2 行政機關履行法定職責期限未滿，不可提起行政復議或行政訴訟

——蔡某等訴瑞安市稅務局、瑞安市人民政府不履行法定職責案

【案件基本信息】

1.裁判書字號

浙江省溫州市中級人民法院（2018）浙03行終480號行政裁定書

2.案由：不履行法定職責糾紛

3.當事人

原告（上訴人）：蔡某等31人

被告（被上訴人）：浙江省瑞安市國家稅務局（以下簡稱瑞安市稅務局）、浙江省瑞安市人民政府（以下簡稱瑞安市人民政府）

【基本案情】

蔡某等31人系瑞安市上望街道雅儒村村民，因懷疑安置地瑞安市宏都小區在建設過程中相關部門存在偷稅漏稅情況，包含原告在內的33名雅儒村村民于2017年10月11日向被告瑞安市稅務局發出《查出偷稅申請書》，瑞安市稅務局稅收違法案件舉報中心于同年10月16日受理并移交稅務稽查局辦理，稅務稽查局展開調查核實工作并于2018年1月15日將檢舉事項調查結果回復舉報中心。2018年1月27日，被告向原告等人送達《稅收違法行為檢舉線索檢查情況書面告知書》。另，原告等人于2018年1月2日向被告瑞安市人民政府申請行政復議，復議請求為“1.確認被申請人收到申請人的查處偷稅申請后沒有依法回復的行為違法；2.責令被申請人作出回復”。瑞安市人民政府于同年1月9日受理原告的復議申請，審理過程中因查明瑞安市稅務局已針對檢舉事項作出調查處理并將查辦結果告知檢舉人，故駁回原告等人的復議申請。原告遂以兩被告不履行法定職責為由，于2018年3月22日訴至瑞安市人民法院，訴訟請求為“1.確認被告瑞安市稅務局收到原告的查處偷稅申請后沒有依法回復的行為違法；2.判令瑞安市稅務局作出回復；3.撤銷被告瑞安市人民政府作出的《行政復議決定書》”。

【案件焦點】

本案瑞安市稅務局是否在法定期限內對原告的履行法定職責申請作出處理。

【法院裁判要旨】

浙江省瑞安市人民法院經審理認為：《中華人民共和國行政復議法實施條例》第十六條規定，公民、法人或者其他組織申請行政機關履行法定職責，行政機關未履行的，行政復議申請期限依照下列規定計算：（一）有履行期限規定的，自履行期限屆滿之日起計算……《中華人民共和國行政訴訟法》第四十七條第一款規定，公民、法人或者其他組織申請行政機關履行保護其人身權、財產權等合法權益的法定職責，行政機關在接到申請之日起兩個月內不履行的，公民、法人或者其他組織可以向人民法院提起訴訟。法律、法規對行政機關履行職責的期限另有規定的，從其規定。由上述法律規定可知，公民、法人和其他組織申請行政機關履行法定職責的，應當給予行政機關針對申請作出處理的法定期間，在此期間屆滿之前指控行政機關不履行法定職責屬于時間未成熟。根據《稅收違法行為檢舉管理辦法》第十八條第二款的規定，本級稅務機關稽查局直接查辦的檢舉案件，除有特定時限者以外，承辦部門應當在收到紙質交辦單以后3個月內將查辦結果報告本級稅務機關稽查局負責人并回復舉報中心。可見，稅務機關針對稅收違法行為檢舉的處理期限應當自受理之日起3個月內反饋至稅收違法案件舉報中心。本案中，被告瑞安市稅務局于2017年10月16日受理原告等人的舉報事項申請，其履行法定職責的期限應當至2018年1月16日方才屆滿。故原告等人以瑞安市稅務局未在法定期限回復為由于2018年1月2日向瑞安市人民政府申請行政復議，不符合復議受理條件。現瑞安市人民政府受理了原告等人的復議申請，不符合上述規定。故此，依據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百三十六條第七款的規定，裁定如下：

駁回蔡某等31人的起訴。

原告不服一審判決，向溫州市中級人民法院提起上訴，二審審理期間，原告方撤回上訴，一審判決生效。

【法官后語】

一、履行法定職責的起訴時機問題

行政相對人申請行政機關履行法定職責是有一定履行期間的，在行政機關履行法定職責期間內，行政相對人直接指控行政機關不作為應當屬于時機不成熟。只有在行政機關履行法定職責期限屆滿后仍然不作任何表示，即可視為行政機關不作為，此時，行政相對人指控行政機關不作為方才于法有據。。

二、行政機關履行法定職責期限未滿時的處理

行政機關不履行法定職責指的是法律規范創設了行政機關的某種職責，負有該職責的行政主體，在相對人提出申請并且客觀上能夠履行的情況下，在一定期限之內，行政機關對相對人的申請不予答復、拒絕受理或者不正確受理的情形。因此，行政機關不履行法定職責構成行政不作為的條件有四：第一，行政機關具有法定的職責；第二，行政機關客觀上能夠履行該職責；第三，相對人提出申請要求行政機關履行法定職責；第四，行政機關在履行期限內未履行該職責。就此而言，行政機關履行法定職責的期限是對行政相對人訴權的一種積極限制，亦是對行政行為效力的消極維護，履行職責期限未滿，相對人的訴權將不能實現，闡述如下：

首先，行政機關在履行法定職責期限未滿時，行政相對人提起行政復議的，復議機關應當不予受理。若復議機關在原行政機關法定職責履行期限未滿時受理了行政復議申請，并且作出維持決定的，根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一百三十六條第七款的規定，此時符合“原行政行為不符合復議或者訴訟受案范圍等受理條件，復議機關作出維持決定的，人民法院應當裁定一并駁回對原行政行為和復議決定的起訴”的情形，應當直接駁回行政相對人的起訴。

其次，行政機關在履行法定職責期限未滿時，行政相對人提起行政訴訟的，根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十六條規定“公民、法人或者其他組織依照行政訴訟法第四十七條第一款的規定，對行政機關不履行法定職責提起訴訟的，應當在行政機關履行法定職責期限屆滿之日起六個月內提出”，行政相對人亦只能在行政機關履行法定職責期限屆滿之日享有訴權，否則亦不符合行政訴訟受理條件，應當駁回起訴。

三、復議期間的經過導致起訴期限超時的處理

如果原行政機關履行法定職責期限未滿，相對人又提出行政復議，復議機關受理后，復議期間的經過導致起訴期限超時如何處理？原行政機關履行法定職責期限未滿，相對人便提起行政復議，復議機關受理后，由于復議期間經過的時間較長，超過了6個月的起訴期限，此時，相對人還能不能享有訴權？此時應分兩種情況：第一，行政復議結果被申請人接受的，行政訴訟自然無提起之必要；第二，行政復議結果未被申請人接受的，若復議機關決定維持原行政行為的，相對人可以將原行政機關和復議機關一并起訴，若復議機關改變原行政行為的，相對人可以起訴復議機關。此時，盡管原行政行為的起訴期限已經超過，但仍不影響行政相對人的訴權，其依然可以提起行政訴訟。

編寫人：浙江省瑞安市人民法院 鮑斌慧 馮余芳