17 行政許可中利害關(guān)系人的認(rèn)定

——陳某訴玉環(huán)市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局行政許可案

【案件基本信息】

1.裁判書(shū)字號(hào)

浙江省臺(tái)州市中級(jí)人民法院（2018）行終字第232號(hào)行政裁定書(shū)

2.案由：行政許可糾紛

3.當(dāng)事人

原告（上訴人）：陳某

被告（被上訴人）：玉環(huán)市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局

【基本案情】

涉案房屋位于玉環(huán)市玉城街道長(zhǎng)樂(lè)路35號(hào)石井村中老年活動(dòng)中心綜合樓三單元某室。被告玉環(huán)市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局于2002年7月17日向第三人玉環(huán)縣長(zhǎng)江房地產(chǎn)實(shí)業(yè)有限公司核發(fā)了售許字（2002）第13號(hào)《商品房預(yù)售證》，載明第三人開(kāi)發(fā)建設(shè)的石井村中老年活動(dòng)中心綜合樓為商品房屋，具備公開(kāi)預(yù)售條件。原告陳某的前夫王某在婚姻關(guān)系存續(xù)期間，于2002年7月22日與第三人玉環(huán)縣長(zhǎng)江房地產(chǎn)實(shí)業(yè)有限公司簽訂了《商品房買(mǎi)賣(mài)合同》，購(gòu)買(mǎi)了涉案房屋。2007年8月13日，原告與王某離婚，取得涉案房屋所有權(quán)，并辦理了房屋所有權(quán)登記手續(xù)，但一直無(wú)法辦理涉案土地使用證。現(xiàn)原告認(rèn)為被告違法核發(fā)了涉案的《商品房預(yù)售證》，侵犯了其權(quán)益，故提起訴訟。

【案件焦點(diǎn)】

原告是否有訴訟資格、是否和被訴行政行為有利害關(guān)系。

【法院裁判要旨】

浙江省玉環(huán)市人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第一款“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟”之規(guī)定，原告必須是與行政行為具有法律上的利害關(guān)系，而該法律上的利害關(guān)系一般是以行政行為時(shí)所依據(jù)的行政實(shí)體法和所適用的行政實(shí)體法律規(guī)范體系，是否要求行政機(jī)關(guān)考慮、尊重和保護(hù)公民、法人或者其他組織所訴請(qǐng)保護(hù)的權(quán)利或法律上的利益。行政行為是否合法，主要依據(jù)行政行為作出時(shí)的事實(shí)和法律狀態(tài)，一般不受事后因素的影響。因而公民、法人或者其他組織主張的權(quán)益，應(yīng)當(dāng)是行政機(jī)關(guān)在作出行政行為時(shí)需要考慮的權(quán)益，對(duì)事后形成的權(quán)益或者已經(jīng)消失的權(quán)益，公民、法人或者其他組織無(wú)權(quán)提起行政訴訟。本案原告是在被告核發(fā)《商品房預(yù)售證》后才簽訂房屋買(mǎi)賣(mài)合同的，且根據(jù)2001年修改實(shí)施的《城市商品房預(yù)售管理辦法》第七條“開(kāi)發(fā)企業(yè)申請(qǐng)辦理《商品房預(yù)售許可證》應(yīng)當(dāng)提交下列證件（復(fù)印件）及資料：（一）本辦法第五條第（一）項(xiàng)至第（三）項(xiàng)規(guī)定的證明材料；（二）開(kāi)發(fā)企業(yè)的《營(yíng)業(yè)執(zhí)照》和資質(zhì)等級(jí)證書(shū)；（三）工程施工合同；（四）商品房預(yù)售方案。預(yù)售方案應(yīng)當(dāng)說(shuō)明商品房的位置、裝修標(biāo)準(zhǔn)、竣工交付日期、預(yù)售總面積、交付使用后的物業(yè)管理等內(nèi)容，并應(yīng)當(dāng)附商品房預(yù)售總平面圖、分層平面圖”之規(guī)定，未設(shè)定潛在商品房購(gòu)買(mǎi)者行政法上的權(quán)利和義務(wù)，并未要求被告考慮原告的權(quán)利和義務(wù)。綜上，原告與被訴的《商品房預(yù)售證》不具有法律上的利害關(guān)系，不具有本案的訴訟主體資格。綜上，裁定：

駁回陳某的起訴。

宣判后，陳某提起上訴。浙江省臺(tái)州市中級(jí)人民法院同意一審法院裁判意見(jiàn)。

【法官后語(yǔ)】

一、行政法上利害關(guān)系人的認(rèn)定

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定：行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。2018年2月6日出臺(tái)的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第十二條規(guī)定，有下列情形之一的，屬于行政訴訟法第二十五條第一款規(guī)定的“與行政行為有利害關(guān)系”：（一）被訴的行政行為涉及其相鄰權(quán)或者公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)的；（二）在行政復(fù)議等行政程序中被追加為第三人的；（三）要求行政機(jī)關(guān)依法追究加害人法律責(zé)任的；（四）撤銷或者變更行政行為涉及其合法權(quán)益的；（五）為維護(hù)自身合法權(quán)益向行政機(jī)關(guān)投訴，具有處理投訴職責(zé)的行政機(jī)關(guān)作出或者未作出處理的；（六）其他與行政行為有利害關(guān)系的情形。第十三條規(guī)定，債權(quán)人以行政機(jī)關(guān)對(duì)債務(wù)人所作的行政行為損害債權(quán)實(shí)現(xiàn)為由提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)告知其就民事?tīng)?zhēng)議提起民事訴訟，但行政機(jī)關(guān)作出行政行為時(shí)依法應(yīng)予保護(hù)或者應(yīng)予考慮的除外。從上述條文中可以看出，行政案件的受理范圍必須是行政法上的利害關(guān)系。

二、直接利害關(guān)系人和間接利害關(guān)系人

從上述的法律條文中可以看出利害關(guān)系人從學(xué)理上可以分為直接和間接利害關(guān)系人，直接和間接的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)是法律關(guān)系和因果標(biāo)準(zhǔn)。直接利害關(guān)系人是直接的行政相對(duì)人，是行政主體行政行為的直接對(duì)象，其權(quán)益受到行政行為的直接影響，如行政許可、行政給付的申請(qǐng)人，行政征收的被征收人，行政處罰的被處罰人等，他們是行政行為的直接利害人，在行政行為上有著主動(dòng)作為性，認(rèn)定簡(jiǎn)單。而與之相對(duì)應(yīng)的間接利害關(guān)系人則是實(shí)際案件中認(rèn)定的疑難點(diǎn)，他們往往具有被動(dòng)性和隱性，是行政主體行政行為的間接對(duì)象，其權(quán)益受到行政行為的間接影響，如治安處罰關(guān)系中受到被處罰人行為侵害的人、行政許可關(guān)系中權(quán)益可能受到許可行為不利影響的與申請(qǐng)人有利害關(guān)系的人（公平競(jìng)爭(zhēng)人或相鄰權(quán)人）、行政給付關(guān)系中依靠給付對(duì)象撫養(yǎng)或扶養(yǎng)的直系親屬等。

三、因果關(guān)系是區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)

因果關(guān)系分為事實(shí)上的因果關(guān)系和法律上的因果關(guān)系。事實(shí)上的因果關(guān)系是指只要結(jié)果的發(fā)生與行為之間存在有邏輯關(guān)系的事實(shí)，就為有因果關(guān)系。法律上的因果關(guān)系則是在法律規(guī)定的范圍內(nèi)法律關(guān)系指向的侵犯法律關(guān)系的構(gòu)成要素，就是直接因果關(guān)系，主張違法行為在必然引起損害結(jié)果時(shí)，則為有因果關(guān)系。但在現(xiàn)實(shí)案例中必然原因不僅僅是必然，往往是必然性、偶然性交織在一起。這為案件審判帶來(lái)了一定的難度。在行政法上采用的都是直接因果關(guān)系。也就是說(shuō)，行政行為會(huì)給當(dāng)事人帶來(lái)直接的、必然的權(quán)利影響。

四、利害關(guān)系的實(shí)質(zhì)影響

判斷利害關(guān)系的另一標(biāo)準(zhǔn)是行政行為有無(wú)對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。行政法的目的是對(duì)公權(quán)力的約束，對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)。行政行為的不對(duì)等性導(dǎo)致了行政相對(duì)人處于弱勢(shì)地位。同時(shí)行政行為是管理社會(huì)的有效手段，行政行為可以分為主動(dòng)性和被動(dòng)性，主動(dòng)的行政行為是政府依職權(quán)而主動(dòng)采取的，被動(dòng)的行政行為是依行政相對(duì)人向政府申請(qǐng)而實(shí)施。法律上的因果關(guān)系是判斷行政行為是否對(duì)當(dāng)事人權(quán)益產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的標(biāo)準(zhǔn)，但是依舊需要結(jié)合權(quán)益的可保護(hù)性、行政行為的可訴性，以及行為和權(quán)益受損之間的法律意義等關(guān)聯(lián)性來(lái)進(jìn)行綜合判斷。總之，實(shí)質(zhì)影響必須是直接因果關(guān)系導(dǎo)致的達(dá)到法律意義上的不利影響或者不法侵害的程度，才能確認(rèn)為存在實(shí)質(zhì)影響。行政行為產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)影響必須具有可預(yù)估性，即必然的預(yù)估性而非偶然或者可能的預(yù)估性。

五、行政行為的時(shí)間性

行政行為的作出具有時(shí)間性，行政主體在作出該行政行為時(shí)所依據(jù)的行政實(shí)體法和所適用的行政實(shí)體法律規(guī)定是否正確，是否充分考慮和尊重、保護(hù)公民或者其他組織所訴請(qǐng)的權(quán)利或者法律上的利益，該行政行為作出時(shí)的事實(shí)和法律狀態(tài)一般不受事后因素的影響。公民受到實(shí)際影響則是在作出的時(shí)間節(jié)點(diǎn)上能預(yù)估到的必然發(fā)生的影響，而不是偶然的影響，對(duì)于事后可能形成的權(quán)益或者已經(jīng)消失的權(quán)益，不屬于利害關(guān)系的實(shí)質(zhì)影響之列。

編寫(xiě)人：浙江省玉環(huán)市人民法院 戴晨曦