二、行政確認

9 交警部門無法作出事故責任認定時的工傷認定

——李某不服貴港市人力資源和社會保障局社會保障行政確認案

【案件基本信息】

1.裁判書字號

廣西壯族自治區貴港市中級人民法院（2018）桂08行終46號行政判決書

2.案由：社會保障行政確認糾紛

3.當事人

原告（上訴人）：李某

被告（被上訴人）：貴港市人力資源和社會保障局（以下簡稱市人社局）

第三人：貴港市達和船務有限責任公司（以下簡稱達和船務公司）

【基本案情】

羅某與李某系夫妻。羅某系第三人達和船務公司碼頭組組長，其工作時間為：上午8：00～12：00，下午13：30～17：30，周一至周五上班，周六休息，周日值班。2017年7月30日上午7：20左右，羅某自駕二輪摩托車從自己家到第三人達和船務公司位于貴港市覃塘區石卡鎮白沙村的白沙碼頭值班。8：20左右，羅某行至貴港市南梧高速一級連線路段時，所駕車輛發生側翻，導致其全身多處受傷、所駕車輛損壞的道路交通事故。事發后羅某被送至貴港市人民醫院住院治療，經搶救無效于2017年8月4日死亡。經貴港市公安局交通警察支隊一大隊（以下簡稱交警一大隊）申請，明桂司法鑒定中心就羅某血液酒精定性定量及死因進行鑒定，鑒定意見為：送檢血液未檢出酒精；羅某符合從高速運動物體上跌落地面，右側肩部、頭部與地面直接發生碰撞所致重型顱腦損傷、呼吸循環衰竭死亡。2017年8月21日，交警一大隊出具車體痕跡檢驗報告（貴公交一檢字〔2017〕0504號），分析意見：材料痕跡主要集中于車輛的右側，符合車輛右側倒地形態。車輛正面、尾部、左側和右側無對應第三方接觸痕跡。2017年8月31日，交警一大隊出具道路交通事故證明（貴公交一證字〔2017〕216號），載明道路交通環境情況：現場道路呈南北走向，南往南寧方向，北往貴港市方向。道路中間以綠化帶分隔為雙向兩幅機動車道，機動車道寬395厘米，機動車道東西兩側各劃設有一條寬295厘米路肩，中心現場道路西側快速機動車道路面上有一處凹陷不平。水泥路面，路面平直、干燥，視線良好。該道路交通事故證明認定現有證據無法查實導致羅某駕車發生側翻的原因，致無法查清本次事故的全部事實。第三人向被告提交羅某的工傷認定申請，被告以交警部門出具的證明材料不能證明羅某發生的事故為非本人主要責任的交通事故，不符合《工傷保險條例》第十四條、第十五條之規定為由，于2017年9月18日作出貴人社工傷不認字〔2017〕15號《不予認定工傷決定書》（以下簡稱15號決定），對羅某的交通事故傷害不認定為工傷。李某不服，遂提起本行政訴訟。

【案件焦點】

羅某在上班途中發生交通事故，在交警部門無法認定交通事故責任的情況下，其受到的事故傷害是否符合《工傷保險條例》第十四條第六項規定的應當認定為工傷的情形。

【法院裁判要旨】

廣西壯族自治區貴港市港北區人民法院經審理認為：本案各方當事人對于羅某與第三人存在勞動關系以及其在上班途中發生交通事故經搶救無效死亡的事實均無異議，故本案的爭議焦點是羅某是否受到非本人主要責任交通事故傷害。根據《工傷保險條例》第十九條第一款及《最高人民法院關于審理工傷保險行政案件若干問題的規定》第一條的規定，有權機構出具的事故責任認定書是審理工傷認定案件的重要證據，但并非唯一。在交警部門無法認定事故責任的情況下，市人社局仍應依法進行調查并作出事實認定。同時，上述規定明確法院對人社部作出的事實認定應當結合其提供的相關證據依法進行審查。本案中，結合發生事故時的天氣、現場路況、車體痕跡檢結果及羅某本人的民事行為能力等方面，在排除不可抗力、且不能歸責給他人的情況下，認定羅某自負事故全部責任。故被告市人社局作出15號決定，認定羅某受到的交通事故傷害不符合《工傷保險條例》第十四條第六項的規定，不予認定為工傷（亡），事實清楚，程序合法，適用法律正確。遂判決：

駁回李某的訴訟請求。

李某上訴稱，死者羅某為第三人達和船務公司的職工，其與羅某系夫妻。羅某在上班途中發生交通事故，交警部門并未認定羅某負事故的主要責任，但一審判決沒有作出合理的排除就推斷羅某自負事故全部責任實屬不當。請求判決撤銷原審行政判決以及市人社局作出的15號決定。被上訴人辯稱，15號決定和原審判決認定事實清楚，程序合法，適用依據正確。原審第三人述稱，同意被上訴人市人社局的答辯意見。

廣西壯族自治區貴港市中級人民法院經審理認為：交警部門作出的交通事故認定書沒有認定羅某在事故中的責任，被上訴人市人社局依照法定程序進行調查核實，也未能確認羅某在事故中無責任或者應當承擔次要責任，即非本人的主要責任，不符合《工傷保險條例》第十四條第六項認定為工傷的條件，市人社局作出不予認定工傷的決定，事實清楚，證據確實充分，適用法律正確。原審法院分析論證得出羅某應自己承擔交通事故責任的結論，認定事實清楚，證據確實、充分，據此判決駁回原審原告的訴訟請求并無不妥。上訴人請求撤銷原審判決和15號決定，法院不予支持。二審法院遂判決：

駁回上訴，維持原判。

【法官后語】

我國《工傷保險條例》第十四條第六項規定，在上下班途中，受到非本人主要責任的交通事故或者城市軌道交通、客運輪渡、火車事故傷害的，應當認定為工傷。該條例將“非本人主要責任”作為職工在上下班途中交通事故傷害認定工傷的重要條件。實踐中，交通事故發生后，工傷認定通常依賴于交警部門對交通事故責任的劃分，但在交警部門無法認定事故責任的情況下，社會保險行政部門應如何認定工傷呢？

一、交警部門出具的交通事故責任認定書的性質

交通事故責任認定書只是社會保險行政部門認定工傷的證據之一。因為《中華人民共和國道路交通安全法》第七十三條規定：“公安機關交通管理部門應當根據交通事故現場勘驗、檢查、調查情況和有關的檢驗、鑒定結論，及時制作交通事故認定書，作為處理交通事故的證據。交通事故認定書應當載明交通事故的基本事實、成因和當事人的責任，并送達當事人。”全國人大法工委在《關于交通事故責任認定行為是否屬于具體行政行為，可否納入行政訴訟受案范圍的意見》中指出：“交通事故責任認定行為不屬于具體行政行為。”交通事故責任認定書只是一種證據，這決定了社會保險行政部門有權分析、判斷其所認定事實的真偽，其不能成為社會保險行政部門認定“非本人主要責任”與否的唯一依據。

二、社會保險行政部門具有認定“非本人主要責任”的職責

有觀點認為，交警部門是交通事故認定的法定機構，社會保險行政部門沒有職權直接認定事故責任。根據《最高人民法院關于審理工傷保險行政案件若干問題的規定》第一條第二款規定，有權機構出具的事故責任認定書、結論性意見等法律文書不存在或者內容不明確的，社會保險行政部門就前款事實作出認定的，人民法院應當結合其提供的相關證據依法進行審查。上述法條明確授權社會保險行政部門在交警部門無法認定事故責任的情況下，應當充分運用自由裁量權，結合當事人提供的證據對事故責任依法進行調查核實并作出判斷，而非簡單決定不予認定工傷。若在此情形下，將勞動者所受傷害一律不認定為工傷，實質上變相剝奪了勞動者獲得救濟的途徑，與保護弱者的社會價值取向相悖。

三、交警部門無法認定事故責任下舉證責任的分配

一般而言，誰主張相應事實，誰就應對該事實加以證明，如果沒有足夠的證據對其加以證明，相關機構在裁決中一般不會認定其主張，也就是通常所說的“誰主張、誰舉證”。《中華人民共和國行政訴訟法》第三十四條規定：“被告對作出的行政行為負有舉證責任，應當提供作出該行政行為的證據和所依據的規范性文件。被告不提供或者無正當理由逾期提供證據，視為沒有相應證據。”從行政訴訟法規定的舉證責任分配來看，在行政訴訟中實行的是舉證責任倒置即由被告承擔舉證責任，其目的是有效保護勞動者合法權益。但過度強調社會保險行政部門的舉證責任將是對該條款的錯誤理解。現實生活中，由于事故發生原因、環境等多變復雜，部分事故證據收集難度大，具體責任認定困難較大甚至無法認定，在交警部門及社會保險行政部門經調查核實后無法對交通事故責任進行劃分的情況下，不能排除原告的舉證責任。因為職工是交通事故的當事人，無法查證事故事實非社會保險行政部門的過錯，其舉證不能系因職工本人行為導致的，社會保險行政部門不具有任何的舉證優勢，對于事故責任的證明責任應由職工承擔，相應的舉證不能的不利后果亦應由其承擔。

綜上，工傷認定的具體標準與范圍體現了我國在立法層面上的利益博弈與價值觀念的演化，并且關系到對職工、用人單位與工傷保險單位之間的具體風險分配。具體到本案而言，在交警部門無法認定交通事故責任的情形下，社會保險行政部門應依職責對證據、事實進行調查核實，劃分事故責任。若社會保險行政部門窮盡一切手段無法認定事故責任，基于舉證優勢，應由職工承擔舉證責任。

編寫人：廣西壯族自治區貴港市港北區人民法院 黃明麗