18 自糾行政行為亦應遵循正當程序

——中國石化銷售有限公司江蘇鹽城石油分公司訴射陽縣國土資源局撤銷行政許可案

【案件基本信息】

1.裁判書字號

江蘇省鹽城市中級人民法院（2018）蘇09行終129號行政裁定書

2.案由：行政許可糾紛

3.當事人

原告：中國石化銷售有限公司江蘇鹽城石油分公司（以下簡稱中石化鹽城分公司）

被告（被上訴人）：射陽縣國土資源局（以下簡稱射陽縣國土局）

第三人（上訴人）：鹽城標郵汽車服務有限公司

【基本案情】

2013年，原告中石化鹽城分公司射陽解放路加油站經有關部門審核同意實施油氣回收改造工程，在改造過程中，原告將加油站原罩棚拆除。2013年9月28日，原告未經城鄉規劃主管部門批準，擅自重建罩棚。2014年1月17日，射陽住建局對原告作出射建罰字〔2013〕第473號《行政處罰決定書》，認定其重建違反了《中華人民共和國城鄉規劃法》第四十條的規定，對其作出限十五日內自行改正，并按工程造價6%的標準處罰款8560元的行政處罰。2016年11月12日，原告向射陽住建局提出書面請示，請求對其罩棚實施改建，并于2016年12月29日提交《射陽縣建筑工程規劃許可證申請書》。2017年6月2日，射陽住建局向原告發放了射建臨證字第0007240號《射陽縣城市臨時建設許可證》，對罩棚維修改建的規格及范圍作了明確規定，原告迅即籌備維修改建。2017年6月9日，射陽住建局對原告作出射住建撤字〔2017〕第1號《撤銷行政許可決定書》，在決定書中，射陽住建局以原告申請加油站罩棚維修改建時隱瞞真實情況為由，根據《中華人民共和國行政許可法》第七十條第四項的規定，決定撤銷行政許可的同時一并撤銷射建臨證字第0007240號臨時規劃許可證，并要求原告交回該證。原告不服，遂向法院提起行政訴訟。

2017年8月18日，射陽縣根據《中共中央、國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》精神，作出射編委（2017）57號“關于調整縣規劃局機構設置的通知”，將射陽住建局的規劃及規劃監管等相關職能整體劃轉到射陽縣國土局。

【案件焦點】

射住建撤字〔2017〕第1號《撤銷行政許可決定書》的行政程序是否合法。

【法院裁判要旨】

江蘇省建湖縣人民法院經審理認為：根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十六條第六款的規定，行政機關被撤銷或者職權變更的，繼續行使其職權的行政機關是被告，本案原告以射陽住建局為被告提起行政訴訟后，射陽住建局規劃及規劃監管等職能整體劃轉到射陽縣國土局，故原告將被告變更為射陽縣國土局符合法律規定，射陽縣國土局為本案適格被告。

射陽住建局依原告的申請于2017年6月2日向其發放了射建臨證字第0007240號《射陽縣城市臨時建設許可證》，僅僅相隔七日后，于2017年6月9日，又向其作出了射住建撤字〔2017〕第1號《撤銷行政許可決定書》，對此，《中華人民共和國行政許可法》雖然沒有規定撤銷行政許可的具體程序，但該法第一章總則中第五條、第七條規定了設定和實施行政許可所應遵守的原則、程序和利害關系人享有的法定程序權利。沒有設定行政機關撤銷行政許可所要遵循的具體程序性義務，并不意味著其就可以不要程序，程序合法的底線在于正當程序原則，行政機關在此情況下應當遵循這一法律原則。根據這一法律原則的要求，行政機關作出影響當事人權益的行政行為時，應當履行事先告知、說明根據和理由、聽取相對人的陳述和申辯、事后為相對人提供相應的救濟途徑等正當法律程序。本案射陽住建局在對原告作出〔2017〕第1號《撤銷行政許可決定書》時，對原告已積極著手籌備建設的罩棚維修改建工程造成了非常不利的影響，其作出該行政行為時應當遵循公開、公平、公正的原則，應當聽取行政相對人即本案原告就其在申請改建加油站罩棚維修改建時是否隱瞞真實情況進行陳述和申辯，即應受正當程序的控制。射陽住建局僅根據第三人法定代表人姜習標的舉報，結合調查的情況作出該行政行為，在向原告頒發臨時規劃許可證七日后即予以撤銷，并未聽取原告的陳述和申辯，故本案被訴行政行為即射住建撤字〔2017〕第1號《撤銷行政許可決定書》違背公開、公平、公正的正當程序原則，不具有合法性，依法應予撤銷。綜上，江蘇省建湖縣人民法院根據《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第三項的規定，判決如下：

撤銷射陽縣住房和城鄉建設局于2017年6月9日作出的射住建撤字〔2017〕第1號《撤銷行政許可決定書》。

一審判決后，原審第三人鹽城標郵汽車服務有限公司不服，向江蘇省鹽城市中級人民法院提起上訴，在案件審理過程中，原審第三人鹽城標郵汽車服務有限公司主動撤回上訴。據此，江蘇省鹽城市中級人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十二條之規定，江蘇省鹽城市中級人民法院裁定：

準予鹽城標郵汽車服務有限公司撤回上訴。

【法官后語】

在我國，正當程序原則的基本含義是指行政機關作出影響行政相對人權益的行政行為，必須遵循正當的程序，包括事先告知行政相對人，向行政相對人說明作出行政行為的根據、理由，聽取行政相對人的陳述、申辯，事后告知行政相對人相應的救濟途徑等。行政行為一經作出即具有公定力，公定力是一種對世力，表現為行政主體及其他組織或個人對行政行為都要給予必要的尊重。行政機關自行撤銷已具有公定力的行政行為，如對行政相對人產生不利影響，該自行撤銷行為應當受到嚴格限制。

行政行為可以分為授益性行政行為和負擔性行政行為。授益性行政行為是指給予行政相對人某種權益的行政行為，如提供社會補助金、實施許可、減免稅金等。負擔性行政行為是指剝奪、限制行政相對人權益的行政行為，如稅收、行政處罰、行政強制等。從法理來看，授益性行政行為可以相對淡化行政相對人的程序參與權，而負擔性行政行為應當強化行政相對人的程序參與權。本案中，射陽住建局為中石化鹽城分公司發放行政許可證屬于授益性行政行為，后自行撤銷該行政許可本質上是消滅中石化鹽城分公司權利的一種行政行為，會導致中石化鹽城分公司喪失臨時規劃許可，已經對中石化鹽城分公司的權益產生不利影響，屬于負擔性行政行為，故應當強化中石化鹽城分公司的程序參與權。

《中華人民共和國行政許可法》第八條第一款明確規定：“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護，行政機關不得擅自改變已經生效的行政許可。”雖然《中華人民共和國行政許可法》沒有規定自行撤銷行政許可的具體程序，但正當程序是行政法的基本原則，也是看得見的正義，行政機關自行撤銷行政許可也應遵循正當程序原則，否則構成程序違法。本案中，射陽住建局在對中石化鹽城分公司作出〔2017〕第1號《撤銷行政許可決定書》時，未履行告知義務，也未聽取行政相對人即中石化鹽城分公司的陳述和申辯，嚴重損害了中石化鹽城分公司的程序參與權，違反正當程序原則，依法應予撤銷。

如果中石化鹽城分公司向射陽縣住建局申請時，提交的確實是虛假材料，射陽縣住建局自糾行政許可行為的實體結果是正確的，那么這種實體結果正確、程序違法的行政案件，人民法院應當如何裁判？《中華人民共和國行政訴訟法》的立法目的很明確：保護公民、法人和其他組織的合法權益，監督行政機關依法行使行政職權。人民法院在行政訴訟中的司法審查是全面審查，既包括實體，也包括程序。自糾行政行為實體正確但程序違法，如該程序對行政相對人的權利義務不產生實際影響，可以判決確認自糾行政行為違法；如該程序對行政相對人的權利義務產生實際影響，則應判決撤銷自糾行政行為，保護行政相對人的合法權益。至于行政效率問題，正確的做法是在保證公正的前提下，兼顧效率。

編寫人：江蘇省鹽城市中級人民法院 李星星