5 開具優惠購房證明是否屬于政府的法定職責

——楊某、陳某訴淮安市淮陰區碼頭鎮人民政府履行法定職責案

【案件基本信息】

1.裁判書字號

江蘇省淮安市中級人民法院（2018）蘇08行終98號行政判決書

2.案由：要求履行法定職責糾紛

3.當事人

原告（上訴人）：楊某、陳某

被告（被上訴人）：淮安市淮陰區碼頭鎮人民政府（以下簡稱碼頭鎮政府）

【基本案情】

楊某、陳某（二人系夫妻關系）為碼頭鎮政府陶閘村六組村民。因許渡大橋等項目建設需要，碼頭鎮部分農戶房屋需要搬遷，楊某戶位于碼頭鎮陶閘村六組集體土地的房屋在搬遷范圍內。2015年5月4日，楊某、陳某與拆遷實施單位碼頭鎮陶閘村委會簽訂了《房屋拆遷補償安置協議》，該協議約定被拆遷房屋及附屬物補償應得補償款221617.3元，楊某戶應搬遷物品后交付拆除，協議對安置房的地點、面積、安置過渡費未有約定。協議簽訂后，楊某戶因未享受到安置房購房的優惠，要求碼頭鎮政府出具優惠證明被拒絕，遂提起本案訴訟。

案涉《證明》的主要內容為：某安置小區，茲有碼頭鎮某村某組某戶，因某需要，對該戶房屋進行拆遷，其現到貴安置小區協商代建住房一套，請貴單位按照與我單位雙方約定事項予以辦理，署名單位為碼頭鎮政府。

【案件焦點】

出具購房優惠證明是否屬于碼頭鎮政府的法定職責。

【法院裁判要旨】

江蘇省淮安市淮陰區人民法院經審理認為：本案的主要爭議焦點為被告碼頭鎮政府向拆遷戶出具的優惠證明的行為是否屬于行政行為。本案中，原告主張被告按照補償方案應出具而未向原告出具的購房優惠證明，但涉案補償協議中并無被告作出過相關承諾的內容，原告亦未提供證據證明被告碼頭鎮政府出具優惠證明是在履行其法定職責。從查明的事實來看，被告在對拆遷戶出具優惠證明的過程中，發揮的作用應當是一種協調作用，主要證明某戶為拆遷戶，幫助拆遷戶在購買安置小區時能享受一定的優惠，而此種協調行為并非被告碼頭鎮政府在行使某種法定職責。因此，不能構成行政法意義上的行政承諾，被告碼頭鎮政府在本案中并未實施或怠于履行法定職責，被訴行為不屬于行政行為，原告提起本訴不符合法定起訴條件。

據此，江蘇省淮安市淮陰區人民法院依照《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十九條第一款第一項的規定，裁定如下：

駁回原告楊某、陳某的起訴。

楊某、陳某不服一審裁定，提起上訴。江蘇省淮安市中級人民法院經審理認為：履行法定職責之訴中的法定職責，既包括行政機關應當履行法律、法規或規章規定的職責，也包括行政機關因自己承諾或者行政允諾而產生的職責。本案中，依照修改前的《中華人民共和國土地管理法》的相關規定，在集體土地房屋拆遷中，給予被拆遷人合法、合理的補償安置是地方人民政府的行政職責。上訴人楊某、陳某與村委會簽訂的房屋拆遷補償安置協議中，雖然并未約定楊某、陳某在協議中可以獲得的安置房屋的面積、位置以及價格，但根據被上訴人碼頭鎮政府在補償安置中的實際做法以及其與開發商的具體約定，實際上被上訴人碼頭鎮政府是提供一種優惠的購買方式，以讓被拆遷人通過獲取補償費用來購買房屋。上訴人的房屋因需要被拆遷，其有權獲得房屋補償或者以優惠的方式獲得安置房以滿足其基本的居住權。從一審法院調查獲取的證明內容看，該證明系被上訴人向被拆遷人提供。被拆遷人有此證明，才可以以優惠的方式購買房屋，最終實現居住的目的。該證明并非被上訴人碼頭鎮政府可開或者可不開，實質上是碼頭鎮政府在拆遷中對被拆遷人作出的一種普遍的承諾，其具有這樣的法定職責。上訴人認為被上訴人碼頭鎮政府沒有依法履行其承諾的職責，有權向人民法院提起訴訟，一審法院認為被上訴人不具有法定職責，不屬于行政行為，從而裁定駁回上訴人的起訴錯誤，依法應予以糾正。

據此，江蘇省淮安市中級人民法院依據《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第二項之規定，裁定如下：

一、撤銷淮安市淮陰區人民法院（2018）蘇0814行初59號行政裁定；

二、指令淮安市淮陰區人民法院繼續審理。

江蘇省淮安市淮陰區人民法院在繼續審理過程中，碼頭鎮政府向楊某戶出具了證明，楊某戶遂得以優惠購房。原告楊某、陳某于2018年12月18日向法院申請撤回起訴，法院遂裁定予以準許。該行政爭議得以實質性化解。

【法官后語】

集體土地房屋征收（又稱集體土地房屋拆遷）引發的行政案件，是當前行政案件的重要類型。根據修改前的《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》以及地方法規、規章等有關規定，實施集體土地房屋拆遷應當對集體土地上的房屋及地上附著物予以補償。集體土地房屋及附著物的補償費歸房屋及附著物的所有人，也就是被拆遷村民所有。

集體土地房屋拆遷中，被拆遷農戶與拆遷實施單位、拆遷人簽訂的《房屋拆遷補償安置協議》符合行政協議的構成案件，應認定為行政協議而非民事協議。一般而言，集體土地房屋拆遷應在取得征地批準后，由地方政府或行政主管部門依職權開展補償安置工作。村委會或拆遷公司參與補償安置協議的簽訂或簽字，一般應視為其接受有關行政主體的委托，該協議中行政機關一方應是具有或履行安置補償職責的地方政府、有關部門。例外情況是，村委會在不改變土地集體所有性質的前提下，對集體組織村民使用的建設用地通過行使村民自治權的形式，對集體土地在成員內部進行優化調整并自行對集體組織村民的房屋進行安置而簽訂的搬遷等協議，才可作為民事協議，該類爭議才應通過民事訴訟途徑解決。

當前，集體土地房屋拆遷的相關立法嚴重滯后，修改前的《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》《江蘇省土地管理條例》僅原則性規定了集體土地房屋作為地上的附著物應按照一定的標準給予補償。例如，《江蘇省土地管理條例》規定“房屋及其他建筑物、構筑物的補償，按照重置價格結合成新確定”；“土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費的具體標準，由設區的市人民政府確定，并報省人民政府備案”等內容。由此，集體土地房屋拆遷的具體補償標準，大多由設區的地級市依照該省條例的授權自行確定相關標準。

根據《國有土地上房屋征收與補償條例》的有關規定，國有土地上房屋征收中被征收人有權選擇產權調換或貨幣補償，亦即被征收人享有補償方式的選擇權。集體土地房屋拆遷，本質上是對集體土地上被拆遷農民房屋的征收，被拆遷農民將因此而失去居住的房屋。從各地集體土地拆遷實際看，集體土地房屋拆遷其補償并不局限于貨幣補償，通常都包含產權調換、貨幣補償等補償方式。因此，為保障被拆遷農民的正常居住權益以及獲得公平合理的補償，地方政府及有關部門在拆遷補償中應當提供包括產權調換在內的補償方式供被拆遷農戶選擇，以妥善解決被拆遷農民的房屋居住問題。

拆遷補償安置的具體內容一般由拆遷人與被拆遷農戶通過簽訂補償安置協議的方式予以約定。集體土地拆遷中，不能達成安置補償協議的，有權行政機關也應依法作出補償決定，而不應久拖不決、不予處理。考慮各地拆遷狀況的不同，補償安置協議中未約定安置房屋的內容部分，也不能一概認為被拆遷農民已經放棄了產權調換而選擇了貨幣補償，即不應輕易地剝奪被拆遷農民對補償方式的選擇權，尤其應當妥善處理房屋拆遷后被拆遷農民的居住問題。

補償安置協議中雖未對安置房屋面積、地點等問題進行約定，但地方政府及有關部門允許被拆遷農民到安置小區等地自行購買房屋，并通過其出具證明來保障被拆遷農戶享受購房優惠待遇，可以視為在拆遷中提供了安置居住房屋的補償方式，能夠合理地滿足被拆遷農民的住房安置需求。據此，被拆遷農民要求地方政府出具優惠購房的證明，可以認定系其應當履行的法定職責。

編寫人：江蘇省淮安市中級人民法院 王伏剛