6 履職之訴中拒絕性決定的裁判方式

——王甲訴重慶市北碚區(qū)國土資源管理分局履行法定職責案

【案件基本信息】

1.裁判書字號

重慶市北碚區(qū)人民法院（2018）渝0109行初154號行政判決書

2.案由：履行法定職責糾紛

3.當事人

原告：王甲

被告：重慶市北碚區(qū)國土資源管理分局

第三人：重慶市北碚區(qū)人民政府征地辦公室、萬乙

【基本案情】

王甲、萬乙系同母異父的兄弟。母親周某于1964年去貴州與王某同居生活中生育長子王甲。1967年12月，周某帶著王甲回現(xiàn)住地與萬某同居生活，生育萬乙、萬丙（女）。萬某已于征地前去世多年。王甲與前妻楊某于1999年12月6日離婚。楊某于2001年4月13日分戶，二人婚生子王乙隨其母楊某一戶。

因實施重慶三環(huán)高速公路合川至長壽段靜觀至復興道路防護綠化工程，重慶市北碚區(qū)人民政府于2017年4月14日發(fā)布征地公告征收部分集體土地，王甲戶位于“北碚區(qū)靜觀鎮(zhèn)天星村吳家堡佛耳4社”部分承包地在征收范圍內，該戶承包合同上記載承包“耕地2.93畝”，農村土地承包經營權證記載“原承包證總面積2.969畝”。經萬乙戶、王甲戶代表在場指界、簽字認可，征地實施人員將王甲戶承包地上38平方米確認給萬乙。2017年6月21日，靜觀鎮(zhèn)天星村將《征地人員安置人數(shù)》在該村吳家堡組張貼，該表顯示：“天星村吳家堡組征地前人均耕地面積1.1486畝，此次征收農用地土地面積16.02畝，市政府批準征地人員安置人數(shù)15人。按53號令第四十一條第二項被征地多少依次確認人員安置人數(shù)15人（楊彬、聶征蘭等）。王甲戶現(xiàn)有農業(yè)人口1人，承包地面積2.93畝，以前征地面積（空白），本次征地面積0.261畝，征地后剩余面積2.669畝，征地人員安置人數(shù)0。”原告堅持認為其符合農轉非條件，于2018年4月11日向被告郵寄書面申請。被告于2018年4月12日收到后，于2018年6月3日作出《關于王甲來信反映問題的回復》：“根據北碚府發(fā)〔2013〕59號文第三條規(guī)定，請到靜觀鎮(zhèn)政府或區(qū)征地辦咨詢。”

【案件焦點】

原告請求被告依照政策規(guī)定給予其農轉非待遇不能成立，但被告的答復亦不合法時，如何裁判。

【法院裁判要旨】

重慶市北碚區(qū)人民法院經審理認為：楊某雖與王甲離婚、分戶，但因王甲戶土地承包經營權證記載共有權人為楊某、王乙，在計算原告戶農轉非人數(shù)時，應將兩戶合并計算，而不能機械地以王甲戶的在籍常住人口登記為計算依據。被告庭審中一方面陳述“按實際戶籍人數(shù)”來確定該戶農轉非人數(shù)，另一方面又稱“即便按照承包證上的面積及人數(shù)來確定安置人數(shù)，原告也沒有人員安置資格”。被告直至本案庭審中都沒對農轉非計算方式予以明確，實屬不當。原告則稱，應以該戶農村土地承包經營權證記載的權利人4人計算人平面積，且原告戶承包地中有0.72畝系其繼父萬某的承包地，一直系由已分戶的母親周某、弟弟萬乙耕種，應予扣除，則原告戶人平耕地面積為（2.969-0.72-0.261）÷4=0.497畝，小于0.5畝，原告屬于農轉非人員。本案原告實為對該戶征地農轉非人員安置對象的認定有異議，依據《重慶市征地補償安置爭議協(xié)調裁決辦法》第七條規(guī)定，需由原告先行經過協(xié)調、裁決的法定程序。原告徑直在本案中要求被告依照政策規(guī)定給予其農轉非待遇并及時補辦相關手續(xù)的訴訟請求缺乏事實和法律依據，法院不予采納。

被告依原告申請確系在兩個月內作出回復，但該回復顯然是將原告的履職申請作為信訪事項對待。《重慶市國土房管局辦公室關于進一步規(guī)范履行法定職責申請答復相關工作的通知》第二條指出，“針對行政相對人提出的要求履行相關法定職責的申請，應對申請書進行全面審查。屬于要求履行法定職責申請的，各單位要進行登記，建立工作臺賬，明確辦理人員，辦理時限。對屬于職能職責范圍的，應當依法按相關程序作出答復；答復內容應全面、客觀、準確，同時應當有針對性、有法律依據”。而案涉回復違反了該通知的上述要求，其所適用的法律依據為北碚府發(fā)〔2013〕59號文第三條，其內容為，“區(qū)國土資源管理分局為征地補償安置政策主管部門；區(qū)征地辦公室負責組織征地實施工作……各鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處和園區(qū)（管委會）應協(xié)助完成征地補償、安置等各項工作”。案涉回復并未對原告申請作出有針對性、明確的意見，適用法律錯誤，應予撤銷。因本案原告起訴被告履行法定職責前未經協(xié)調、裁決的法定程序，若法院再判決被告重新回復不符合高效便民、訴訟經濟的原則，亦無實際意義。

重慶市北碚區(qū)人民法院依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條、第六十九條之規(guī)定，作出如下判決：

一、撤銷被告重慶市北碚區(qū)國土資源管理分局于2018年6月3日作出的《關于王甲來信反映問題的回復》；

二、駁回原告王甲的其他訴訟請求。

【法官后語】

一、應否準予原告提出兩項不同種類的訴訟請求

根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十八條的規(guī)定，行政訴訟的原告提起訴訟，既可以請求判決撤銷或者變更行政行為，也可以請求判決行政機關履行特定法定職責或者給付義務，等等。如若在同一起行政訴訟案件中既存在撤銷的訴訟請求，又要求履行法定職責的訴訟請求，不能簡單認定原告的起訴有違“一案一訴”原則、屬于訴訟請求不明確。在履行法定職責之訴中，通常都會包括撤銷一個拒絕性決定的請求。原告真正的訴訟目標不是撤銷，而仍然是其提出的申請最終能否獲得準許。

二、拒絕性決定合法與否與行政判決的對應關系

（一）拒絕性決定合法

《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條規(guī)定，行政行為證據確鑿，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，或者原告申請被告履行法定職責或者給付義務理由不成立的，人民法院判決駁回原告的訴訟請求。行政機關應相對人的申請作出的拒絕性決定事實清楚、適用法律正確、程序合法的，則屬于“原告申請被告履行法定職責理由不成立的”情形，依照該條規(guī)定，判決駁回原告訴訟請求。

（二）拒絕性決定違法、原告訴求成立

《中華人民共和國行政訴訟法》第七十二條規(guī)定，人民法院經過審理，查明被告不履行法定職責的，判決被告在一定期限內履行。《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十一條規(guī)定，原告請求被告履行法定職責的理由成立，被告違法拒絕履行或者無正當理由逾期不予答復的，人民法院可以根據行政訴訟法第七十二條的規(guī)定，判決被告在一定期限內依法履行原告請求的法定職責；尚需被告調查或者裁量的，應當判決被告針對原告的請求重新作出處理。如信息公開案件中，法院經審查認為被告應當依法公開原告所申請信息，其不予公開回復理由不成立的，判決撤銷該回復，責令行政機關履行相應的法定職責。推而廣之，對于此種情形下的履行法定職責之訴，可在判項中逐一對原告的訴訟請求予以回應，撤銷原拒絕性決定、責令被告履職（若原告之訴請為判令行政機關作出答復、未一并要求撤銷原拒絕性決定的，人民法院根據上列條文在判決主文里闡述原回復不符合法律規(guī)定應予撤銷，但不單獨對此作為判項之一）。

（三）拒絕性決定違法、原告訴求缺乏理據

1.拒絕性決定存在程序上輕微違法

主要是指行政機關原行為超期作出的情形。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十四條第一款第二項規(guī)定，行政行為程序輕微違法，但對原告權利不產生實際影響的，人民法院判決確認違法，但不撤銷行政行為。此種情形下，判決確認拒絕性決定程序違法，駁回原告其他訴訟請求。

2.拒絕性決定存在實體上違法

原告的申請理由不能成立，但行政機關的決定具有實體上違法時，原告對此有加以撤銷的利益。如若再判決被告重新作出決定不符合高效便民、訴訟經濟的原則，亦無實際意義。人民法院可依據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條、第六十九條，判決撤銷原決定，駁回原告的其他訴訟請求。

編寫人：重慶市北碚區(qū)人民法院 向品