定，沒有充分聽取行政相對人的意見，在證據(jù)存在矛盾的情況下，也未對當(dāng)事人的申辯進行回應(yīng)，也就是侵犯了相對人的申辯權(quán)，違反了正當(dāng)程序原則。因此，本案確立以下規(guī)則：在行政復(fù)議中，復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)充分尊重當(dāng)事人的申辯權(quán)，不僅要審查行政行為的依據(jù)，還應(yīng)當(dāng)在行政相對人提出相反主張的情況下，單獨審查其陳述與申辯，否則應(yīng)被確認(rèn)違法。

（撰寫人：李曉飛）