三、行政許可

16 工商行政許可案件中的主體認(rèn)定及“行民交叉”的處理

——鄒某訴北京市工商行政管理局某區(qū)工商分局工商行政許可案

【案件基本信息】

1.裁判書(shū)字號(hào)

北京市第一中級(jí)人民法院（2018）京01行終550號(hào)行政裁定書(shū)

2.案由：工商行政許可糾紛

3.當(dāng)事人

原告（上訴人）：鄒某

被告（被上訴人）：北京市工商行政管理局某區(qū)工商分局（以下簡(jiǎn)稱某區(qū)工商分局）

【基本案情】

原告鄒某訴稱，原告系某科技發(fā)展有限公司的股東。原告于2018年8月7日在網(wǎng)上查詢才得知某科技發(fā)展有限公司被注銷一事。原告隨即與該公司的實(shí)際控制人維權(quán)交涉，但對(duì)方均置之不理。此后，原告將某科技發(fā)展有限公司的大股東使用過(guò)期的清稅證明、偽造其他股東簽名騙取注銷登記的情況投訴到某區(qū)工商分局的相關(guān)科室，但某區(qū)工商分局的相關(guān)科室均以“公司被注銷后法律實(shí)體消失”為由拒絕受理。此后原告將上述問(wèn)題反映給北京市工商行政管理局（以下簡(jiǎn)稱市工商局）。市工商局指定本市另外一區(qū)工商分局（即被告）受理。

原告認(rèn)為，申請(qǐng)注銷登記的申請(qǐng)材料中包含的股東會(huì)決議等材料中原告的簽名均系偽造，某區(qū)工商分局在審核注銷登記過(guò)程中管理混亂、審核不嚴(yán)，存在過(guò)錯(cuò)，給國(guó)家稅收征管帶來(lái)?yè)p失，甚至涉嫌犯罪。因此，原告訴至法院。訴訟請(qǐng)求為：1.撤銷被告某區(qū)工商分局于2017年7月21日對(duì)某科技發(fā)展有限公司作出的注銷登記行為；2.被告承擔(dān)本案訴訟費(fèi)用；3.判令被告承擔(dān)本案的鑒定費(fèi)用、復(fù)印費(fèi)、打印費(fèi)、郵費(fèi)；4.確認(rèn)某科技發(fā)展有限公司的清算負(fù)責(zé)人和申請(qǐng)人存在偽造股東簽名，故意隱瞞真實(shí)情況且提供虛假材料導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)登記錯(cuò)誤的行為違法。

【案件焦點(diǎn)】

1.公司注銷登記類工商行政許可案件中的原告主體資格；2.案件基礎(chǔ)爭(zhēng)議的類型。

【法院裁判要旨】

北京市石景山區(qū)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十九條第一項(xiàng)規(guī)定，提起行政訴訟的原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織。該法第二十五條第一款規(guī)定，行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起行政訴訟。本案中，被告某區(qū)工商分局對(duì)某科技發(fā)展有限公司作出的注銷登記行為的行政相對(duì)人系某科技發(fā)展有限公司，并非鄒某。此外，鄒某在本案被訴的注銷登記行為作出前系某科技發(fā)展有限公司的股東而非該公司的法定代表人，其與本案被訴的注銷登記行為并無(wú)行政法律上的利害關(guān)系。因此，鄒某不具有提起本案行政訴訟的原告主體資格。對(duì)于鄒某提起的本案行政訴訟，不予支持。一審法院遂作出裁定：

駁回原告鄒某的訴訟請(qǐng)求。

鄒某不服，提起上訴。北京市第一中級(jí)人民法院經(jīng)審理認(rèn)為：鄒某在《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》施行之后提起本案訴訟，本案應(yīng)當(dāng)適用現(xiàn)行行政訴訟法及其司法解釋進(jìn)行審理。《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定：“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起訴訟。”《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第十六條第三款規(guī)定：“非國(guó)有企業(yè)被行政機(jī)關(guān)注銷、撤銷、合并、強(qiáng)令兼并、出售、分立或者改變企業(yè)隸屬關(guān)系的，該企業(yè)或者其他法定代表人可以提起訴訟。”本案中，某科技發(fā)展有限公司是由榮信電力公司和自然人共同投資成立的其他有限責(zé)任公司，鄒某作為某科技發(fā)展有限公司的股東，針對(duì)某區(qū)工商分局依據(jù)申請(qǐng)作出的核準(zhǔn)公司注銷登記行為，向一審法院提起行政訴訟，不符合上述司法解釋的規(guī)定。鄒某與被訴注銷登記行為不具有行政法律上的利害關(guān)系，不具備提起本案訴訟的原告主體資格，一審法院裁定駁回鄒某的起訴正確，應(yīng)予維持。二審法院遂作出裁定：

駁回上訴，維持一審裁定。

【法官后語(yǔ)】

一、本案中主體資格的認(rèn)定

本案焦點(diǎn)之一在于原告鄒某與本案被訴行政行為是否具有利害關(guān)系。任何一項(xiàng)行政行為都會(huì)對(duì)多方主體產(chǎn)生或多或少的影響，那么產(chǎn)生多大的影響才算是有利害關(guān)系呢？這個(gè)問(wèn)題涉及多方面的利益權(quán)衡，一方面要考慮到當(dāng)事人利益的保護(hù)，另一方面也要考慮到行政行為的穩(wěn)定與權(quán)威。從相關(guān)法條來(lái)看，《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第四十九條第一項(xiàng)規(guī)定，提起行政訴訟的原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織。該法第二十五條第一款規(guī)定，行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起行政訴訟。本案中，被告某區(qū)工商分局對(duì)某科技發(fā)展有限公司作出的注銷登記行為的行政相對(duì)人系某科技發(fā)展有限公司，并非鄒某。此外，鄒某在本案被訴的注銷登記行為作出前系某科技發(fā)展有限公司的股東而非該公司的法定代表人，其與本案被訴的注銷登記行為并無(wú)行政法律上的利害關(guān)系。因此，鄒某不具有提起本案行政訴訟的原告主體資格。

首先，法律上的利害關(guān)系是對(duì)特定人所產(chǎn)生的特別的利害關(guān)系。一個(gè)公司的注銷登記行為發(fā)生后，會(huì)對(duì)一系列的法人和自然人產(chǎn)生影響，如該公司本身、法定代表人、股東、債權(quán)債務(wù)人等。這些人同公司法人人格消滅的利害關(guān)系并不是完全相同的。法定代表人是指依法代表法人行使民事權(quán)利，履行民事義務(wù)的主要負(fù)責(zé)人。法定代表人制度的建立解決了法人的意志如何通過(guò)自然人實(shí)施的問(wèn)題。法定代表人與法人是同步的，如果法人不復(fù)存在，法定代表人也將失去其存在的意義，因此法定代表人就成為公司工商登記行為的利害關(guān)系人。至于其他相關(guān)人員有無(wú)法律上的利害關(guān)系，則決定了他們對(duì)這一具體行政行為有無(wú)訴權(quán)，也決定了行政機(jī)關(guān)在作出該具體行政行為時(shí)有無(wú)對(duì)這些關(guān)系的審查義務(wù)。很顯然，行政機(jī)關(guān)不可能對(duì)一個(gè)公司的所有股東和債權(quán)債務(wù)人做一個(gè)全面的審查，再去決定是否注銷這個(gè)公司，這樣的審查流程在現(xiàn)有條件下是無(wú)法完成的，因此法律上的利害關(guān)系也不能完全等同于現(xiàn)實(shí)中的利害關(guān)系，要運(yùn)用法律邏輯找到利害關(guān)系的邊緣，才能準(zhǔn)確判斷該類案件中原告是否具有相應(yīng)的主體資格。

其次，法律上的利害關(guān)系必須是現(xiàn)實(shí)可得的，而不是一種期待利益。一個(gè)已經(jīng)完成清算的公司，它的注銷并不會(huì)給股東帶來(lái)現(xiàn)實(shí)的損失。股東之所以覺(jué)得其利益受到了侵害，是因?yàn)樗麑?duì)這個(gè)公司有所期待，而期待中的利益并不能產(chǎn)生法律上的利害關(guān)系。本案中，原告鄒某就是一個(gè)認(rèn)為自己權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)注銷登記行為侵害的公司股東，但是這一行政行為并沒(méi)有給鄒某的利益帶來(lái)現(xiàn)實(shí)的直接影響，真正有可能侵害鄒某個(gè)人權(quán)益的是在這一行政行為之前的民事行為。這就引起了本案的另一爭(zhēng)議焦點(diǎn)，即在“行民交叉”案件中，應(yīng)如何處理行政爭(zhēng)議和民事?tīng)?zhēng)議的關(guān)系。

二、本案審理過(guò)程中的“行民交叉”問(wèn)題

當(dāng)在案件審理過(guò)程中發(fā)現(xiàn)原告不具備主體資格時(shí)，如何引導(dǎo)其解決問(wèn)題是一個(gè)值得探討的問(wèn)題，這其中主要包含對(duì)“行民交叉”問(wèn)題的討論。工商登記是工商行政管理部門代表國(guó)家對(duì)企業(yè)和個(gè)體商戶的籌建、開(kāi)業(yè)、變更、歇業(yè)等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行的一種具有法律效力的登記。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，無(wú)論是注冊(cè)登記、變更登記、注銷登記，都是企業(yè)商業(yè)活動(dòng)不可或缺的部分，在登記事項(xiàng)中難以分別對(duì)待。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，關(guān)于工商登記的“行民交叉”案件中涉及的行政行為多為頒發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照等設(shè)立登記行為，包括股東、公司性質(zhì)、住所地等事項(xiàng)的變更登記行為等。工商登記類的“行民交叉”案件研究的首要問(wèn)題就是當(dāng)事人應(yīng)該如何選擇訴訟程序，從而更有效率地解決問(wèn)題。本案中的原告鄒某由于先選擇了行政訴訟，結(jié)果以不具備主體資格為由被一審法院裁定駁回起訴。如果原告選擇通過(guò)民事訴訟來(lái)確認(rèn)合同效力，事情的解決效果或許會(huì)比現(xiàn)在好很多。因?yàn)樵诋?dāng)事人追究具體行政行為合法性的背后，還有一連串諸如偽造股東簽名等效力待定的民事行為，而該民事行為效力的有無(wú)將對(duì)該具體性行政行為產(chǎn)生極大的影響。很多以民事?tīng)?zhēng)議為前提的“行民交叉”案件皆是如此，由于選擇了不同的訴訟程序而得到了截然不同的結(jié)果。在行政案件中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)“行民交叉”的問(wèn)題，何種情形下應(yīng)采取民事先決模式是一個(gè)需要審慎考量的問(wèn)題。在“行民交叉”類案件中，通常對(duì)行政案件的判定需要依賴案件中民事行為的效力，民事案件的裁量又需先解決案件中具體行政行為的合法性問(wèn)題。因此，在該類案件中應(yīng)否采取民事先決模式，就要先判定該案中的基礎(chǔ)性爭(zhēng)議是民事?tīng)?zhēng)議還是行政爭(zhēng)議。如何判斷基礎(chǔ)性爭(zhēng)議不能只看訴訟中當(dāng)事人之間的爭(zhēng)議，而應(yīng)當(dāng)在了解案情的基礎(chǔ)上進(jìn)行專業(yè)的邏輯性分析，進(jìn)而確定。

在注銷登記類案件中，原告的訴訟請(qǐng)求通常是要求恢復(fù)公司的法人人格，而不是直接主張要求恢復(fù)自己的股東或者法定代表人的身份。原告雖然對(duì)申請(qǐng)人依照《公司登記管理?xiàng)l例》第四十三條規(guī)定的申請(qǐng)材料中包括股東會(huì)決議、清算材料等相關(guān)文件內(nèi)的簽名真?zhèn)翁岢鲑|(zhì)疑，但其實(shí)質(zhì)仍然是對(duì)相關(guān)股東會(huì)決議、清算行為等民事行為的合法性提出質(zhì)疑。該行政許可行為直接消滅了該公司的法人人格，而非該股東會(huì)決議等民事行為直接消滅該公司的法人人格。原告取得或者喪失股東或法定代表人的身份是基于前述民事行為而取得或喪失的，而非基于變更登記所取得或者喪失。所以上述民事行為不僅是公司變更登記的合法性基礎(chǔ)，同時(shí)也是原告直接取得或者喪失股東身份或者法定代表人身份的依據(jù)。通過(guò)上述分析可見(jiàn)，在本類案件中民事?tīng)?zhēng)議才是案件的基礎(chǔ)性爭(zhēng)議，若有原告主體資格的當(dāng)事人提出應(yīng)先解決民事?tīng)?zhēng)議，人民法院應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)予。由于司法的被動(dòng)性，在當(dāng)事人提起訴訟予以立案之前，法官不應(yīng)當(dāng)介入雙方的爭(zhēng)議。但進(jìn)入立案階段后，只要給予法官適當(dāng)?shù)耐デ搬屆鳈?quán)，向雙方當(dāng)事人尤其是原告告知雙方主要爭(zhēng)議，就有可能幫助其選擇正確的訴訟程序。

正如“行民交叉”案件的成因紛繁復(fù)雜，行政訴訟中的“行民交叉”問(wèn)題的解決也將是一個(gè)系統(tǒng)化發(fā)展的過(guò)程，需要法官在實(shí)踐中不斷探索，以更加完善的解決方式最大限度地保障公民訴權(quán)和審判效力。

三、本案處理結(jié)果評(píng)析

《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第二十五條第一款規(guī)定：“行政行為的相對(duì)人以及其他與行政行為有利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織，有權(quán)提起行政訴訟。”《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》第十六條第三款規(guī)定：“非國(guó)有企業(yè)被行政機(jī)關(guān)注銷、撤銷、合并、強(qiáng)令兼并、出售、分立或者改變企業(yè)隸屬關(guān)系的，該企業(yè)或其法定代表人可以提起訴訟。”

本案中，某科技發(fā)展有限公司是由榮信電力公司和自然人共同投資成立的其他有限責(zé)任公司，鄒某作為某科技發(fā)展有限公司的股東，對(duì)某區(qū)工商分局依據(jù)申請(qǐng)作出的核準(zhǔn)公司注銷登記行為，根據(jù)上述規(guī)定，鄒某與該被訴行為不具有行政法律上的利害關(guān)系。另外，被告某區(qū)工商分局對(duì)某科技發(fā)展有限公司作出的注銷登記行為的行政相對(duì)人系某科技發(fā)展有限公司，并非鄒某。且鄒某在本案被訴的注銷登記行為作出前系某科技發(fā)展有限公司的股東而非該公司的法定代表人，其與本案被訴的注銷登記行為并無(wú)行政法律上的利害關(guān)系。綜上所述，鄒某不具有提起本案行政訴訟的原告主體資格。

編寫(xiě)人：北京市石景山區(qū)人民法院 王婧