3 行政機關履行法定職責應當結(jié)合職責性質(zhì)全面、積極、審慎履責

——杜某訴北京市朝陽區(qū)公安消防支隊及朝陽公安分局履行消防安全職責案

【案件基本信息】

1.裁判書字號

北京市第三中級人民法院（2018）京03行終551號行政判決書

2.案由：履行法定職責糾紛

3.當事人

原告（被上訴人）：杜某

被告（上訴人）：北京市朝陽區(qū)公安消防支隊（以下簡稱朝陽消防支隊）、北京市公安局朝陽分局（以下簡稱朝陽公安分局）

【基本案情】

2017年4月19日，原告之妻張某通過96119舉報投訴熱線，反映“朝陽區(qū)北郎家園社區(qū)光華路×號×××國際公寓×座3103號門朝外開，影響其他住戶疏散”。朝陽消防支隊接舉報后交由朝陽公安分局建外派出所辦理。社區(qū)民警與社區(qū)居委會干部及物業(yè)公司工作人員于次日赴該公寓對舉報事項進行現(xiàn)場核查。核查結(jié)果為，3103號業(yè)主防盜門并非長期外開，即使外開，樓道也留有40厘米左右的通過寬度。經(jīng)向物業(yè)公司了解，該業(yè)主對此防盜門也是隨開隨關，并沒有占用樓道空間的主觀故意。物業(yè)公司曾與該業(yè)主就是否同意更改防盜門方向進行溝通，但遭到拒絕。針對住宅戶門開啟方向問題，現(xiàn)行規(guī)范中沒有明確要求，舉報人所反映的問題不屬于消防隱患，舉報不屬實。朝陽消防支隊將上述核查結(jié)果電話回復舉報人。2017年5月9日、5月12日，朝陽公安分局建外派出所北郎東社區(qū)民警再次進行核查。經(jīng)核查認為，現(xiàn)行的《建筑設計防火規(guī)范》（GB50016-2014）中對于住宅安全疏散有相關規(guī)定，其中5.5.30條要求“住宅建筑的戶門、安全出口、疏散走道和疏散樓梯的各自凈寬度應經(jīng)計算確定，且戶門和安全出口的凈寬度不應小于1.10m”。按照舉報人提供的已于2015年5月1日廢止的《高層民用建筑設計防火規(guī)范》（GB50045-95，2005年版），其第6.1.9條規(guī)定要求“高層建筑內(nèi)走道的凈寬，應按通過人數(shù)每100人不小于1.00m計算；高層建筑首層疏散外門的總寬度，應按人數(shù)最多的一層每100人不小于1.00m計算。首層疏散外門和走道的凈寬不應小于表6.1.9的規(guī)定”。表6.1.9中要求居住建筑單面布房的走道凈寬不小于1.20m，雙面布房的凈寬不小于1.30m。根據(jù)現(xiàn)場核查及舉報人測量的疏散走道寬度1.44m的現(xiàn)狀，均滿足現(xiàn)行規(guī)范與舊規(guī)范，沒有涉及戶門開啟方向的相關規(guī)定，舉報人反映的問題不屬于消防隱患，核查發(fā)現(xiàn)該舉報不屬實。

此后，原告認為朝陽消防支隊不履行法定職責，于2017年6月9日向朝陽公安分局申請行政復議。2017年8月8日，朝陽公安分局作出被訴《駁回行政復議申請決定書》。

【案件焦點】

朝陽消防支隊已經(jīng)開展的消防安全監(jiān)督工作是否足以達到充分全面的標準。

【法院裁判要旨】

北京市朝陽區(qū)人民法院經(jīng)審理認為：國家標準沒有規(guī)定入戶門開啟方向、原告居住的樓層樓道寬度符合國家標準成為朝陽消防支隊判斷是否存在消防安全隱患的主要衡量標準。

行政機關不僅應及時履行行政職責，還應確保管理全面、準確、到位，以依法實現(xiàn)履責目的為根本追求。消防法以預防火災和減少火災危害，加強應急救援工作，保護人身、財產(chǎn)安全，維護公共安全為宗旨。公安機關消防機構(gòu)作為消防安全監(jiān)督的責任主體，對于關乎人身、財產(chǎn)和公共安全的事項，在進行執(zhí)法檢查工作中應采取審慎的態(tài)度。根據(jù)不同的建筑結(jié)構(gòu)、人員居住情況等相關因素，充分評估，細致排查消防安全隱患，并在此基礎上作出負責任的結(jié)論意見。本案中，雖然原告所居住樓層的樓道寬度符合國家標準，且在我國現(xiàn)有國家標準中關于普通住宅住戶的入戶門開啟方向確實沒有強制性規(guī)定，但有關國家標準僅是消防安全檢查中必須執(zhí)行的不可逾越的底線。以常人的一般生活經(jīng)驗判斷，當火災或自然災害等極端事件發(fā)生時，如戶門開啟方向這類細節(jié)設置均存在降低逃生概率的可能性。公安機關消防機構(gòu)作為消防安全的主管機關，在依據(jù)國家標準規(guī)定的底線基礎上，更具有根據(jù)住戶所在位置、區(qū)域特點、疏散通道寬度、樓層住戶量等因素，對入戶門開啟方向是否構(gòu)成對公共安全的影響進行判斷的義務，該支隊仍具有發(fā)揮其專業(yè)技術優(yōu)勢進一步履行消防安全監(jiān)督職責的空間。一審法院遂作出如下判決：

一、撤銷朝陽公安分局作出的京公朝復駁字〔2017〕第0601號《駁回行政復議申請決定書》；

二、判令朝陽消防支隊繼續(xù)履行消防監(jiān)督檢查的法定職責，于本判決生效之日起三十日內(nèi)重新針對原告杜某投訴的事項進行行政處理。

朝陽消防支隊和朝陽公安分局上訴提出一審法院判決履責無法律依據(jù)，消防部門已無進一步的執(zhí)法空間，請求二審法院撤銷一審判決。北京市第三中級人民法院同意一審法院裁判意見。

【法官后語】

針對行政機關不作為或者不履行法定職責可以提起履責之訴。行政不作為大致可以分為以下三種情形：純粹不作為、拖延履責、拒絕作為。純粹不作為和拖延履責的判斷標準相對而言比較好掌握，而對行政機關明確拒絕履行法定職責的拒絕性決定如何進行審查和判斷在實務中沒有明確和統(tǒng)一的標準。拒絕性決定的審查要點在于行政機關是否依法履行了法律賦予的職責。對拒絕性決定提起的訴訟屬于履責之訴，而非撤銷之訴，是因為如果從撤銷之訴的角度對拒絕性決定進行審查，將僅僅停留在對行政機關已經(jīng)做出的行為的合法性進行判斷，必然造成對行政機關是否實體履責的忽視，也將限制司法能動性的發(fā)揮，無法對行政權(quán)進行有效監(jiān)督。

拒絕性決定的特點在于行政機關作出了明確的拒絕履行原告要求的答復，所以不能簡單以行政機關是否作出答復、是否進行了調(diào)查、是否滿足了原告訴訟目的來進行判斷是否履責，而需要探究行政機關是否在實質(zhì)上履行了法定職責。

就本案而言，關于被告朝陽消防支隊是否充分履行了法定職責存在兩種觀點。第一種觀點認為朝陽消防支隊已經(jīng)充分履行了法定職責。理由在于，朝陽消防支隊對是否存在消防隱患具有專業(yè)判斷權(quán)，其對涉案戶門開啟方向是否構(gòu)成消防安全隱患已經(jīng)進行了調(diào)查，并且經(jīng)過實地測量，結(jié)合相關國家標準的規(guī)定，認定涉案樓道寬度符合國家標準，相關規(guī)定也沒有對入戶門方向有強制性規(guī)定，因此朝陽消防支隊在專業(yè)判斷的基礎上得出不存在消防安全隱患的結(jié)論已經(jīng)履行了相應的法律職責，法院無權(quán)對涉及專業(yè)判斷的事項進行審查。另一種觀點即本案判決思路，認為朝陽消防支隊并未充分履行法定職責。理由在于，朝陽消防支隊雖然對涉案事項進行了調(diào)查，并且涉案樓道寬度確實符合國家標準，但是從消防支隊所承擔的法律職責來看，其負有預防和減少火災危害，保護人身和財產(chǎn)安全的法定職責，所以其在履行職責時不能僅僅考慮涉案事項是否符合相關國家標準，而是應該從消防安全的角度出發(fā)，對涉案事項是否構(gòu)成火災隱患，是否影響公共安全等綜合各種因素進行判斷，故朝陽消防支隊在本案中的履責明顯是不充分、不全面的。

本案被告的答辯意見實際涉及的是司法審查與行政專業(yè)判斷權(quán)之間的關系，司法審查應當尊重行政專業(yè)判斷能力和自由裁量空間，這是行政首次判斷權(quán)理論的基本內(nèi)容。在拒絕性決定的履責之訴中，存在行政機關進行了首次判斷之后作出了拒絕性的判斷和結(jié)論，在這種情況下司法審查既不能突破對行政機關專業(yè)判斷的尊重，認可行政機關對涉及專業(yè)事項進行的專業(yè)認定，又應當合理審查行政機關進行專業(yè)判斷的出發(fā)點是否合理，考慮因素是否全面、裁量范圍是否適當，不能一概推托以行政專業(yè)判斷而直接放棄司法審查權(quán)。就本案來看，不能當然認定被告朝陽消防支隊進行了上述專業(yè)判斷就徑行認定其履行了保障消防安全的法定職責。一審法院從消防安全職責的特殊性為切入點，認為朝陽消防支隊沒有從積極排除妨害消防安全因素的角度進行全面履責從而認定消防支隊構(gòu)成不履行法定職責，法院并沒有直接對消防支隊的專業(yè)判斷進行審查，認定其具有進一步發(fā)揮專業(yè)技術優(yōu)勢的空間，因而不構(gòu)成對行政專業(yè)判斷權(quán)的侵犯。

編寫人：北京市朝陽區(qū)人民法院 朱軍巍 李丹丹