8 拒收履責申請等同于明示的拒絕履責

——于某訴北京市衛(wèi)生和計劃生育委員會衛(wèi)生行政復(fù)議案

【案件基本信息】

1.裁判書字號

北京市西城區(qū)人民法院（2018）京0102行初418號行政判決書

2.案由：衛(wèi)生行政復(fù)議糾紛

3.當事人

原告：于某

被告：北京市衛(wèi)生和計劃生育委員會（以下簡稱市衛(wèi)計委）

【基本案情】

2017年12月25日，于某向北京市東城區(qū)衛(wèi)生和計劃生育委員會（以下簡稱東城衛(wèi)計委）郵寄信件，郵件詳情單載明，收件人為“林某”、地址為“北京市東城區(qū)東四十一條83號”、備注為“履行法定職責申請書”、郵件詳細說明為“要求依法查處同仁醫(yī)院超科目診療，書面告知處理決定”。2017年12月28日，該郵件因拒收被退回至于某。2018年3月30日，于某以郵寄方式向市衛(wèi)計委提起行政復(fù)議申請。同年3月31日，市衛(wèi)計委簽收上述郵件。同年4月8日，市衛(wèi)計委向于某郵寄行政復(fù)議申請材料補正通知書、告知書，告知于某于收到該通知后15日內(nèi)補正申請材料。同年4月16日，于某向市衛(wèi)計委郵寄行政復(fù)議補正材料。同年4月17日，市衛(wèi)計委簽收上述郵件。同年4月18日，市衛(wèi)計委作出告知書，告知于某已收到其提交的補正材料。同日，市衛(wèi)計委作出被訴《決定》。同年4月20日，于某簽收市衛(wèi)計委郵寄的被訴《決定》。于某不服被訴《決定》，向法院提起行政訴訟。

【案件焦點】

1.如何對行政機關(guān)拒收履責申請行為的性質(zhì)進行界定；2.如何對未被告知行政復(fù)議申請權(quán)的公民、法人或者其他組織的行政復(fù)議申請權(quán)進行保護。

【法院裁判要旨】

北京市西城區(qū)人民法院經(jīng)審理認為：本案中于某、市衛(wèi)計委爭議的焦點為，于某提起的行政復(fù)議申請是否超過法定期限。

《中華人民共和國行政復(fù)議法》第九條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請；但是法律規(guī)定的申請期限超過六十日的除外。因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計算。《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》第十七條規(guī)定，行政機關(guān)作出的具體行政行為對公民、法人或者其他組織的權(quán)利、義務(wù)可能產(chǎn)生不利影響的，應(yīng)當告知其申請行政復(fù)議的權(quán)利、行政復(fù)議機關(guān)和行政復(fù)議申請期限。本案中，東城衛(wèi)計委作出拒收于某郵寄的履行法定職責申請時，并未向于某告知申請行政復(fù)議的權(quán)利、行政復(fù)議機關(guān)和行政復(fù)議申請期限，有違上述規(guī)定。對于于某提起行政復(fù)議的期限，應(yīng)當參照《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十四條之規(guī)定予以認定，即復(fù)議申請期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當知道復(fù)議權(quán)利或者復(fù)議申請期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當知道行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過一年。據(jù)此，于某向市衛(wèi)計委提出的行政復(fù)議申請并未超出法定期限，市衛(wèi)計委以超過法定申請期限為由不予受理于某的行政復(fù)議申請，屬于適用法律、法規(guī)錯誤，應(yīng)予撤銷，撤銷后市衛(wèi)計委應(yīng)對于某提出的行政復(fù)議申請重新進行處理。

北京市西城區(qū)人民法院依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第二項規(guī)定，作出如下判決：

一、撤銷被告市衛(wèi)計委于2018年4月18日作出的京衛(wèi)計復(fù)字〔2018〕17號《不予受理行政復(fù)議申請決定書》；

二、責令被告市衛(wèi)計委于法定期限內(nèi)針對原告于某提出的行政復(fù)議申請重新作出處理。

【法官后語】

1.如何對行政機關(guān)拒收履責申請行為的性質(zhì)進行界定

以行政行為的存在、表現(xiàn)形式為標準，行政行為可以劃分為行政作為和行政不作為。對于行政不作為，又有廣義和狹義之分。狹義的行政不作為僅指程序上的不作為，廣義的行政不作為為實質(zhì)上的不作為。《中華人民共和國行政復(fù)議法》第九條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，一般情況下其提出行政復(fù)議申請的期限為自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)。《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》第十六條第一款第一項、第二項規(guī)定，公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)未履行行政復(fù)議法第六條第八項、第九項、第十項相關(guān)職責的，一般情況下其提出行政復(fù)議申請的期限為：有履行期限規(guī)定的，自履行期限屆滿之日起計算；沒有履行期限規(guī)定的，自行政機關(guān)收到申請滿六十日起計算。從上述規(guī)定可以看出，行政復(fù)議法及其實施條例在對公民、法人或者其他組織提出行政復(fù)議申請的起算時間進行規(guī)定時，分了兩種情形：一種是對行政相對人的履責申請作出了回應(yīng)，無論該行為是否在實質(zhì)上解決問題即視為有具體行政行為；另一種是狹義的行政不作為，即在法定期限內(nèi)未對行政相對人的履責申請作出回應(yīng)。針對第一種情形，行政相對人提出行政復(fù)議申請的起算時間為知道行政機關(guān)作出回應(yīng)之日。針對第二種情形，行政相對人提出行政復(fù)議申請的起算時間為相應(yīng)法定職責履行期限屆滿之日。

在判斷針對行政機關(guān)拒收履責申請行為提出行政復(fù)議申請的起算時間時，首先應(yīng)當對行政機關(guān)拒收履責申請行為的性質(zhì)進行界定。行政機關(guān)拒收履責申請與收到履責申請而未在法定期限內(nèi)對申請作出回應(yīng)不同，行政機關(guān)拒收履責申請是以拒收的行為明確對行政相對人的履責申請作出拒絕的回應(yīng)，屬于有具體的行政行為，行政相對人針對該行為提出行政復(fù)議申請的起算時間應(yīng)當為自知道行政機關(guān)拒收履責申請之日。

2.如何對未被告知行政復(fù)議申請權(quán)的公民、法人或者其他組織的行政復(fù)議申請權(quán)進行保護

保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益是創(chuàng)設(shè)行政復(fù)議制度的目的之一。行政復(fù)議制度發(fā)揮作用的前提是公民、法人或者其他組織知道自己具有提出行政復(fù)議申請的權(quán)利，并在規(guī)定的期限內(nèi)向法定的機關(guān)提出行政復(fù)議申請。雖然《中華人民共和國行政復(fù)議法》第九條第一款未區(qū)分行政機關(guān)是否已告知公民、法人或者其他組織行政復(fù)議申請權(quán)，僅規(guī)定了公民、法人或者其他組織對具體行政行為提出行政復(fù)議申請的起算時間，但該條第二款也規(guī)定了例外條款，即因不可抗力或者其他正當理由耽誤法定申請期限的，申請期限自障礙消除之日起繼續(xù)計算。

《中華人民共和國行政復(fù)議法實施條例》第十七條規(guī)定，行政機關(guān)作出的具體行政行為對公民、法人或者其他組織的權(quán)利、義務(wù)可能產(chǎn)生不利影響的，應(yīng)當告知其申請行政復(fù)議的權(quán)利、行政復(fù)議機關(guān)和行政復(fù)議申請期限。對于行政機關(guān)未按照上述規(guī)定告知行政復(fù)議申請權(quán)的，現(xiàn)行的行政復(fù)議法律法規(guī)未對如何保護未被告知行政復(fù)議申請權(quán)的公民、法人或者其他組織的行政復(fù)議申請權(quán)作出明確的規(guī)定。

行政復(fù)議和行政訴訟均是基于公民、法人或者其他組織的請求，對行政機關(guān)損害公民、法人或者其他組織合法權(quán)益的違法或不當行政行為進行矯正，以恢復(fù)和補救公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。從切實保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益角度出發(fā)，未被告知行政復(fù)議申請權(quán)的公民、法人或者其他組織提出行政復(fù)議申請的起算時間可以參照行政訴訟的相關(guān)規(guī)定。《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十四條規(guī)定，行政機關(guān)作出行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當知道起訴期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當知道行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過一年。復(fù)議決定未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的，適用前款規(guī)定。故，對于未被告知行政復(fù)議申請權(quán)的公民、法人或者其他組織，其復(fù)議期限從其知道或者應(yīng)當知道復(fù)議權(quán)利或者復(fù)議申請期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當知道行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過一年。

編寫人：北京市西城區(qū)人民法院 孫茜

---

[1] 最高人民法院行政審判庭編： 《最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用（上）》，人民法院出版社2018年版，第431頁。

[2] 最高人民法院行政審判庭編： 《最高人民法院行政訴訟法司法解釋理解與適用（上）》，人民法院出版社2018年版，第350頁。

[3] 姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社2015年版，第70頁。

[4] 包括：（1）主要證據(jù)不足；（2）適用法律、法規(guī)錯誤；（3）違反法定程序；（4）超越職權(quán)；（5）濫用職權(quán)；（6）明顯不當；（7）不履行法定職責或法定義務(wù)。

[5] 姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社2015年版，第71～72頁。